芻議社會保險爭議解決機制完善

[摘 要]探討了社會保險爭議的概念，介紹了我國現有社會保險爭議解決機制，分析了現有機制的缺陷，并對其完善進行了思考。

[關鍵詞]社會保險 爭議解決 完善

中國共產黨第十七次全國代表大會報告提出:我國要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”我國正處于關鍵的社會轉型期，社會轉型的實質在于利益的重新劃分與規則的重構，與此相伴的是爭議和糾紛的層出不窮。社會保險制度，作為“構建和諧社會”的重要制度保障，也處于不斷的改革完善中，也不可避免的伴生了大量爭議。而傳統的社會保險爭議解決機制，已經暴露出不適應性，社會保險爭議呈逐年增加的趨勢。由于爭議的解決直接關系到勞動者社會保險權的實現和社會穩定，完善社會保險爭議的解決機制，及時有效地解決社會保險制度運行中的不和諧因素，切實保護勞動者在養老、醫療、工傷、失業和生育等領域的社會保險權是十分必要的。

一、社會保險爭議的概念

社會保險爭議，最先是以社會保障糾紛的概念出現的，即“在社會保障實施過程中尤其是在征繳社會保障稅費和支付社會保障待遇等環節，可能因各種原因而導致的糾紛。”2007年勞動保障部送審的《社會保險法》(草案)僅提出了社會保險爭議的術語，未給予明確解釋，但從草案提出的社會保險爭議解決途徑:一是個人在社會保險方面與參保單位發生的爭議，依照勞動爭議處理規定解決;二是個人及其親屬或者參保單位，對社會保險經辦機構做出的有關社會保險費征繳和待遇支付決定不服的，可以依法申請行政復議，也可依法提起行政訴訟;三是參保單位、個人及其他有關單位對勞動保障部門做出的行政處罰(涉及社會保險事務管理)決定不服的，可以依法申請行政復議，也可依法向人民法院起訴。我們可以看出，社會保險爭議至少應包括:用人單位與職工之間基于勞動關系因社會保險費的繳納發生的爭議;社會保險繳費人(用人單位和職工)與社會保險經辦機構之間因社會保險繳費、支付發生的爭議;社會保險繳費人和其他組織(主要為社會保險定點服務機構)因勞動保障行政部門的社會保險管理行為發生的爭議。綜上所述，筆者認為:社會保險爭議是社會保險關系主體因社會保險的權利享有、義務分配和事務管理發生的爭議。

二、我國當前社會保險爭議解決機制及其缺陷

社會保險不同于一般的商業保險，社會保險爭議的解決途徑取決于爭議本身的性質。如前所述:《社會保險法》(草案)尊重傳統將社會保險爭議分別定性為勞動爭議與行政爭議。2008年5月1日起實施的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》也明確指出用人單位與勞動者發生的社會保險爭議屬勞動爭議適用本法。《勞動爭議調解仲裁法》規定社會保險案件實行有條件的“一裁終局”，即對因執行國家勞動標準在社會保險方面發生的爭議案件的裁決，在勞動者在法定期限內不向法院提起訴訟、用人單位向法院提起撤銷仲裁裁決的申請被駁回的情況下，仲裁裁決為終局裁決，裁決書自做出之日起發生法律效力;而個人及其親屬或者參保單位，對社會保險經辦機構做出的有關社會保險費征繳和待遇支付決定爭議及參保單位、個人及其他有關單位對勞動保障部門做出的行政處罰(涉及社會保險事務管理)決定爭議屬行政爭議，適用行政爭議救濟方式予以救濟。行政爭議救濟方式即行政復議與行政訴訟。本文主要對社會保險勞動爭議解決機制進行探討。

《勞動爭議調解仲裁法》針對社會廣泛關注的傳統“一調一裁兩審”勞動爭議解決機制存在的問題進行了機制完善:規定包括社會保險在內的部分勞動爭議案件實行有條件的“一裁終局”;延長了申請勞動爭議仲裁時效期間;縮短了勞動爭議仲裁審理期限;更加合理地分配了舉證責任;明確了勞動爭議仲裁不收費;充實了勞動爭議調解。上述改變一定程度上回應了社會反響強烈的一些問題，但是勞動爭議仲裁仍然有別于普通民商事仲裁，由于先裁后審機制的固有缺陷，加之新法并沒有涉及社會保險訴訟，現行的社會保險爭議解決機制還存在一些問題:

