宏觀審慎管理與系統性金融風險防范思考

摘要:本文對宏觀審慎管理的方式和內容進行了梳理，認為防范系統性風險一方面要完善風險評估框架，確立宏觀審慎分析方法，建立風險監測和預警機制;另一方面要改進現行金融管理制度，進一步明確系統性金融風險管理職責、引入逆周期的政策工具和實施系統重要性金融機構的監管，以達到化解金融風險、維護金融穩定的目的。

關鍵詞:系統性金融風險;宏觀審慎分析;風險管理;金融穩定

Abstract:This paper reviews the methods and contents of macro-prudential regulation and put forwards arrangements of preventing systemic financial risk .On one hand，should improve the risk assessment framework and build analytical methods of macro-prudential regulation，establish the mechanisms of risk monitoring and early warning system. On the other hand， should improve the existing financial management system，clarify the role of systemic financial risk management，introduce the counter-cyclical policy instruments，and implement the supervision of systemically important financial institutions. All measures above aim to reconcile financial risks and maintain financial stability.

Key Words:systemic financial risk，macro-prudential analysis，risk management，financial stability

中圖分類號:F830文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)10-0060-04

全球性金融危機對國際金融體系帶來極大沖擊和破壞，同時也充分暴露出現行監管體制存在的弊端。監管薄弱被認為是造成此次金融危機的主要因素，也是危機后國際集團和美、歐各國政府提出改革金融體系和監管架構的原因之一，其中最突出的建議，是成立系統性風險監管機構來監管整個金融體系，識別對金融穩定造成威脅的金融機構和金融活動。借鑒歐美國家金融監管改革實踐，重新整合、構造有效的金融管理體系，對提高我國應對系統性金融風險的能力具有現實意義。

一、系統性金融風險的內涵、誘因及表現

(一)系統性金融風險定義

系統性金融風險又稱全局性金融風險，國際貨幣基金組織(IMF)將其定義為重要性金融機構經營失敗通過內部關聯性對其他金融機構帶來的巨大損失。其表現特征:一是由經濟周期、結構性風險因素或政治等突發性事件引起，最終導致波及全局的、系統性的金融動蕩。二是沖擊規模大，可能影響許多商業銀行、其他金融機構，甚至整個宏觀經濟。三是傳染性強，對一個市場主體的負面沖擊會產生多米諾骨牌一樣的連鎖效應，市場參與者由于擔心受到沖擊使信心動搖，風險快速擴散。系統性金融風險可能觸發價值損失，或喪失對金融系統的信心，而且程度比較嚴重，可能造成系統性的金融動蕩或導致金融體系陷入支付危機、貨幣貶值危機，從而最終導致金融危機。

(二)風險生成原因

長期以來，由于理論和實踐發展的局限，金融監管部門過于偏重單體金融機構和局部領域的穩定，對金融機構經營模式改變、跨行業滲透和資產配比結構失衡等現象缺乏足夠的關注。近年來，因單個機構出現問題、風險蔓延至整個金融體系而引發的金融危機已很少發生，其間出現的歷次危機包括此次國際金融危機，基本都源于在信用膨脹背景下，市場主體基于同一制度規則要求、按照相近的思維模式或風險評價機制，使風險形成高度相似并集中于相同和系統關聯性領域，導致金融失衡不斷擴大、系統性風險日益增加。監管體系的人力、行政、資產和信息資源不能充分共享，中央銀行宏觀金融信息與各行業監管部門微觀監管信息的溝通不暢，則嚴重影響了對系統性風險的及時判斷、識別和防范。

(三)我國系統性金融風險的主要表現

一是經濟風險從微觀層面迅速上升并轉嫁成為金融風險。在我國經濟轉軌過程中各種社會經濟問題對金融體系構成巨大壓力，經濟發展的結構性矛盾突出，金融領域長期以來積累形成的一些深層矛盾與問題尚未化解，在內外部環境趨緊形勢下有些問題逐漸凸現，對金融穩定形成沖擊。

二是信貸集中與信貸期限結構長期失衡風險。近年來，通過推進金融改革，國有銀行的巨額不良貸款得以化解，但隨著信貸投放力度不斷加大，新增貸款過度投向大企業、中長期和政府投資項目，“貸大、貸長、貸集中”問題突出;政府融資平臺授信存在一定的合規性風險，影響貸款質量的不確定性因素較多，流動性風險積聚。

