社區建設中政府行為探析

摘要：社區建設中政府行為具有“雙重性”，本文從政府行為存在的問題出發，以社區自治為理念，嘗試著提出優化政府行為的一些對策。

關鍵詞：社區建設；政府行為：社區

[中圖分類號]：D625[文獻標識碼]：A[文章編號]：1002-2139(2010)-16-0201-01

政府行為直接決定著社區建設方向、成效，在全社會蓬勃開展社區建設的情況下，探討如何有效發揮政府行為尤為重要。

一、社區建設中政府行為的內涵

“社區”一詞最早出現于德國社會學家騰尼斯的《共同體與社會》一書中，其原意是指具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社會關系和共同體。20世紀90年代民政部提出社區建設概念使“社區”為我國人民所熟知和接受。與國外上自下而上開展的社區發展有所不同，我國的社區建設是政府發起和推動的，政府行為發揮著重要作用。所謂社區建設中的政府行為，是指政府依據其職能在社區建設中所實施的指導和調控等各種具體的行為和過程。

二、社區建設中政府行為存在的問題

雖然社區建設中政府行為發揮著積極作用，但由于政府職能尚未轉變到位，政府行為的負面作用也不可避免。主要表現為

(一)過度依靠行政手段

社區建設作為我國經濟體制改革和政治體制改革的產物，已成一項重要社會政策。在社區建設中政府應通過各種方式引導社會力量參與社區建設，淡化行政色彩。然而，縱觀各地社區建設現狀，政府行為方式失當時有發生，一些地方的政府依靠行政手段來推動社區建設，如通過政治動員、行政命令、檢查、評比等方式來保障社區建設的開展，甚至把社區建設作為一項政治任務來貫徹。雖然行政手段具有直接性、有效性、強制性的特點，在短期內依靠行政手段可以達到預期目標，但這是以高成本為代價的，不利于培育社區居民自治意識，不利于基層社會力量的發展和壯大，不利于政府職能的轉變。

(二)政府包辦社區

在我國政府主導社區建設是現實需要，但是“主導”并不意味著“主辦”。政府在社區建設中應發揮宏觀指導作用，而不應參與社區建設的具體工作，更不應該包辦社區。社區建設是一個復雜的系統工程，其行為涉及到社會的方方面面，

“既有市場行為，也有非市場行為；既有政府行為，也有民間行為；既有組織行為，也有個人行為；既有精神建設行為，也有物質建設行為”。政府能力的有限性，意味著政府主辦社區建設是不科學的。然而，在社區建設實踐中政府既是資源的提供者，又是資源的管理者、使用者，導致社區建設資源利用效率低、行政色彩濃厚等一系列與社區建設目標相悖的問題。

(三)政府與社區關系扭曲

在西方國家，政府與社區之間是一種平等、互助的伙伴關系。由于受傳統行政理念的制約、管理體制的不完善、法制的不健全等因素的影響，我國政府和社區的合作與監督的關系異化為政府對社區的單向控制關系。可以說，我國社區建設是政府為實現管理和控制社會而依靠自身力量自上而下推動的。在這種邏輯下，社區成為政府加強管理和控制社會的平臺和依托。政府通過社區重新把權力觸角延伸到社會基層，這不符合社區建設理念。有學者認為，“毫無疑問，社區已經被認為是承擔原單位功能的替代者，所以國家才需要積極地‘建設社區’，彌補‘單位制’瓦解后帶來的社會功能的缺陷”。

三、提升社區建設中政府行為有效性的對策

針對社區建設中政府行為存在的問題，我們必須正確認識、全面分析、采取有力措施妥善應對。

(一)政府行為方式的多元化

社區建設是一個復雜的、長期的、動態的過程，同時具有內容廣泛性、主體多元性等特點，政府必須通過多種方式協調和組織社區建設。行政手段具有直接性、強制性、垂直性、高效性等特點，但因不能夠滿足人民的需要而不利于調動社區居民的主動性、積極性。法律手段具有強制性、穩定性、規范性等特點，但缺乏靈活性不能有效應對社區建設中的新情況、新問題、新需求。經濟手段具有間接性、多元性、利益性特點，思想政治手段具有長期性、超前性、內在穩定性等特點，能夠彌補行政手段和法律手段的不足。因此，只有綜合運用各種調節手段揚長避短、達到其優勢互補，才能更有效的發揮社區建設中政府的行為。

(二)適度限制政府權力，增強社會力量

政府職能轉變滯后導致社區建設中政府行為程度失當，即由“主導者”變為“主辦者”。實現“社會辦社區”的突破口是限制國家權力，增強社會力量。適度限制國家權力，把政府權力中的部分權力逐步讓渡給社區，一定的社會權力既是開展社區建設、實現社區自治的前提條件，也是杜區建設所追求的終極目標。通過適度限制國家權力明確國家權力的邊界，為社會組織的生長、為社會權力的成長提供一定的空間，增強了社會力量形成“以社會制約權力”的格局，從而達到國家與社會的良性互動。因為“有效的國家治理，不是通過國家權力的無限擴張來完成的，相反是通過合理范圍內國家權力運作、社會自治的有效開展以及這兩者之間的相互配合和合作來實現的。”

(三)樹立正確的社區建設理念

社區建設的目標就是實現社區自治。關于我國社區建設學術界有兩種取向：“第一種取向著眼于基層政權建設，強調城市管理權力的下放和政府權力在社區的整合。第二種取向著眼于社區共同體的形成，強調社區動員、居民參與和社區自治。”很顯然兩種取向都存在不足之處，一種行政色彩濃厚違背社區理念，另一種單純強調自治不符合我國實際。因此，社區建設要實現政府與社區的合作，使兩者相互制約、相互監督，共同參與社區治理。這就需要政府樹立正確的社區建設理念，主動抑制“路徑依賴”性的控制沖動，認識到政府與社區之間是一種相互合作、相互監督的關系，而不是單向的控制與被控制關系。政府在社區規劃、制度設計、法律制定方面都應該考慮和保障這種關系的實現。

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