1.社會保險爭議調解仍然難以發揮作用

《勞動法》關于勞動爭議調解委員會設立的規定，是一種典型的任意性規范，不具有強制性。多數用人單位沒有設立勞動爭議調解委員會，極少數用人單位設立的調解委員會也是名存實亡，很少能正常開展工作。《勞動爭議調解仲裁法》擴大了勞動爭議調解組織的范圍，即發生爭議后，當事人除向企業勞動爭議調解委員會申請調解外，還可以到“依法設立的基層人民調解組織”和“在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織”去申請調解，但是，對這兩類組織的法律地位、機構設置及組織構成都沒有作明確的規定，影響了勞動爭議調解工作的開展。調解作為一種獨立于仲裁和訴訟之外的勞動爭議解決機制，仍然很難發揮其應有的作用。

2.社會保險勞動爭議仲裁制度的缺陷

《勞動爭議調解仲裁法》規定:“省、自治區、直轄市人民政府勞動行政部門對本行政區域的勞動爭議仲裁工作進行指導。 勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業方面代表組成。”委員會的組成和地位很難擺脫行政機關對其的干預和影響。一旦用人單位的利益與政府的利益相關聯，仲裁委員會和仲裁庭必然會由于政府的不適當干預或影響而站在用人單位的立場上來處理勞動爭議，而忽略甚至侵害勞動者的合法權益，影響仲裁裁決的公正;勞動爭議仲裁仍然區別于普通民商事仲裁，仲裁前置程序和仲裁員的指定規則限制了當事人的選擇權，未充分尊重當事人的意愿。

3.有條件的一裁終局模式的缺陷

《勞動爭議調解仲裁法》在仲裁環節規定社會保險案件實行有條件的“一裁終局”，勞動者維權必須先提請仲裁，只有對勞動爭議仲裁委員會不予受理或者逾期未做出決定的或者對仲裁結果不服的，方可向法院起訴，不經勞動仲裁直接向法院起訴的，法院將不予受理。可見該法對于各界詬病已久的先裁后審的勞動爭議的處理程序并未有實質性改進。

“一裁終局”的設計對雙方當事人都賦予了救濟渠道，勞動者對仲裁裁決不服的可以提起訴訟，用人單位認為仲裁裁決有誤的可以申請撤銷。但是實踐中，進入司法程序的勞動爭議大部分是勞動者不服仲裁裁決提起訴訟，用人單位不服仲裁裁決的情形很少。因此，試圖用“一裁終局”將一部分爭議阻止在司法程序之外并不太可能。而且，如果用人單位有證據證明仲裁裁決符合第49條規定的情形，則仲裁裁決必然被中級人民法院撤銷，用人單位還可能提起訴訟，無疑并沒有擺脫傳統勞動爭議處理程序體制繁雜、期限冗長的困擾。

4.社會保險勞動爭議訴訟制度的缺失

《勞動爭議調解仲裁法》對勞動仲裁規定的比較細致，但對于勞動訴訟基本上沒有涉及。合理的解釋是立法者認為勞動訴訟屬于民事訴訟，為確保訴訟制度的一致性，將勞動爭議的訴訟部分留待民事訴訟法修訂時予以專門規定。立法銜接的不切合和法律的缺失會導致法律制度的不完整，有可能使勞動爭議的解決在實踐中出現盲點。

當前，我國的社會保險勞動爭議案件是由民事審判庭依照民事訴訟程序來處理的。訴訟作為解決勞動爭議的最權威的法律手段，其嚴格的程序可以保證勞動爭議獲得公正的裁判。但是，我們同時應該看到勞動爭議與民事爭議有著本質區別，且復雜的民事訴訟程序也不能使爭議獲得及時、有效的解決。法院亦未設立專門的勞動法庭，大多法官只熟悉民商事法律。也無專門的勞動訴訟法，這些都影響了案件審理的效率和質量。