三是金融創新形成的市場風險。信息技術的飛速發展使以此為基礎的衍生品和跨市場交易快速發展，但我國分業監管的現實和監管立法的步伐滯后，使對部分金融創新領域的監管存在空白。在沒有明晰的風險管理既定戰略情況下，各類金融市場聯動效應增強而產生的交叉性和系統性風險問題越來越突出。

四是地方政府投資及債務風險。地方政府出于經濟快速增長的內在沖動，運用財政及其他手段，脫離發展實際擴大基礎設施、大型項目建設，造成部分行業和地區投資過熱、政府債務負擔沉重，隱藏較大的經濟和金融風險。

五是幣值變動和匯率風險。主要是國際貨幣的幣值變化引起匯率變動，導致我國部分對外金融資產迅速貶值或成為壞賬損失，或者對外貿易收支惡化，通過進出口企業與金融市場的融資關系將損失向金融系統轉嫁。

二、系統性風險防范體制調整的目標:加強宏觀審慎管理

危機發生后，國際上以G20峰會和金融穩定理事會(FSB)為主要平臺，對現行監管體制展開全面反思，推動了新一輪國際金融監管改革。美國政府金融監管改革白皮書(2009.6)強調強化美聯儲市場穩定監管者職責，監管范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業;成立跨部門的金融服務監督委員會(FSOC)以監視系統性風險。歐盟泛歐金融監管改革方案(2009.6)決定設立由成員國中央銀行組成的歐洲系統性風險管理委員會，負責監測整個歐洲金融市場上可能出現的系統性風險。英國《金融市場改革》白皮書(2009.7)重申英格蘭銀行維護金融穩定的目標，特殊情況下對金融市場提供流動性支持。美、歐關于金融監管架構改革的共同特點是確立統一監管機構來對金融體系作為一個整體進行監測，其中加強宏觀審慎監管、防范系統性風險被置于重要位置。

目前，我國潛在的金融風險本質上是體制性風險。涉及跨經濟領域、跨市場的金融活動和蘊含的風險單純依賴金融機構監管部門的功能監管，已難以得到及時有效的防范和化解。金融監管體制尚未做出制度性調整，維護金融穩定的長效機制建設滯后，必然加大應對突發性金融風險的成本和風險暴露的社會負面影響。結合國際改革實踐，應及時將宏觀審慎管理納入宏觀調控及金融穩定的政策工具組合，對可能積累的系統性風險提出早期預警，并在必要時提出風險處置方案。

由人民銀行擔負我國實施金融宏觀審慎管理的職責，出發點是:其一，人民銀行作為我國的中央銀行，肩負著防范和化解金融風險、維護金融穩定的重任。但現行《中國人民銀行法》對此僅做了原則性規定，缺乏可執行的具體實施細則，宏觀審慎管理與維護金融穩定職責的結合，可使中央銀行防范系統性金融風險的職能真正得到強化。其二，中央銀行最后貸款人職能是出于防范系統性風險的考慮，同時，中央銀行為制定貨幣政策而進行的經濟和金融分析，以及在金融安全網中發揮重要作用，具有監控和評估宏觀經濟和金融體系整體發展中出現的金融穩定潛在威脅的能力。

三、我國宏觀審慎管理的重點及政策工具選擇

宏觀審慎管理意在彌補傳統貨幣政策工具和微觀監管在防范系統性風險方面的不足，將金融業作為一個有機整體，其目標是關注金融體系在當前和未來時期經濟運行中的潛在問題，在支持經濟可持續發展的同時，防范和管理跨行業、跨周期的整個金融體系風險，達到維護金融穩定的目的。

(一)引入逆向監管指標和政策工具，弱化金融體系潛在的順周期性

外部規則的順周期效應是導致金融體系順周期性和系統性金融風險產生的主要原因。改變或緩解順周期性，應在現有規則中設計有效的“調節器”機制。首先，基于資本充足是最重要的監管約束之一，在現有規則中建立逆向資本緩沖制度和引入杠桿率指標，抑制金融機構資產負債過度擴張和過度承擔風險，防止金融體系杠桿程度的非理性增長和系統性風險的不斷累積。其次，調整現行會計準則中只能對引致損失(incurred losses)計提撥備的規定，增加或減少銀行在經濟上行和經濟衰退時期的撥備要求，實行動態撥備制度，增強金融機構和金融體系應對風險的損失吸收能力。第三，順應經濟波動的順周期性選擇恰當的貨幣政策工具。鑒于信貸仍是我國銀行業的主要資產和最重要的貨幣投放方式，且信貸投放總量和結構對經濟發展具有重要影響，應在客觀分析判斷宏觀形勢基礎上準確選擇貨幣政策工具，把握節奏引導信貸適度、可持續增長，實現總量調節和防范金融風險有效結合，增強金融體系穩健運行基礎。

