我國服務(wù)型政府建設(shè)研究

摘要：建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)社會和諧已成為當(dāng)今社會的一個熱點問題，同時也是政府的一項重點工作。服務(wù)型政府是一種實行全新政府管理模式，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然選擇。服務(wù)型政府管理體制的完善與政府治理能力和效能提高有著密切的關(guān)系。分析了國內(nèi)外服務(wù)型政府的產(chǎn)生以及演變并提出了目前我國服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的解決措施以及合理化建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；背景；問題；建議

中圖分類號：C9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2010)11-0067-03

1 引言

近年來，隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟規(guī)律的運行和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，對政府公共服務(wù)水平的要求也越來越高。記得溫家寶總理曾經(jīng)說過：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終為人民服務(wù)。”當(dāng)前政府公共服務(wù)水平總體相對比較滯后，已經(jīng)嚴重阻礙了市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。因此如何讓政府去適應(yīng)全球化的要求，如何更好的提高行政效能，已經(jīng)成為當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟體制和政治文明建設(shè)中的重要探討問題，特別是在“十七大”報告中，已將服務(wù)型政府定義為社會主義市場經(jīng)濟條件下政府管理的目標模式，這一概念的確定，更加明確了服務(wù)型政府的建設(shè)已成為當(dāng)今社會關(guān)注的焦點。

2 研究內(nèi)容

2.1 服務(wù)型政府的含義及其職能

“服務(wù)型政府”的概念非常的廣泛。所謂服務(wù)型政府，是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。可以說服務(wù)型政府就是在履行法定職能過程中，政府應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)職能，加大名聲重視，多為民眾提供更多的便利。服務(wù)型政府的職能可分為兩點來講，一是服務(wù)型政府主要做市場和個人不能做、不愿做或者是做不了的事情，它和原先的管制型政府之間最大的差別就是，管制型政府管了許多不該管、管不好、管不了的事情，而服務(wù)型政府有所不同。服務(wù)型政府還權(quán)于社會，還權(quán)于市場、還權(quán)于個人。二是服務(wù)型政府積極鼓勵推動公共服務(wù)市場化，在政府向市場、企業(yè)、個人提供公共物品時，政府不能趁機壟斷市場，更不能使用強制性權(quán)力和向私人開放市場。市場經(jīng)濟是自由競爭的經(jīng)濟，在保證服務(wù)行政的弊端最低程度下，還要保持與市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。建設(shè)服務(wù)型政府，根本目的是進一步提高政府的服務(wù)水平，為人民服務(wù)的能力，以及推進政府職能的轉(zhuǎn)變。完善社會管理和公共服務(wù)，保障和改善民生。故此，作為服務(wù)型政府，不但不能壟斷公共物品的供給，反而要鼓勵公共服務(wù)的市場化。

2.2 國內(nèi)外服務(wù)型政府產(chǎn)生及背景

2.2.1 國內(nèi)服務(wù)型政府理念的產(chǎn)生及背景

中國歷史上的政府是從“皇權(quán)”到“黨權(quán)”再到“民權(quán)”的發(fā)展過程。服務(wù)型政府相類似的思想萌芽，在中國歷史上的幾次盛世王朝和重大變法事件中都出現(xiàn)過。再到近期的80年代政府的改革主要圍繞“集權(quán)與分權(quán)”，90年代圍繞“大政府與小政府”，精簡機構(gòu)又成為政府改革的主要內(nèi)容。但是真正服務(wù)型政府的產(chǎn)生是在國家遇到公共危機時。如2003年在世界范圍內(nèi)爆發(fā)的大規(guī)模SARS，中國最為嚴重，SARS危機直接暴露了國內(nèi)公共衛(wèi)生和醫(yī)療體系建設(shè)的嚴重缺陷：一是多年來公共衛(wèi)生和支出在國家預(yù)算中的比例很小，同發(fā)展中國家相比也是落后的。二是城市醫(yī)療保險的社會覆蓋面不大，最近幾年還有下降的趨勢。原來提倡的醫(yī)療機構(gòu)是點小數(shù)多，現(xiàn)在改為點大數(shù)量上卻在減少。三是受國外某些思潮的影響，為了爭“統(tǒng)一”，過分強詞各自學(xué)科、專業(yè)的重要性，導(dǎo)致一段時期學(xué)科越分越細、專業(yè)越來越多、專家越來越專，知識面越來越窄。四是國家對公共衛(wèi)生的責(zé)任，公共衛(wèi)生重要性，以及醫(yī)學(xué)工作者個人自身素質(zhì)等沒有作出嚴格的要求，進一步減弱了防控傳染病意識。這些情況都表明，建立基于公共福利制度的服務(wù)型政府迫在眉睫。

