試論人事代理制度發展的制約因素及完善策略

[摘 要] 推行人事代理制度，對于推動企事業單位人事制度改革，激活用人機制，促進人才合理流動，推動政府職能轉變，加快經濟建設步伐，發揮了積極作用。但在觀念、體制等方面仍存在著許多制約因素，要在觀念、政策、制度、市場、誠信、隊伍等方面加強建設，不斷完善人事代理制度，促進人事代理制度健康快速發展。

[關鍵詞] 階段 制約 服務 對策

人事代理制度作為社會主義市場經濟條件下產生的一種新型人事管理方式，是對傳統人事管理體制改革的歷史性突破，已成為現代人事管理制度的重要內容，是政府部門為各類人才、用人單位和社會經濟建設提供服務的一種有效途徑。自1995年原人事部部長宋德福提出推行人事代理制度以來，代理業務得到了較快發展。它的實施，對于建立適應市場經濟發展和具有生機活力用人機制，促進人才使用權與所有權的分離，使人才由“單位人”向“社會人”轉變;對于減輕用人單位的負擔，克服人事管理中長期存在的人員能進難出、職責能上難下、待遇能高難低與干好干壞一個樣等弊端，提高人事管理效率;對于實現單位自主擇人，人才自主擇業，人盡其才，才盡其用，優化人才結構，促進人才合理流動，拓寬人才服務領域，加快政府職能轉變，建立社會化服務體系，促進經濟社會事業又好又快發展，發揮了積極而重要的作用。但是，縱觀人事代理的發展歷程，在觀念、體制、機制等諸多方面仍存在著許多制約因素，各級人才管理服務機構必須采取相應的對策，促進人事代理制度的不斷完善和健康發展。

一、泰安市人事代理制度的發展現狀

泰安市推行人事代理制度以來，發展過程大致經歷了三個階段:

第一階段是1997年之前，為起步期。《山東省人事代理暫行規定》出臺以后，各級人才服務機構利用多種途徑，進行廣泛推介和宣傳，使社會各界對人事代理制度有了初步的認識和了解。這期間，有28個非公有制單位實行了人事代理，個人代理84人。當時開展的業務較為單一，主要是保管人事檔案關系，出具與檔案材料有關的一些證明等。

第二階段由1998年至2002年，為規范發展期。這期間，該市各縣市區相繼開展了人事代理業務，2001年12月在升格(副縣處級)后的市人才交流服務中心內設了人事代理與交流科，具體承辦人事代理和優化調整人才結構工作。陸續開展了人事政策咨詢、職稱評審、出國(境)政審、戶糧關系、轉正定級、身份確定、工齡計算、檔案工資調整、出具考研升學、婚姻狀況證明等服務，初步形成了以市人才交流服務中心為龍頭、各縣市區為輔的覆蓋全市的人事代理網絡。

第三階段是2003年至今，為全面推動期。這期間，成立了泰安市人才市場教育、衛生、旅游等人才分市場。制定出臺了一系列規范性文件，人事代理工作得到了迅猛發展。代理內容實現了多層次化，由單一檔案管理向全方位人事業務服務發展;代理形式實現了多樣化，采取了單位代理與個人代理、專項代理與多項代理、全員代理與部分代理相結合的方式;代理對象實現了多元化，由無人事主管理部門的外商投資企業中方管理人員擴展到所有無主管部門用人單位的專業技術人員和管理人員，由非公有制經濟組織擴展到國有企業和機關事業單位。

在實施過程中，采取的主要措施:一是加強軟硬件建設，夯實基礎。2002年10月市級人才市場新址建成并投入運行，網上人才市場同時開通運營，開設人事代理專用通道和網上黨支部等欄目。檔案庫房經兩次擴建目前可容納5萬份檔案，對代理人員管理采用專業性業務軟件，實行信息化管理。加強隊伍建設，開展政治理論、政策法規等方面的業務培訓，提高工作人員政治素質和業務能力。二是加強宣傳，提高影響力。通過電視臺、報刊、互聯網等新聞媒介和制作宣傳圖片、宣傳欄、宣傳頁、召開人事代理系列座談會等形式，開展大型宣傳周、宣傳月等活動，廣泛宣傳推介人事代理制度，產生了良好的社會效應。三是謀求政策扶持，增強驅動力。《泰安市人事代理辦法》、《擴大人事代理數量 服務經濟建設實施方案》等人事代理多項政策的出臺，對規范流動人員管理，維護人事代理人員合法權益，促進人事代理制度健康快速發展發揮了巨大的推動作用。其中《泰安市人事代理人員考核辦法(試行)》、《關于大中專畢業生辦理人事代理等有關問題的通知》和《關于加強流動人員管理等有關問題的通知》等文件的制定出臺，在山東省內均為第一家。四是創新服務領域，提升吸引力。堅持服務承諾制、首問責任制、限時辦結制、一次告知制等項工作制度，明確辦事程序，規范運作，熱情服務，代理領域逐漸拓寬，服務質量和水平不斷提高。截止目前，僅泰安市區人事代理人數已達14725人，單位代理數513家，已開展的服務項目涉及五類27項:一是管理服務類，包括檔案管理與接轉、身份確認、工齡計算、工資調整、職稱評審、出國(境)政審等。二是社會保障類，主要有代辦養老、醫療等社會保險。三是戶籍及組織關系管理類，包括戶口遷入遷出、婚姻狀況確認和黨(團)組織關系管理等。2002年成立的泰安市第一家流動人員黨支部及山東省人事系統首家“網上黨支部”，較好地解決了代理黨員無法過正常組織生活的問題。四是設計咨詢類，主要有提供人事人才政策咨詢，設計人才發展規劃、薪酬設計、人才素質測評、人才診斷管理等。五是爭議仲裁類，主要是協調、解決人事管理和人才流動中產生的問題或爭議等。