(二)強化對系統重要性金融機構、市場和工具的重點監管

通常情況下，監管部門對待“大而不能倒”金融機構的態度，遠比對非系統性機構“寬容”，而缺乏對系統重要性金融機構有效監管正是危機爆發的教訓之一，因此，應采取更加嚴格的監管措施。此外，有些金融機構雖然規模不大，但由于高杠桿化、跨市場、跨行業，從而出現“關聯太多而不能倒”的情況，也應納入系統重要性金融機構管理范疇。金融穩定理事會(FSB)和國際貨幣基金組織(IMF)都在考慮針對系統重要性金融機構采取更直接的方法來控制風險，如對可能引發系統性風險的行為實行額外(超額)資本要求或征收超額費用。

系統重要性金融機構評定可參考三個標準，即規模、可替代性和關聯性，同時應考慮金融體系結構、宏觀經濟環境等因素。對我國系統重要性金融機構(如工農中建等國有控股商業銀行，大型國有控股保險公司，平安、中信、光大等大型金融控股集團等)的管理可實行超額資本要求和更高的流動性標準，限制其業務范圍，將系統性風險降到政府可控范圍內。一是限制大型商業銀行的規模，設定單一銀行在市場上所占份額的最高比例，同時限制其通過過度舉債進行業務擴張。二是限制大型銀行機構利用自有資金進行自營交易，禁止從事與自身盈利有關而與客戶服務無關的投機交易業務。三是限制大型銀行參與高杠桿、高風險投資活動。跟蹤監測其證券投資組合，定期對現有投資組合的質量實行分級評估。四是建立經營失敗金融機構的處置機制，促進大型、復雜金融機構風險外部成本的內部化。打破系統重要性機構“大而不能倒”的潛規則，使金融機構增強承受風險和管理風險的意識，提高市場競爭力。

(三)加強協調配合，實現宏觀審慎管理與微觀監管的有機結合和補充

我國現行金融監管框架內，信息資源分散、協調成本較高等問題制約了監管效能的提升。在金融業務綜合化、金融活動國際化、金融交易電子化和金融產品多樣化的趨勢下，跨行業、跨市場金融業務監管主體缺位，使系統性金融風險防范處于真空狀態。當前，雖然對系統性風險管理關注度的提高是一個可喜進步，但需要正視的是，宏觀審慎管理具體實施仍然模糊和存在著較大的不確定性，這種不確定性對系統性與非系統性監管機構的監管效能協調產生壓力。

近年來的處置實踐表明，風險處理不當不僅造成時機延誤、成本增大，甚至將給社會穩定帶來不可估量的損失。中央銀行承擔宏觀經濟管理和防范化解系統性金融風險、維護金融穩定重要職責，在調控經驗、分析手段、數據支持和人才保障方面具有優勢，宏觀審慎管理中應發揮主導作用。有關專業監管部門是防范和化解金融風險的第一道防線，當局部風險可能引發系統性風險時，需要中央銀行從全局角度進行分析和判斷，采取應對措施。央行和金融監管部門按照各自職責加強協調配合，使宏觀審慎管理和微觀監管各有側重，互為補充，既要防止單個機構重大風險發生，又要防范整個金融體系系統性金融風險。

四、宏觀審慎分析的基本框架及主要內容

(一)構建系統性風險預警系統

金融失衡和相關風險在金融體系與實體經濟間的傳遞具有傳染效應和非線性關系，應構建早期預警系統以及時發現影響金融穩定的潛在風險。預警指標可按照時間上先行和系統關聯性的標準選取，同時，對各項指標所包含的信息要進行綜合分析，避免過度依賴單個監測指標。IMF金融部門評估規劃項目(FSAP)將金融穩健指標分為核心指標(10項)和鼓勵指標(26項)，用來評估金融部門應對沖擊的脆弱程度和分析沖擊對宏觀經濟層面的影響，其中，核心指標在借鑒“駱駝”評級框架基礎上，增加了市場風險敏感性指標。結合我國實際，還應考慮反映地方政府債務的融資平臺貸款償還率、地方政府債務增長率等指標，除住房價格外，反映房地產市場泡沫程度的商品房空置率也要密切關注。