SARS危機過后，政府才逐漸由經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理職能向公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。2000年政府改革的進一步深化，認為要想做“強政府”就要履行公共管理職能和公共服務(wù)職能，因此構(gòu)建服務(wù)型政府就成為政府改革的目標。同年，中國人民大學(xué)張康之教授在《行政論壇》第四期發(fā)表的文章《限制政府規(guī)模的理念》中提出“限制政府規(guī)模”的問題必須在政府類型的根本變革中才能得到解決。那就是用服務(wù)理念取代傳統(tǒng)的通知理念和近代以來的管理理念建立起服務(wù)型的政府模式。2005年，溫家寶在全國十屆人大三次會議上提出“要把建設(shè)服務(wù)型政府作為中國政府自身改革的目標”一2007年黨的“十七大”報告要求政府要“加快政府管理體制改革，建立服務(wù)型政府”。2009年3月5日，溫家寶在《政府工作報告》中說，政府要“健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。”

因此“建設(shè)服務(wù)型政府”已經(jīng)上升為國家意志，被納入到國家總方針、總目標的軌道上。

2.2.2 國外服務(wù)型政府的產(chǎn)生

國外的服務(wù)型政府產(chǎn)生背景與中國的服務(wù)型政府產(chǎn)生背景有所不同。西方國家政府先后經(jīng)歷了專制型、放任型、管制型、服務(wù)型政府四個階段。

(1)專制型政府產(chǎn)生于資本主義產(chǎn)生前。如：君主政體、貴族政體、共和政體、民主政體等多種整體形式，但不管實行哪種形式實質(zhì)上都是實行的專制統(tǒng)治。

(2)放任型政府產(chǎn)生于18世紀至19世紀80年代。這一時期信奉的是亞當(dāng)，斯密的思想，認為政府是有限的政府，權(quán)力有限、職能有限，不主張政府的干預(yù)，倡導(dǎo)經(jīng)濟自由發(fā)展、自由競爭、自由調(diào)節(jié)。

(3)管制型政府產(chǎn)生于19世紀80年代至20世紀70年代。這時期信奉的是韋伯的思想，認為政府要有分明的機關(guān)結(jié)構(gòu)層次，合理的規(guī)章制度，明確的職權(quán)職責(zé)。在增強國家實力、社會穩(wěn)定發(fā)展、經(jīng)濟繁榮昌盛等方面起到?jīng)Q定性的作用。因此，在第二次世界大戰(zhàn)之后，這一制度成為許多國家效仿的對象。

(4)服務(wù)型政府產(chǎn)生于20世紀80年代。20世紀70年代后半期，公眾對政府的批評，公共選擇理論與新公共管理理論對傳統(tǒng)“韋伯模式”的挑戰(zhàn)，全球化在提高國家競爭力上和公共職務(wù)質(zhì)量上的要求，信息技術(shù)與計算機等技術(shù)變革的影響等一系列新的因素匯成了對“韋伯模型”的強大沖擊。管制型政府已經(jīng)失去了歷史的合理性，成了現(xiàn)代政府改革的對象。行政方面有著驚人的類似，即通過引入市場模式迫使公共組織對社會需要作出反應(yīng)，從而確立“消費者”主權(quán)的原則，即“公眾主權(quán)”。實際上實現(xiàn)了由“官僚政治需要”向“顧客社會需要”的深層價值轉(zhuǎn)換。這種以社會的需要作為公共政策、公共行政出發(fā)點、利益分配終結(jié)點的價值導(dǎo)向，意味著政府價值的認證與肯定，正是在這種政府價值的深刻轉(zhuǎn)換中，才使政府職能定位在“服務(wù)行政”上。強調(diào)政府的“服務(wù)職能”既是這一時期西方行政學(xué)理論訴求的核心，也是西方各國行政改革實踐的基本價值指向。