二、制約因素及原因

近年來，人事代理工作雖然取得了較大進展，但代理范圍還比較狹窄，代理內容的廣度和深度還遠遠不足，各地代理業務的發展也不平衡，影響和制約人事代理制度全面推進的因素和難點，既有體制機制方面的，也有觀念和自身建設等方面的。

1.對大力推行人事代理制度必要性的認識仍不足。人事代理在我國南方城市和沿海較發達地區發展相對迅速，這固然與經濟發展水平、人才活躍度有較大關系。但不容否認的是，特別是我國北方城市和經濟欠發達地區的不少單位和個人觀念上，仍受制于傳統人事管理模式的約束。部分單位認為實行人事代理，在落實了用人自主權的同時，也面臨人才流失的危險，以檔案、戶籍等制約人才流動的手段就要失靈，能否留住人才，就完全取決于單位的向心力和凝聚力。而個人實行人事代理后，雖然有了流動的自由，但對單位的依附關系沒有了，隨時都有可能被“炒魷魚”，有下崗失業的危機感。因而，部分單位和個人對推行人事代理制度的積極性不高。為數不少的非公有制經濟單位，在用人上不規范，只想用人付薪，至于人事檔案、戶籍、職稱、黨團關系、社會統籌保險等概不想管。而有些從業人員認為，我只管打工掙錢，還要什么檔案，單位辦保險，還不如發給自己更實際。

2.國有企事業單位傳統人事管理模式沒有從根本上改變。隨著社會主義市場經濟體制的建立、不斷完善和國際經濟融合進展加速，國有企業在經營體制和管理方式改革方面取得了突破性進展，但企業人事制度改革仍相對滯后。雖然推行了“合同制”，但實際上從人才規劃、引進、培訓、管理到人員的考核、晉升、辭退等仍由企業包辦，這種管理方式對企業而言是負擔，對員工來說是束縛。這種機制既不利于人才資源的優化配置，也有礙人才的成長，同時還制約著企業健康發展。而事業單位人事制度改革目前雖有一定進展，但多數仍沿襲傳統的管理辦法。專業技術人員和管理人員的“聘任制”和一般工作人員的“合同制”，實際上仍是“鐵飯碗”。人員難進難出，人才結構不合理，缺乏應有的生機與活力。

3.流動人員人事檔案多頭管理的狀況困擾著人事代理的良性發展。目前，流動人員人事檔案多頭管理的狀況依然存在，如教育部門、非政府職業介紹機構、社區(街道)、改制企業和部分個體私營企業等都存有流動人員檔案。根據有關規定，大中專學生畢業在兩年派遣期內其檔案可在學校留存，致使部分畢業生無法及時辦理人事代理。有些國有企業員工辭職或解聘后，檔案關系不按規定轉移到人才服務機構，甚至辭職、辭退人員自存檔案。

4.制約人才流動的體制性障礙較難在短期內消除。與資金、技術、生產資料等生產要素的市場化水平相比，我們的人才資源市場配置機制還不夠成熟，計劃經濟條件下形成的戶籍、檔案、身份、住房、社會保障等體制性障礙，仍是人才流動的羈絆。

