我國財政農業支出規模與效益研究

[摘 要]農業是經濟發展、社會安定、國家自立的基礎，也是受自然風險和市場風險雙重約束的弱質產業，無論是發達國家還是發展中國家，農業始終受到政府的干預和扶持。政府通過財政支出手段對農業進行干預和扶持成為經濟學界和社會實踐工作中普遍關注的問題。

[關鍵詞]農業經濟 支出 效益

農業生產形成以后，經歷了原始農業、傳統農業和現代農業三個發展階段。當今社會的農業是指人們利用自然力和生物的機能，通過自己的勞動去協調生物與環境之間的關系，強化或控制生物的生命過程，培育植物，動物和微生物，以取得符合社會需要的農副產品和為人類創造良好的生活環境的生產部門。財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分資源用于履行國家職能和滿足社會公共需要的經濟活動。農業對國家財政以及整個社會活動直接或間接地做出貢獻，但農業生產的特殊性又需要財政的支持。

一、我國財政農業支出規模分析

傳統農業向現代農業的轉變過程是一個資本積累的過程，除了其他渠道的資金投入，財政農業支出同樣至關重要，它不僅影響農業資本的形成，也會影響對農業發展具有重要作用的人力資本的形成。財政農業支出的規模反映了政府對農業進行財政支持力度的大小，可以用絕對規模和相對規模來表示。

1. 財政農業支出規模變化和現狀

我國改革開放以來各年份財政農業支出總額及其增長速度，自1979年以來，我國財政農業支出總額基本處于下降態勢，從1982年開始又緩慢增長，直到1986年支出總額才恢復到1979年時的水平，從1987年開始財政農業支出總額基本是穩步上升，特別是1999年以后，財政農業支出每年都以百億元的規模上升。從總體上看，1978年到2004年我國財政農業支出總額高度增長，由150.66億元增加到2357.89億元，增長了14.65倍，并且保持了較高的增長速度。

2. 影響和制約財政農業支出規模的主要原因

(1) 國家農業發展政策的調整

改革開放之前，國家主要依靠計劃經濟體制下的財政投入和人民公社維持農業的發展。改革開放初期，隨著家庭聯產承包責任制在農村的逐步實行和人民公社的解體，農民由單純的勞動者變成了獨立的生產經營者，其生產積極性空前高漲，以農戶投入為主體的多元化格局逐漸形成，導致政府財政農業支出規模水平下降，隨著改革的深入，國家對農業的財政支出政策也逐漸調整，由原來單純的進行生產領域的支出政策轉向流通環節的價格支持政策。為了解決農產品供給不足問題，政府幾次大幅度地提高農副產品收購價格，以達到刺激生產的目的。

(2) 國家財政收支相對規模的制約

財政農業支出受我國財政收支相對規模的制約。改革開放以來，隨著國民經濟的發展，國家財政收入(預算內)的絕對規模保持了較快的增長，1978年至2004年，不包括國內外債務收入的財政收入總額從1132.26億元增加到26396.47億元 ，增加了22.3倍，2003年和2004年的財政收入分別比上年增長了14.87%和21.56%。但是，由于財政預算管理體制的改革以及稅收優惠的實施，導致國家財政收入的相對規模(財政收入占GDP的比重)呈波動中下降態勢，這一比重由1978年的31.2%逐年下降到1995年的10.7%，從1996年開始，雖然有所回升，但也十分緩慢，到2004年這一比重只有19.3% 。通過比較發現，我國財政收入(預算內)的相對規模在國際上處于一個較低的水平。

3. 財政農業支出規模的客觀判斷

通過對財政農業支出絕對規模、相對規模的變化進行描述以及對影響和制約財政農業支出規模的原因進行分析，筆者認為，改革開放以來，我國財政農業支出規模呈現以下特征:

第一，財政農業支出總額總體上處于相對穩定增長的態勢，而其增長速度在農業發展的不同階段有所波動。在我國實施《農業法》以來的12年中，財政農業支出總額的年均增長速度低于國家財政經常性收入的年均增長速度，支出穩定增長缺乏法律保障機制，不利于農業的持續健康發展。