2.3 建設(shè)服務(wù)型政府的必要性

2.3.1 建設(shè)服務(wù)型政府是政府自身發(fā)展的內(nèi)在需要

構(gòu)建服務(wù)型政府是近年來全球范圍內(nèi)推進政府自身建設(shè)和發(fā)展的重要趨向。構(gòu)建社會主義和諧社會，是黨從全面建設(shè)小康社會、推進中國特色社會主義事業(yè)全局出發(fā)作出的一項重大戰(zhàn)略決策，對政府改革和建設(shè)提出的新的更高要求。構(gòu)建和諧社會，要求政府既要履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職能，促進經(jīng)濟健康發(fā)展，為促進社會和諧創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；又要履行好公共服務(wù)和社會管理職能，大力發(fā)展社會事業(yè)和公共事業(yè)，為人民群眾提供更好更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷加強社會管理和建設(shè)，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。建設(shè)服務(wù)型政府，對于深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認真落實十七大、十七屆三中、四中全會精神，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大意義。

2.3.2 建設(shè)服務(wù)型政府是實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

歷史經(jīng)驗告訴我們，每當(dāng)我國經(jīng)濟發(fā)展邁上一個新臺階，經(jīng)濟體制改革深入至一定“水位”。行政管理體制改革必然要及時跟進，否則就會阻礙、制約經(jīng)濟社會實現(xiàn)更高層次和水平的發(fā)展。2008年奧運會之后，北京已經(jīng)進入了全年GDP突破1萬億元、人均超過9000美元的新階段，進入了以經(jīng)濟增長優(yōu)質(zhì)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、建設(shè)管理集約化、城市發(fā)展國際化、公共服務(wù)均等化為主要特征的，向發(fā)達城市邁進的新階段。在我國，政府與市場都有明確的分工，政府不能只局限于向市場提供服務(wù)，還要為市場創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，如：誠信環(huán)境、交通環(huán)境、法制環(huán)境等。盡可能的彌補市場管理帶來的弊端或者把危害降到最低。市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。在經(jīng)濟活動中，政府不能既充當(dāng)決策者又充當(dāng)競賽者，這樣就很難保證其活動的公正性。完善社會主義市場經(jīng)濟體制，迫切要求政府，把不該管也不好管的事交給市場、企業(yè)和社會組織，把該管的事不折不扣的管好，盡快實現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

2.3.3 建設(shè)服務(wù)型政府，是符合國際規(guī)則的迫切要求

應(yīng)對全球化趨勢，我國自從加入WTO后最大的挑戰(zhàn)就就是對政府的挑戰(zhàn)。政府必須盡快從原來的生產(chǎn)者角色中退出來，把權(quán)力還給市場、社會和企業(yè)。按照WTO規(guī)則并恪守政府所做的承諾，全面清理修改現(xiàn)行地方性法規(guī)、規(guī)章和其他政府措施，努力營造公平、公開、公正的行政環(huán)境。積極推進政務(wù)公開，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進行政策略、行政執(zhí)法的科學(xué)化、民主化、透明化和法制化。

2.4 建設(shè)服務(wù)型政府存在的問題

目前，我國在建設(shè)服務(wù)型政府的工作中做了重大努力，采取了很多措施，但是與市場競爭中的新形勢、新目標相比，與人民群眾的期盼相比這些措施大都處于表面的層次，離真正的服務(wù)型政府的要求還有很大的差距，同時面臨著很多問題。

2.4.1 傳統(tǒng)觀念的傳播

建立服務(wù)型政府是一種全新的理念，從某種程度上講又是一場新的革命，它需要改變數(shù)千年來根深蒂固的傳統(tǒng)管制辦法，去實行一套新的制度。這樣一項復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，假如沒有全面、深刻的理論支撐，沒有一個總體、統(tǒng)一、清晰、合理、具有可操作性的實施規(guī)劃及建設(shè)方案，是很難達到預(yù)想的效果。例如在某些重要的單位、部門之間缺乏開拓創(chuàng)新意識，與加快發(fā)展要求不相適應(yīng)，怕?lián)L(fēng)險、怕負責(zé)任，還有些部門在建設(shè)中更多的是由個別領(lǐng)導(dǎo)起重要推動作用，假如領(lǐng)導(dǎo)人工作調(diào)整或因其他事情離開工作崗位，則建設(shè)進程就將受到重大影響，依賴思想較重、圍繞中心、服務(wù)大局意識還不夠強，往往是沒有政策等政策，有了政策等支持，錯失了大好的發(fā)展機遇。還有些單位和部門安于現(xiàn)狀、不思進取，不求有功，但求無過，缺乏爭先創(chuàng)優(yōu)、勇爭一流的意識。有些領(lǐng)導(dǎo)同志定位低，滿足于當(dāng)“太平官”，做“太平事”，得過且過，甘于落后。在這種氛圍中，從根本上阻礙了政府的管理理念。