(二)開展宏觀壓力測試

風險評估既包括簡單的規模、替代性以及關聯性指標分析，也包括衡量系統風險的復雜工具，如壓力測試。宏觀壓力測試(或者叫系統脆弱性壓力測試)的目標是通過分析宏觀變量的變動可能對金融體系穩健性的影響，對具有內在聯系的經濟、金融部門間風險和脆弱性進行評估。宏觀壓力測試與單個資產組合壓力測試的區別除目的不同外，宏觀壓力測試主要涉及非同質資產組合的匯總和相互比較，且通常基于不同的假設和計算方法，測試結果可反映出金融體系的風險狀況隨時間的動態變化。FSAP壓力測試評估的風險主要來源于匯率、利率、信用、流動性、商品、資產價格的變動及這些風險的第二輪影響，通過采用幾種不同的方法來衡量宏觀經濟沖擊對金融穩健指標帶來的影響，以評估潛在的金融脆弱性。

(三)擴展系統性風險監測范圍

實體經濟運行對金融業的沖擊影響較難評估，美聯儲被賦予對主要企業日常流動資金狀況進行分析的職責，審查企業整體資金市場鏈中斷和資金困難時潛在的影響。除企業和限制性行業市場風險外，我國當前也面臨其他一些系統性金融風險隱患，如資本市場機制不健全導致直接融資功能弱化;地方亂集資、理財產品投資損失可能引發民生風險;網上非法支付、地下期貨等非正常金融活動蔓延，擔保、典當等行業管理不夠規范、風險底數不清;房地產市場發展缺乏健康和理性，房價過高蘊藏資產泡沫風險等。對這些金融機構、市場和企業的經營變動情況應及時納入宏觀審慎分析的范圍，跟蹤其運行及風險變化。

(四)提高前瞻性風險識別能力

作為宏觀審慎管理部門，人民銀行在防范化解系統性金融風險的政策操作上，應具備預見性與果斷性。一是要及時剖析金融機構失敗的具體案例及有關救助措施，總結應對危機發生的經驗和教訓，完善防范系統性風險的措施和機制。二是根據以往問題和新出現的風險，加強內部風險報告制度，確定分析和評估的范圍、重點并適時修正，使風險評估機制不斷完善。三是有針對性地提升系統工作人員的專業能力，使其有能力對風險進行確認，來解決不僅是當前，并且包括在較長時期內面臨的風險挑戰。

五、完善宏觀審慎管理制度的政策建議

一是建立應急處置機制。健全、有力的應急措施和風險處置制度是化解重大金融風險的關鍵。建立政府、央行、監管部門“三位一體”的金融風險應急預案，針對日常狀態、緊急狀態和危機狀態情況采取正確的行動，形成快速協調、穩妥處置風險的工作合力。各部門應加強對有關信息的匯總和分析，將其職責范圍內發生的重大金融事件及時通報，最大程度地預防和減少金融突發事件對社會造成的危害和損失。

二是強化最后貸款人職責。針對突發系統風險，要及時向市場發出明確信號，回復市場信心，阻止金融恐慌蔓延，并在必要時通過公開市場操作直接向市場注入流動性。完善對暫時出現流動性困境的金融機構的緊急救助機制。對單個機構的救助需要審慎，這是因為過分依賴再貸款資金會弱化市場機制和外部約束，助長金融機構道德風險。可嘗試以懲罰性利率，向陷于流動性困境的個別金融機構提供資金支持，避免其倒閉連鎖反應，從而保護整個金融體系安全。

三是實施金融消費者保護制度。分業監管體制下，對金融消費者利益的保護分散在各監管部門的職能之中，無論是事前還是事后保護，都存在明顯局限。可考慮在人民銀行或財政部等宏觀調控部門內，增設金融消費者權益保護的專門機構，實現消費者利益保護由分散歸于集中，由隱性變為顯性。事后保護方面，盡快推出存款保險制度，完善金融安全網，運用市場化的風險補償機制，合理分攤政府、股東和公眾因金融機構倒閉而產生的損失，增強公眾對金融體系的信心，避免危機擴散和傳遞。

四是加強國際監管交流合作。系統性金融風險具有明顯的跨國傳遞特征，單憑一國的力量往往難以化解。危機后，美國和歐盟國家皆注重建立金融監管的跨國協調機制。我國應考慮在完善金融監管規則如金融衍生品監管、跨市場業務監管和增強市場透明度等方面與有關國際標準接軌。主動參與國際金融監管合作，探索建立常規化的對話和交流機制，明確我國參與國際合作和承擔國際組織事務的利益準則，增強聯合應對國際金融危機的能力。

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(責任編輯 耿 欣)