第二，以財政農業支出總額占財政總支出的比重、財政農業支出總額占農業GDP的比重、財政農業支出份額與農業GDP份額的比值等指標所衡量的財政農業支出相對規模，總體上處于徘徊或下降趨勢，并在國際比較中處于中低水平。但是，在短期內，由于受到我國農業發展政策的調整、財政相對規模(收入、支出)的制約以及財政支出結構的變化等因素的影響，這種趨勢不可能顯著逆轉。

二、我國財政農業支出效益分析

通過以上的分析，筆者認為，現階段鑒于多種因素的影響和制約，我國財政農業支出規模水平有限，不可能在短期內大幅度地提高。而以提高支出效益為重點或目標更為現實，更有利于資源的優化配置，更有利于為農業的發展創造良好的外部條件，進而吸引社會資本向農業部門流入，增加農業投入總量。

1. 財政農業支出總量效益

農業GDP與財政農業支出總額的比值在改革開放初期比較低，從1981年到1997年這一比值相對穩定，最高值為1995年的20.86，最低值為1981年的14.02，這一時期我國財政農業支出的產出效益比較穩定。從1998年開始，這一比值開始下降，2004年僅為8.81，這主要是因為1998年國家開始實施積極財政政策以后，大幅度增發國債用于農業基本建設支出，而這方面的支出金額較大、周期較長，同時又具有長期的生態環境效益，短期內經濟效益難以顯現，最終導致對農業GDP的貢獻較小。

2. 財政農業支出效益低下的原因分析

通過對我國財政農業支出總量效益和結構效益進行定量分析，發現財政農業支出效益狀況不容樂觀?，F階段，導致支出效益低下的原因除了支出規模水平有限，支出結構不盡合理以外，主要還有以下幾點原因:

第一，在財政預算管理體制上，中央政府和地方政府的財權與事權不匹配。自從1994年分稅制改革以后，中央政府和地方政府之間財政權力的格局發生了變化，中央財政的集中度得到了提高，中央財政收入占全國財政收入的比重由1985年的38.4%提高到2004年的54.9%，可以看出中央財權逐漸擴大，相對應的地方財權逐漸縮小。但是，中央政府與地方政府之間的事權劃分缺乏法律規范，各級政府之間事權的劃分仍然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態，并且在地方政府財政收入下降的情況下，其事權范圍卻不斷擴大，原來由中央政府負擔的許多支出事項都劃由地方財政列支，雖然中央政府通過一系列轉移支付形式對地方既得利益進行照顧，確保地方財政收入得以快速增長，但是，分稅制實施的規范性對地方政府財政收入施加了很大的約束。

第二，財政農業支出預算約束軟化。財政農業支出是通過預算制度和相關的法律進行管理和控制的，通過法定程序批準實施的預算支出，是約束和控制財政農業支出資金使用的法定依據。現階段，我國財政農業支出預算并沒有真正形成強有力的資金使用和管理的法律約束，這主要表現在兩個方面:

其一，政府特別是地方政府執行《農業法》時大打折扣。雖然我國在《農業法》中規定，國家逐步提高農業投入的總體水平，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。但是，由于對財政農業投入的這種增長要求過于籠統，特別在地方計算和考核的彈性較大，又因為許多財政農業支持項目的社會效益和生態效益往往大于經濟效益，而且項目周期較長，政府對農業進行的投資獲得的邊際收益低于其他非農產業。

其二，財政農業支出預算資金到位率低，挪用擠占現象嚴重。 家財政對農業的投入往往有30%左右不能及時到位或被短期和長期挪用，甚至有的地方政府以財政收入有限，支出缺口大為由，采用平衡預算的辦法，蠶食財政農業支出資金。

第三，管理監督機制不健全，容易造成財政農業支出資金流失。雖然各級財政部門和財政農業支出資金管理部門對資金的使用管理有不少規章制度，但由于缺乏嚴格的監督機制和有效的制約方法，在財政農業支出資金的使用過程中擠占、轉移和亂支亂花等問題仍很突出。

農業是經濟發展、社會安定、國家自立的基礎，也是受自然風險和市場風險雙重約束的弱質產業，政府通過財政支出手段對農業進行支持保護，是世界各國采取的普遍做法，也是我國的主要措施之一。加強財政農業支出方面的研究對于了解我國財政農業支出狀況，指導財政農業支出的實踐以及合理高效運用財政農業支出資金，全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會，加快推進社會主義現代化都有著重要的現實意義。

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