2.4.2 政府內(nèi)部的問題

政府在改革中扮演著雙重角色，既是改革的領(lǐng)導(dǎo)者、推動者，又是改革的對象。因此在政府轉(zhuǎn)型的過程中，政府本身的問題迎面而來。一是公務(wù)員自身的問題。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論來講，每個人都有欲望，公務(wù)員也不例外。他們也有復(fù)雜的追求，既希望獲得足夠多的薪水，又盼望能提拔重用，實現(xiàn)自己的報負，同時還追求比較高的社會地位，滿足自尊心的需要。因此，問題的產(chǎn)生可能是觀念上的，也可能是利益上的。二是將服務(wù)型政府誤認為政府管制，英國學(xué)者阿特金森和美國學(xué)者斯蒂格里茨從公共經(jīng)濟學(xué)的角度指出，對于市場經(jīng)濟國家來說，尤其對于正在建設(shè)市場經(jīng)濟的國家來說，政府的規(guī)模最終取決于三個標準：一是市場經(jīng)濟的能力，二是市場經(jīng)濟的需求，三是政府本身的能力。換言之，要求政府，把不該管也不好管的事交給市場、企業(yè)和社會組織，把該管的事不折不扣的管好，明確政府要做什么，能做什么，市場需要政府做什么。把這些問題都搞清楚，建設(shè)服務(wù)型政府，不是要求政府只講服務(wù)，不要管制，而是把服務(wù)作為管制的出發(fā)點和終結(jié)點，管制是為了向全社會提供更好更高質(zhì)量的公共服務(wù)。例如我國在建設(shè)市場經(jīng)濟初期，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，把工作做到更好更恰到其位。

2.4.3 政府的監(jiān)察制度不健全

迄今為止，行政效能監(jiān)察的程序性法規(guī)還沒有出臺，而現(xiàn)有的法規(guī)過于原則，致使老辦法不管用，新辦法尚未建立起來，實踐中就出現(xiàn)了監(jiān)督起來無規(guī)循、無矩蹈的被動局面。雖然提出的建設(shè)八項制度切實可行，但在一些地方和部門沒有得到很好的執(zhí)行，由于缺少與之配套的效能考核、效能告誡、失職后的責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，從而客觀上造成了許多失職行為不能有效制止，對發(fā)展問題的處理往往以批評教育代替，達不到預(yù)想的監(jiān)督效果。

2.4.4 政府信息缺乏透明度

透明是指政府秉承信息公開的原則，使公眾清晰地知道政府在干什么、怎樣做以及效果如何。盡管政府在政務(wù)公開方面過去做了很多工作，也取得了很大的進展，但是公開哪些信息、以什么形式公開、何時公開、何地公開主要還是由政府決定的。主動公開和依申請公開制度現(xiàn)在已經(jīng)建立，也發(fā)揮著越來越多的作用，但是由于監(jiān)管力度不夠，“民可使由之，不可使知之”的封建觀念影響等因素，仍然有很多地方不想公開，不愿公開，如果政府機關(guān)不公開應(yīng)當(dāng)公開的程序、信息或者所公開的信息、程序等不符合群眾的具體需求，在這種情況下，群眾只能被動的獲取信息，使得政府與群眾之間拉遠了距離，所以政府在開展活動時，也會受到很大的質(zhì)疑。

2.5 加強我國服務(wù)型政府建設(shè)的建議

面對當(dāng)前嚴峻的經(jīng)濟形勢，要進一步提升行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境，顯得尤為重要、尤為緊迫、尤為艱巨，針對存在的問題，提出如下建議。

