我國中低收入群體住房問題的研究

[摘 要]住房問題關系民生、經濟發展、社會穩定等諸多方面。隨著我國住房體制的改革，中等偏下和低收入群體的住房問題日益凸顯。本文從住房改革、住房市場結構、政府角色等方面分析住房問題產生的原因;詳細探討現行的經濟適用房制度和廉租房制度的執行狀況和存在的問題;提出發展經濟租賃房、完善廉租房、經濟適用房實行貨幣補貼等政策建議。

[關鍵詞] 住房問題 經濟適用房 廉租房

住房問題關系百姓的切身利益，解決好住房問題，特別是中低收入階層的住房問題，是件國計民生的大事。20多年來，我國的住房制度改革不斷深化，城市住宅建設持續快速發展，城市居民住房條件總體上有了較大改善。但同時我們必須看到，我國現階段還存在著較為嚴重的中等偏下和低收入(含最低收入)群體等的住房困難問題。

一、住房問題產生的原因分析

1.中國住房制度改革的必然結果

自20世紀80年代我國開始將傳統的實物分房福利體制轉向貨幣化分配、市場化和社會化供應的住房制，住房制度改革改善了人們的住房條件，但也產生了一系列住房問題。住房問題的核心是居民住房消費支付能力的不足，大量中低收入家庭的支付能力與具有適宜標準的住房價格之間存在著巨大的鴻溝，他們難以依靠自身力量通過市場解決住房困難的狀況。這是住房問題的癥結所在，也是住房保障問題產生的本質原因。

2.我國房地產市場存在住房結構的失衡

我國房地產市場存在住房結構失衡的矛盾。一方面是中高檔房地產產品供給多。根據國際經驗，發展中國家的高檔物業在房地產中所占比例應在5%-10%之間，而目前我國房地產市場中的主要供給仍然是中高檔商品住房，其中高檔商品住房占15%左右。另一方面，低價房供給不足，老百姓真正需要的中低價位的經濟適用房較為缺乏，并且經濟適用房供給逐年下降。

3.政府在房地產業的雙重身份

政府在房地產市場中具有參與者和監管者雙重身份，因此在面對房地產業時就有兩個相反的政策目標:一方面，提供住宅、廠房、商廈用地，滿足居民居住及商業活動需要，要維護土地價格穩定、低廉。另一方面，土地是政府獲得土地增值和地租的來源，又是征稅的基礎，土地價格最好能不斷上漲。

現行的土地批租制度使地方政府具有操控土地市場和土地價格的利益。賣地成為地方財政收入的主要來源。土地價格上漲，土地出讓金也上漲。地方政府具有推高土地價格的利益驅動。我國的土地征用市場是一個行政壓制下國家獨家收購的買方壟斷市場，土地出讓市場是一個國家獨家供給的賣方壟斷市場。在這種情況下，政府沒有足夠的動力平抑房價，也沒有足夠的動力提供符合需求數量的經濟適用房和廉租房，造成房價過高、低端房屋供給不足的現狀，使得中等偏下和低收入者買不起房。

二、現行住房政策存在的問題

為解決住房改革中出現的住房問題，國家一直在努力建立和完善住房保障體系。經過二十余年的努力，我國已經形成了基本的多層次住房保障體系，實施了一系列針對中等偏下和低收入(含最低收入)住房困難家庭的制度安排和政策措施。城鎮住房保障制度的核心是“對不同收入的家庭，實行不同的住房供應政策”:對高收入家庭提供商品房，實行市場價;對中低收入家庭提供經濟適用住房，實行政府指導價;對最低收入家庭提供廉租住房，實行政府定價。

1.經濟適用房存在的問題

(1)供應規模不足

國家規定商品房開發中經濟適用房的供給要占20%，但部分地方政府過分強調房地產對當地GDP增長的帶動作用，過分依賴房地產稅收和土地收入增加財政收入，有的地方削弱了經濟適用住房建設用地供應，忽視解決困難群眾住房問題，建設規模和供應總量明顯不足。

(2)現有政策調整和執行不力，存在尋租空間

從調查和地方反映的有關情況看，部分地方對國家現行有關規定落實不到位，少數地方至今沒有出臺具體實施措施。一是對有關政策沒有及時進行調整。部分地方沒有按要求及時將供應對象調整為中等偏下收入和有購買能力的低收入家庭。一些地方還存在黨政機關借集資、合作建房名義，變相搞實物分配的現象。二是對建設標準控制不嚴。據27個省會以上城市的統計，2004—2006年，開工建設的經濟適用住房均套建筑面積超過80平方米的有13個，其中超過90平方米的有5個。三是銷售監管不嚴。部分城市供應對象界定模糊、審查把關不嚴，優惠政策未能真正落實到保障對象。個別地方銷售過程不夠透明公開，少數地方甚至引發了炒房號現象。

2.廉租房存在的問題

盡管廉租住房制度已經推開，但建設步伐還比較緩慢，覆蓋面還比較窄。造成廉租房供給不足的主要原因是資金來源不足。作為廉租房建設資金來源渠道的土地收益、住房公積金收益雖然落實較早，但數量有限。作為投資主渠道的各級財政預算安排一直到2007年中央財政安排專項補貼后地方財政才開始配套安排。另外按照國家的規定，土地出讓凈收益的5%至10%應用于廉租住房建設，目前還沒有一個城市全面落實。而從住房公積金增值收益中提取的廉租住房補充建設資金的規定，也由于住房公積金制度基礎薄弱，提取資金少而很難落實。

