法律缺失下的瘋狂

10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議傳來關于房屋拆遷與征收立法的新消息：《國有土地上房屋征收與補償條例》正在制定中，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統籌考慮。

盡管“做統籌考慮”的表述有太多的不確定，但在學界和法律界看來，將集體土地與國有土地的拆遷立法問題一齊進行“考慮”，是一個“值得歡慶”的積極信號。

集體土地征收，終于有了法律的希望。

集體土地征收亂象

作家韓少功曾在他的散文《土地》中寫道：總有一天，在工業化和商品化的大潮激蕩之處，人們終究會猛醒過來，終究會明白綠遍天涯的大地仍是我們的生命之源，比任何東西都重要得多。

現在，中國人就已經充分認識到土地的價值：它不僅僅是一種資源，更是一種誘惑。

可惜，這種誘惑不是來自對“綠遍天涯”的向往，而是土地透支帶來的超額財富和利益。

伴隨中國城市化進程加快，圍繞土地的問題日益集中浮現：土地財政、房價高企、拆遷補償標準過低、補償不公、失地農民生活保障缺乏、暴力強拆、相關法律缺失……地方政府一邊從農民那里廉價得到土地，一邊高價賣給開發商，賺取巨額差價，大搞土地財政。在“公共利益”和政府行使權力的旗幟下，暴力強拆、補償不公的事件時有發生，征地拆遷糾紛已成為當前社會各界共同關注的熱點和難點。

中國政法大學憲政研究中心蔡定劍教授說，中國社會沖突突出表現在房屋拆遷和土地征收上。而國內多起拆遷悲劇和因強拆引發的群體性事件又多發生于農村集體土地征收過程中，這更凸顯了農村集體土地征收的問題。

那么，究竟是什么導致了這一亂象？又該如何終結它？

國務院總理溫家寶前不久在天津達沃斯夏季論壇回答城鎮化問題時直言，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象，并明確表示必須從制度上解決這些問題。

在審視、探討制度的同時，立法的呼聲日益強烈。

混沌的農地征收法規

民眾和專家學者對集體土地征收立法的呼聲由來已久。

眾所周知，我國實行土地的社會主義公有制，土地的所有制形式包括國家所有（全民所有）和勞動群眾集體所有兩種形式。土地征收則是發生在國家和農民集體之間的土地所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給予農村集體經濟組織和農民個人相應的經濟補償。

在我國，有關土地征收及補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經發展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補償制度大多也只是原則性的規定。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?同時，“將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的‘征用’修改為‘征收’?！钡谝淮卧趹椃ㄖ忻鞔_提出了私有財產權和補償的概念，明確了征收和征用兩種土地流轉方式，其中，征收是所有權的改變，征用只是使用權的改變。

詞語的改變，為今后農村土地征收及補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的依據和保障。當年8月28日，《土地管理法》也對相應條款作了同樣修改，我國的土地征收及補償制度正逐步得到完善。

然而，上述兩部法律雖然對土地征收和征用做出了規定，但土地管理法實施條例及其他有關土地征用的法律法規、部門規章并未相應做出具體、細致的修改，在現行土地征收、征用的操作過程中出現了法律空檔。

隨著社會主義市場經濟的發展，圍繞土地問題的矛盾、沖突越來越多，立法滯后的問題日益凸顯，現存制度的缺陷也愈益突出。

首先，無論是憲法還是土地管理法，均未對“公共利益”做出明確界定，這成為土地征收濫用權力的幌子。此外，土地征收程序的規定過于簡單，缺少必要監督機制，透明度不高， 從而使憲法和土地管理法規定的一系列公示、聽證等環節流于形式，農民權利保障缺乏必要的剛性手段。

其次，是利益分配不公的問題，現有規定對農民的土地收益補償過低。我國土地征收的補償費用所依據的是國家單方制定的補償標準和范圍，長期以來，農村征地中的房屋只能作為“附著物”予以補償，遠遠低于市場價格，且補償標準和范圍多年未變，在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失，很難滿足被拆遷農戶的需要。

再者，是集體土地征收中的房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別。

國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征收中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。房屋拆遷管理部門和國土資源管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征收中房屋拆遷的主管機關。因此，集體土地征收中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其各自遵循不同的程序和規則來實施。

盡管《城市房屋拆遷管理條例》飽受詬病、問題重重，但起碼是針對城市房屋拆遷問題的專門規定，而集體土地征收中的房屋拆遷，由于情況較復雜，我國目前并沒有制定和頒布專門的法規。

因此，當廢除現有拆遷條例的聲音發出后，當今年年初國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》后，圍繞農村集體土地征收的立法呼吁更加強烈。

中國政法大學副校長馬懷德認為，集體土地更應保護。城市土地所有權是國家的，但農村集體土地不同，“你從農民手里把集體土地轉變成了國有，把不是你的東西變成你的，從某種意義上說，集體土地征收的程序、條件、補償標準，都應當比國有土地使用權收回更加嚴格?！?/p>

立法的雄關漫道

盡管全國人大常委會在回復中稱，將在土地管理法修改中做統籌考慮，但從《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》出臺和后續工作均進展緩慢的“前車之鑒”來看，農村集體土地征收的立法突破注定將是一個漫長的過程。