進入新世紀之后，我國落實了基本養老保險個人賬戶;改革了養老金計發辦法，加大了個人繳費對養老金待遇的影響;推行了居民基本醫療保險試點;把社會保險條款作為勞動合同的要件之一寫入了《勞動合同法》，并規定了違反法律規定的責任。以上做法加大了對職工社會保險權利的維護，有利于社會保險制度的完善和發展。但我們也應看到由于制度調整頻繁，勞動力流動加快和社會保險管理繁重等諸多原因，已有或將會出現大量的社會保險爭議案件，現有的社會保險爭議解決機制已經無法應對社會保險迅猛發展的社會需求。

三、社會保險爭議解決機制的完善

社會保險爭議日益增多，爭議的解決機制仍然十分復雜，爭議解決的效率低下，不能很好的維護當事人的合法權益，基于“有權利必有救濟”“遲到的正義非正義”的理論，必須尋求合理的變革，以維護社會正義和社會秩序。由于我國社會保險制度改革采用的是漸進式模式，因此筆者認為，完善我國社會保險爭議的解決機制必須以構建“和諧社會”為原則，以現行機制為起點，在充分完善現有機制的基礎上進行制度創新:

1.充分挖掘調解解決社會保險爭議的潛力

充分重視調解，其“禮法結合”的處理方式容易被當事人接受，在化解社會矛盾、徹底解決糾紛、促進和諧社會構建，節約司法和社會資源的方面可以大有作為。為更好的解決社會保險爭議，有必要在借鑒他國經驗的基礎上，結合我國調解工作實際，將調解作為處理社會保險爭議的前置程序。加強調解的組織建設，可以考慮在社區的社會保障事務所設立調解委員會。社區的社會保障事務所一般要經辦一定的社會保險業務，如社會保險關系轉移、養老金發放、離退休人員生存情況調查等，對社會保險業務有一定的了解、熟悉社區情況，做社會保險爭議調解有很大的優勢。調解委員會主任由社會保障所負責人擔任、在其主持下，做企業代表與職工代表或個人的工作，促使當事人雙方相互協商，互諒互讓，達成調解協議。

2.改革勞動爭議仲裁制度，提高社會保險爭議的處理效率

實現勞動仲裁向傳統民商事仲裁的回歸，不再將仲裁作為訴訟的前置程序，即建立“或裁或審，各自終局”的處理模式，對仲裁或訴訟的選擇，完全取決于當事人的意愿，選擇了仲裁，就不得再向人民法院起訴，仲裁裁決做出后即發生法律效力。且仲裁以仲裁協議為前提。其好處在于:首先，它可以提高效率、節約成本，使雙方當事人特別是勞動者的合法權益得到及時有效的保障。其次，可以分流社會保險爭議案件，減輕勞動仲裁的壓力，強化仲裁員的責任，提高勞動仲裁的權威。再次，符合當事人意思自治原則，既尊重了當事人自愿仲裁原則，又保護了當事人合法訴權，符合國際潮流。最后，它解決了仲裁與訴訟銜接難的問題，避免了重復審理的可能。同時統一仲裁裁決與法院判決的實體法律適用，消除一種爭議，兩種結果的可能性，避免適用法律混亂。應逐步消除勞動仲裁的官方化、行政化色彩，保持其中立性、權威性和公正性。

3.重構社會保險爭議訴訟機制

前已述及社會保險爭議分為勞動爭議和行政爭議兩種，分別按勞動爭議和行政爭議解決途徑解決。就社會保險勞動爭議而言，應該考慮到其與一般的民事爭議的差異，改變目前社會保險勞動爭議案件由民事審判機構審理的現狀，可在人民法院設立社會法庭，專門審理社會保險爭議案件。社會保險法庭與其他法庭相比，無論在法庭的組成還是訴訟程序上都應有所不同。由于社會保險爭議專業性強，審理人員不僅要熟悉社會保險法律，而且還要對經濟、醫學等知識有所了解。同時健全社會保險爭議解決程序規則:一是放寬起訴資格。社會保險權利人只要能夠說明自己的權利受到直接或間接的侵害，就可以作為訴訟主體向人民法院起訴;二是簡化社會保險訴訟程序，降低訴訟成本，提高辦案效率。社會保險權利人一般為弱勢群體，簡化程序、降低成本、提高效率有利于對權利人權利的保護;三是合理分配舉證責任。社會保險專業性強，政策復雜，享受人一般對社會保險具體內容和政策不可能了解十分清楚，爭議發生后其很難取證，可考慮在訴訟中采取舉證責任倒置的原則。