三、幾點關于解決住房問題的建議

1.進一步發展完善廉租房制度

(1)擴大保障范圍

國家應加快推進廉租住房制度建設，逐步擴大保障覆蓋面，使廉租住房的實物配租戶數不少于應保障戶數的20%，使保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。同時，根據城市化進程不斷加快的實際，將為經濟社會發展有突出貢獻的農民工和外來務工人員等住房困難的社會群體也盡可能納入保障范圍。

(2)解決資金來源不足問題

根據《廉租住房保障辦法》中規定，廉租住房保障資金來源于四部分:一是中央和地方的財政收入;二是住房公積金增值收益;三是土地出讓凈收益的10%以上;四是廉租住房的租金收入。其中，住房公積金增值收益和土地出讓金的覆蓋面有限且不能形成有效循環;而土地出讓凈收益增加的前提是地價上升和出讓規模擴大，不具有可持續性;廉租住房的租金收入則主要用于廉租房的維護和管理。廉租住房保障資金主要依靠政府財政撥付的單一來源，也不符合住房保障發展規律。

所以建議采取“一主多元”的方式，在確保中央和地方政府對上述四部分廉租住房保障資金來源的前提下，充分運用金融工具、采取加大金融支持等方式，努力拓寬其它方面的資金渠道。如:鼓勵社會捐贈;實行廉租房開發公積金貸款，對開發建設社會保障性商品住房的開發商，實行住房開發抵押公積金貸款，這既可緩解開發商的資金需求，又有利于實現公積金的保值增值。

(3)完善準入退出機制

限于現在廉租房數量有限、供不應求的狀況，必須健全廉租房的準入、準退機制，合理確定廉租房住房保障的對象和標準，對享受廉租房的家庭要定期審核，對收入或者住房條件發生變化的家庭，要及時調整保障方式，一旦其擺脫了貧困就應及時遷出。

2.經濟適用房實行貨幣補貼

貨幣化補貼就是政府變原來向住房困難戶提供低價住房的做法為利用專項補貼資金向符合條件的住房困難戶直接發放貨幣補貼，凡取得經濟適用房補貼資格的家庭，在房地產市場上購買商品房后從政府領取貨幣補貼款。

貨幣化補貼克服了原先建造房屋間接補貼的以下無法逾越的缺陷:一是經濟適用房商品性的定位與政府干預存在矛盾。從土地供應到房屋建設、分配、管理，政府職能的執行力和監管的有效性都是無法達到規范要求的，運作過程中存在著尋租空間，往往沒有起到改善目標對象住房問題的目的。二是地方政府資金不充裕，金融部門也擔心風險而缺乏投資的積極性，使投資建房的資金不足而導致經濟適用房供給量不足。

3.發展經濟租賃房

經濟租賃房政策是建設部在2008年初開始研究的針對保障房申請條件不具備、又買不起商品房的“夾心層”，推出的一個以無產權租賃為主的保障方式。經濟租賃房與廉租房的區別在于保障對象的區別。經濟租賃房的保障方式以無產權租賃為主，即政府籌資建設經濟租賃房之后，被保障對象不購買只租賃，并由政府提供補貼。這樣的做法可以給予高租金者較好的住房，給予低租金者較低水準的住房。既能滿足低收入階層的住房需求，維持起碼的尊嚴;又能根據收入水準劃分不同的租金群體，部分人士可以獲得較高的住房水準，而政府也能夠維持基本的財政收支平衡。最重要的是，經濟租賃房住房者不擁有產權，只要不賦予產權，從理論上來說，公共租賃住房屬于國家，可以根據收入升降租金，保障住房進入最需要者的群體，減少官員、富裕階層的尋租動力。

4.強化政府職能，加快規范房地產市場發展

堅持落實政府責任，引導建立符合國情的住房消費模式。政府有必要建立健康的房地產市場，使房地產市場保持合理的投資規模和結構，使住房消費以中低價位、中小套型為主，實現收入不同的階層能夠買到適合的商品房。具體的做法如下:一是要提高住房建設規劃的制定水平和實施質量。現階段應重點發展滿足當地居民自主需求的中低價位、中小套型普通商品住房。二是改革土地出讓金制度。2006年8月31日出臺的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》已經明確要求國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。為了抑制現行土地收益激勵下的地方賣地，以及統籌地區協調發展，可以考慮以土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，并規定不得作為本屆政府的當期收入安排使用，避免“寅吃卯糧”。三是完善調節住房市場供應的稅收政策。

5. 加快多層次金融支持體系的建立和完善

(1)完善住房公積金制度

適當加大繳存比例，適當提高職工收入中用于住房消費的比重;改進住房公積金貸款管理辦法，簡化貸款審批程序、提高貸款比例，讓貸款更好的服務于那些難于從銀行獲得融資的人群;研究發展住房公積金貸款與商業抵押貸款相結合的組合貸款模式。

(2)充分發揮住房抵押貸款的作用

中、低收入家庭是居民中的多數，除一部分參加住房公積金的之外，大都因缺乏融資渠道而事實上被排除在住房消費市場之外。現行商業銀行的房貸門檻比他們的實際支付能力高出很多，即使把房價降到期望的程度，中、低收入家庭還是無錢買房。由此可以看到我國住房金融距離現代住房制度的要求還相差很遠，必須采取切實有效的措施加快住房金融的發展。我們可以適當降低住房抵押貸款利率，創造條件促進住房抵押貸款證券化。

(3)發行地方政府債券

發行地方債券，改變過分依賴“土地財政”的狀況。根據現行制度，土地收益是廉租房、經濟適用房的主要資金渠道之一，也是城市基礎建設的主要資金來源。從長遠來看，這種狀況難以為繼;從當前看，也不適應擴大投資和消費的形式要求。應當按照公共財政制度和國外通行的做法，把住房保障補貼列入各級財政預算，把中長期債券作為基礎建設的正常資金來源，從體制上防止低價房價的暴漲暴跌。

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