與國有土地房屋征收與補償相似，其中最大的難題是土地財政問題和補償公平問題，核心在于利益的公平分配。

北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任、中國憲法學會副會長張千帆教授近日接受媒體采訪時指出，現行征地拆遷體制形成了強大的地方既得利益集團，征地或拆遷變法要革除地方土地財政的制度基礎，無疑動了幾乎每個地方政府的“奶酪”，因而阻力很大。歸根結底，變法阻力還是在于“錢的問題”沒有解決。如何解決“錢的問題”，張教授認為，需要中央政府幫助解決地方財政問題。

言下之意，土地財政問題，需要中央政府幫助地方政府找到新的財政來源。而新財政來源的尋找，顯然不是一件容易的事。這從另一方面也引人思考，在土地征收過程中，政府究竟應該扮演什么角色，是監督方還是受益方？如果既是監督方又是受益方，則難避免既當裁判又是運動員的尷尬。

至于農地征收過程中的補償公平問題，則不僅僅與“公共利益”的明確界定有關，也不僅僅與具體補償標準的制定、征收程序的透明、民主和明確等有關，更需要整個土地制度和法律的有力支持。這需要政府的智慧、勇氣和決心。

事實上，近幾年，政府在解決征地拆遷問題的過程中，陸續出臺了一些措施。

2007年，全國人大通過的《物權法》明確了國有土地和集體土地征收征用的公共利益原則?，F有的拆遷條例，正是因為混淆了因公共利益拆遷和因商業利益拆遷的兩個概念，才引起了廣泛批評。

2010年5月15日，國務院辦公廳下發了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(以下簡稱《緊急通知》)，明確了要嚴格執行農村征地程序，做好征地補償工作，而且對監督管理工作又做出了更進一步的要求。

隨后，7月13日，國土資源部下發了《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），對國務院辦公廳的文件作了進一步解讀。通知中明確規定，要推進征地補償新標準實施，確保補償費用落實到位。

《緊急通知》的出臺，表明了政府整治暴力手段強制拆遷行為的決心。但也有許多專家表示，該文件的出臺僅僅是個過渡。北京大學社會系副主任朱曉陽在該通知出臺后不久接受采訪時就認為，通知“有強烈的針對性”，是一種應急措施，即在新條例出臺前，先下發緊急通知，有針對性地做出禁令和布置，防止出現更多惡性拆遷事件。

在國土資源部下發的《通知》中，提出了推進征地補償新標準的實施，如，規定各地的補償標準要每2至3年調整1次，改進征地補償標準的測算方式，強調同地同價的原則，在同一區域或區片范圍內，執行同一標準。此外，還第一次提及征地房屋補償安置問題。

在對過去政策的完善方面，《緊急通知》與《通知》均做了很大的改進，不僅僅是在征地管理工作方面，就連征地后的監督管理都有所強化。

這在一定程度上表明了政府整治土地問題的決心，不過，中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時卻有另一種解讀，“國土資源部新《通知》的出臺沒有太多新東西，只是在一些地方進行了強調與明確。因為當前的《土地管理法》沒有改變，有法律在，所以，他們不可能突破法律，只能是現有基礎上的完善。”

王小映認為，如果沒有法律上的突破，這種改進就是修補式的，并不徹底。

近一個月內先后發生的宜黃事件和廣西北海銀灘白虎頭村強拆事件，也從某種程度上表明了法律缺失下的瘋狂和兩份《通知》約束力的蒼白。

巨大的改革阻力橫亙面前。如何平衡各方利益，如何在經濟利益和民生利益之間進行取舍，如何兼顧公平與正義，需要公眾耐心等待，也考驗著決策者的智慧。

路徑猜想

國家行政學院法學部副主任楊小軍教授曾建議，在《新拆遷條例》中加入集體土地房屋拆遷的內容，并可參照適用國有土地上房屋征收與補償的條件和標準等。

這種觀點很有代表性。因為房屋拆遷更多的問題主要集中在農村集體土地上，所以，很多人認為，國有和集體土地上的房屋拆遷應該統一。

但究竟是各立新法還是合起來立一部獨立的法律，則未取得一致意見。有學者認為，在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺以后，還應另出臺一部集體土地征收的法律。反對方則認為，物權法規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！蔽餀喾]有把動產劃分成家電和家具，也沒有把不動產劃分為集體土地上的平房或國有土地上的樓房，因此，沒有必要分別立法。

無論單獨立法還是合并立法，專家學者的一致意見是，立法很有必要。但立法并非一勞永逸的方法，也絕非解決當前土地問題的唯一路徑。

中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時，提出了對于農村征地管理的一些建議和展望。他指出，要通過穩步開放集體建設用地流轉市場，最終建立國有土地和集體土地同地同價的公正補償制度，在市場開放、征收補償等諸多方面實現對城鄉居民土地財產的平等待遇。

“這是未來改革要面臨的問題，但解決這個問題注定要經歷一個漫長的過程，或許要等到中國真正實現‘城市化’的那一天?！蓖跣∮痴f。