4.建立系統完備的社會保險法律體系

改革開放以來，我國對社會保險制度進行了多次改革，頒布了一系列法律，對保障社會保險制度健康運行，維護社會穩定，保障人民生活起到了重要的作用。但從整體上看，中國的社會保險立法仍然十分滯后，很多的問題歸根結底都是由法律的失范造成的，應盡快建立系統完備的社會保險法律體系:

一是樹立適應中國特色社會主義市場經濟的社會保險立法理念。

二是統籌規劃，完善體系。逐步制定統一的、專門的社會保險實體法和程序法，用以統籌國家行政機關制定的法規、地方性法規以及政府規章和政策性文件的價值理念，提高社會保險法制建設的層次性，增加穩定性。

三是法律規范要盡力與國際組織的社會保險(爭議)規則相適應。中國已加入世界貿易組織，世貿組織作為全球性的經濟組織，要求各成員國建立成熟的市場經濟體系，而成熟的市場經濟體系離不開健全的社會保險體系。中國現行的有關社會保險法律與國際勞工組織的社會保險規則客觀上還存在一定的差距，有的甚至同其相沖突，我們在規劃和制定社會保險法律規則，特別是社會保險爭議解決規則時，要考慮與國際組織規則相適應的問題，不斷完善我國的社會保險法律體系。

5.在立法中引入侵權救濟理念

社會保險爭議大多是以侵害勞動者社會保險權的面目出現的。按照傳統的侵權行為法理論，法律的基本功能是懲罰、嚇阻和補償。懲罰是法律最古老的功能，其目的就是通過懲罰功能讓行為人為其不法行為付出代價。懲罰和嚇阻“一向被視為民事侵權義務的經典理由”，嚇阻功能是通過對不法行為人課以處罰，從而警示其他潛在的不法行為人，達到阻止不法行為的目的。因此，法律對侵權行為的懲罰具有個體性和社會性相結合的特點，通過對個體行為的懲罰，達到一般社會預防的效果。可以說，前者是法律的消極預防目的，而后者才是積極的，也是最主要的目的。法律的補償功能體現了對權利的實際救濟，即補償受害人因侵權行為所受的損失，使遭受侵害的權利經過法律救濟后能恢復到損害行為發生以前的狀態。

從我國現有的社會保險爭議解決立法看，基本上體現了法律的懲罰和嚇阻，對社會保險費的征收，維護勞動者的社會保險權起到了積極作用，但法律的補償功能并未體現。在實務中，我們經常看到用人單位逃避、拖欠、漏繳保費的行為，導致了法定實施范圍內的被保險人在遭遇法定保險事故時無法享受保險待遇的嚴重后果。如患病時無法享受醫保待遇;失業后被告知缺少領取失業金的繳費要件等。或者長期繳費的養老保險，用人單位壓低繳費基數少繳保費的侵權行為，保險行政一般難以察覺;其導致養老金縮水的后果，要等被保險人退休后才會顯現，甚至被保險人可能稀里糊涂就接受了縮水后的養老金，以至于違法和侵權行為始終未被查處;按照目前的規定，即使補繳保費和滯納金，也無法溯及既往，失去的保險待遇只能通過協商交涉、勞動仲裁、民事訴訟的方式向用人單位追討，讓遭遇風險的被保險人為維護權利而疲于奔命。在所有社會保險項目中，繳費(含繳費年限)都是享受給付的必要前提條件，不繳費者無給付，體現了權利義務的一致性。但是我們也應看到，用人單位的上述行為，通常既違反了征繳管理中的繳費義務，更侵犯了被保險人的合法權益，如果僅采取追繳保費、滯納金的行政手段，追究的只是行政責任，應當同時建立一種侵權責任追究機制，以補償被保險人受損的利益。

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