2.5.1 在行政理念中，由管制型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府

政府在加強自身建設(shè)中，首先，要完善民主建設(shè)，完善選舉制度，由行使選舉改為為群眾參與，通過公平、公正、公開方式等，選出人民滿意的工作人員。其次，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。改進農(nóng)村生產(chǎn)工具，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護，不斷滿足人民的生活需求，努力實現(xiàn)村民自治。再次，在基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生方面加大投入，教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)關(guān)乎農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，同時還關(guān)系著和諧社會的建設(shè)，在教育方面，提高農(nóng)村教師待遇，加大對農(nóng)村貧困學(xué)生的救助。在衛(wèi)生方面，提高衛(wèi)生從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立醫(yī)療專業(yè)機構(gòu)，建立健全醫(yī)療保障體系，從根本上解決看病難、看病貴的局面。健全最低生活保障，對孤、寡、殘等弱勢群體提供最基本的生活保障和養(yǎng)老保障。讓農(nóng)民真正感覺政府在為他們做實事。

2.5.2 從完善操作和具體實施層面建設(shè)服務(wù)務(wù)型政府

要做到完善體系首先要確立政府與市場之間的平衡點，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，市場發(fā)揮的作用在不斷擴大。例如，傳統(tǒng)上的一些必須由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也可以變?yōu)槭袌龌a(chǎn)。即打破壟斷，引入私營企業(yè)競爭，政府可以干預(yù)市場，維護競爭，順利通過市場的檢驗。所以政府可以不再直接參與這些產(chǎn)品以及服務(wù)的生產(chǎn)，而是公開向社會招標，由私人或非政府組織競標，公平競爭。這樣不但可以精選出最合適的生產(chǎn)單位而且更加反映了政府的人性化管理。

2.5.3 合理界定我國政府職能的范圍和內(nèi)容

慎重、合理界定我國政府職能的范圍和內(nèi)容。我國和美國所處的現(xiàn)代化階段不同。美國已經(jīng)處于信息社會，我國雖然處于信息社會的大背景之下，但是經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性決定了大部分地區(qū)還停留在工業(yè)文明時代，或工業(yè)文明過渡時代，只有少部分地區(qū)處于信息社會前沿。眾所周知，美國的市場經(jīng)濟已經(jīng)相當(dāng)成熟，市場經(jīng)濟的發(fā)展是經(jīng)歷了一個從自由市場到政府干預(yù)，再從政府干預(yù)回歸自由市場的否定之否定階段。美國通過壓縮福利項目的福利政策和放松對工商業(yè)項目的福利政策來收縮政府的社會職能。我國政府在改革開放之前是個全能的政府，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中雖然也及需收縮政府職能，實現(xiàn)“小政府、大社會”和“有限政府”，但是以壓縮福利項目為主體的福利政策改革，恰恰與我國在市場經(jīng)濟發(fā)展初期建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的全社會保障體制的改革方向相反。這是現(xiàn)代化不同階段上的兩種截然不同的選擇。因此，不同的時代背景，要求不同，涉及的改革措施和模式當(dāng)然也不同。我國建設(shè)公共服務(wù)型政府要根據(jù)實際國情，借鑒發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，避免改革走彎路。

3 結(jié)語

總之，建設(shè)服務(wù)型政府，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的。世界上的許多發(fā)達國家尚在進行著探索和改革，我國服務(wù)型政府的建設(shè)就更加的任重而道遠。在以后的建設(shè)過程中，我們必須不斷深化行政管理體制改革。既要針對群眾反映強烈的突出問題，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，又要統(tǒng)籌兼顧改革的速度、力度和社會可承受程度，循序穩(wěn)妥地向前推進。只要我們結(jié)合我國的情況適時地加大工作力度，不斷在實踐中積累經(jīng)驗，并加強理論與實踐的結(jié)合，按照民眾的要求積極推進政府轉(zhuǎn)型，一定能夠推進服務(wù)型政府的建設(shè)。打造服務(wù)型政府，最終是為了讓人民滿意，這同樣是衡量行政管理體制改革成效的最高標準。政府從管理老百姓中領(lǐng)悟到如何更好的為老百姓服務(wù)，不斷提高自身的服務(wù)職能，在政府的不懈努力下，我國政府的服務(wù)水平會越來越好。