5.人事代理機構自身建設有待加強。主要表現在:經濟相對落后地區的人才市場基礎設施不夠健全完善，管理服務手段相對滯后，從業人員少，人員整體素質有待進一步提高等。

三、對策及完善途徑

各級政府應有針對性地采取措施，加大工作力度，促進人事代理制度不斷完善和發展。

1.抓服務理念，促觀念更新

當前，加強依法行政和服務型政府建設的呼聲越來越高，這為人才服務工作提出了新的更高的要求。各級政府都應進一步解放思想，與時俱進，開拓創新，牢固樹立適應新形勢新任務新要求的科學人才觀，強化宗旨意識，以人為本，把促進人才的全面發展和充分發揮人才的作用放在首要位置，努力營造鼓勵人才干事業、支持人才干成事業、幫助人才干好事業的社會環境。充分認識市場經濟的發展，要求人才資源市場化，而推行人事代理制度，變“單位人”為“社會人”是人事制度改革的基礎工作，是促進人才市場化配置的重要保證。人才服務機構要積極主動地適應這種人事制度改革的需要，努力把人事代理服務機構建成各類流動人員的“公共人事部”。

2.抓政策引導，促機制轉變

針對國有企業推行人事代理制度較為困難的實際，政府相關部門應做好對干部人事制度改革的指導，轉變企業用人和人才從業的傳統觀念，改變用人機制，積極推進企業人事制度改革，結合企業的不同特點，有計劃、有步驟、有重點地推行人事代理。營造人員能進能出、職務(職稱)能上能下，充滿生機與活力的人事管理新體制。把企業從繁雜的人事管理事務中解脫出來，集中精力選好人才，用好人才。對于事業單位，按照“脫鉤、分類、放權、搞活”原則，精減人員，鼓勵競爭，促進流動，逐步建立符合各類事業單位自身特點的政事分開，單位自主用人，人員自主擇業，政府依法監管，配套措施完善，科學分類的管理體制。實行聘用制度，推行人事代理，實現由身份管理向崗位管理轉變，由單純行政管理向法制管理轉變，由行政依附關系向平等人事主體轉變。在目前情況下，結合事業單位人事制度改革，宜對新進人員一律實行聘用制和人事代理。

3.抓制度創新，促服務規范

在推行人事代理制度過程中，除要認真執行現行人事政策和人事代理法規外，還要針對出現的新情況、新問題，制定相應政策。要根據《流動人員人事檔案管理暫行規定》，按照“集中統一、歸口管理”的原則，進一步明確政策規定，解決流動人員人事檔案多頭管理的狀況。要主動與公安部門協商，制定流動人才戶籍管理辦法，協同計劃生育管理部門及流動人才聘用單位，做好他們的計劃生育管理工作。逐步消除人才流動中的城鄉、區域、部門、行業、身份、所有制等限制，打破阻礙人才流動的各種障礙，促進各類人才的合理流動。強化配套服務，擴大繳納養老保險、醫療保險等業務覆蓋范圍，疏通繳納渠道，理順人事代理中的社會保障關系，探索如失業金、工傷保險、住房公積金等繳納辦法，形成約束機制，完善人事代理配套服務體系，切實解除代理人員的后顧之憂。

4.抓市場建設，促協調發展

人才市場是人才流動的集散地，人事代理業務的拓展，離不開人才市場的發展。據統計，近幾年通過人才招聘辦理人事代理手續的約占代理總量的40%左右。抓市場建設，信息化建設是其核心內容。要逐步建立適應市場發展的網絡化人事代理服務體系，一是人事代理機構在區域乃至全國范圍內進行聯網，開展人才信息共享、聯合招聘、異地委托招聘和人才租賃，聯合開發人事代理服務新技術和新手段等。二是人事代理機構與代理對象建立起直接的網絡聯系，為服務對象提供便捷的遠程人事代理服務。三是人事代理機構要加強與高校、科研院所和有關專家的合作，提高人事代理科學化管理水平。四是不斷提高代理機構工作人員的專業素質，創新思路，大力開展人才發展規劃、人事診斷、人才素質測評等，不斷拓展新業務。

5.抓誠信建設，促誠信檔案構建

人事代理是以“檔案”為主的人事管理方式，要不斷提高檔案管理水平和質量。開展人事檔案誠信調查，建立包含有工作經歷、主要業績、年度考核和誠信記錄等內容的誠信檔案。加強管理，防范各類弄虛作假的“人才欺詐”，倡導誠信鑒證，以建立職業信用體系為宗旨，保障用人單位的合法權益，促進“誠信人才”建設，逐步建立與市場經濟體制相適應的社會化人才檔案公共管理服務體系。

6.抓隊伍建設，促服務質量提高

以質量求進度，靠質量謀發展，是保持人事代理制度旺盛生命力的關鍵。隨著市場經濟的迅速發展和人事制度改革的不斷深化，人事代理服務范圍更加趨于多樣化、多層面化，服務內容的不斷拓展，對服務的要求也在不斷提高。這要求要抓好人事代理機構隊伍建設，強化素質和能力建設。只有建立起專業化、高素質的服務隊伍，叫響“人事代理服務”品牌，才能取得良好的社會效益、經濟效益和人才效益。