治堵需要新思路

封面報道 交通是一個系統(tǒng)性的戰(zhàn)略問題，治堵不能僅從交通本身求解，擁堵只是表現(xiàn)，關乎政治、經(jīng)濟以及交通技術和管理三方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

北京城的交通向人們講述了什么叫病入膏肓。

北京大學地方政府研究院院長彭真懷國慶前幾天從山東回京，山東到五環(huán)走了兩個多小時，而從五環(huán)到北大，不到半個小時的路程走了近三個小時。是夜，北京煙塵彌漫，五環(huán)路水泄不通，過節(jié)的好心情大打折扣。

當他跟朋友抱怨時，朋友倒是很鎮(zhèn)定，說：這算什么，至少還能動彈，你是沒趕上9月17日的“世紀大堵”，9個小時，一百多條路線的大堵車，北京城簡直就是腸梗阻。 據(jù)說從九月開始，許多車主因為擁堵患上了“擁堵狂躁癥”，一堵就情緒煩躁，嚴重者動輒惡語相加；據(jù)說著名童話作家鄭淵潔為了應對擁堵，出門時總不忘自備尿不濕，以備不時之需。讓大部分車主納悶的是：九月前行車還好好的，怎么突然變得那么堵了呢? 量變引起質(zhì)變，這個道理誰都懂。但是當它通過堵車生動演繹出來時，任誰都高興不起來。表面上看，引發(fā)北京全城堵車的原因就是車多，人人都在罵，罵完之后，該買車還是得買。據(jù)記者了解到的數(shù)據(jù)，目前北京小汽車平均每日增加約2000輛，比2009年前的日增1000輛翻了一番，今年底突破500萬輛已無懸念；據(jù)北京交通發(fā)展研究中心預測，2012年機動車總量將突破700萬輛。 于是，近日有媒體曝出，北京政府被逼無奈，正在醞釀出臺“最嚴治堵新政”。據(jù)悉，這份最新的治堵方案主要包括：提升軌道交通建設及運營水平、強化公交優(yōu)先的原則、加強機動車的管理等；而社會熱議的單雙號限行、收取擁堵費、限制外地人口購車、實現(xiàn)市區(qū)屬機關事業(yè)單位公務用車零增長等措施也將同時推出。 這些措施歸納起來主要有兩條：優(yōu)先發(fā)展公交，限制小轎車使用。北京財經(jīng)研究基地研究員黃河認為，這些措施可能在短期能適度緩解擁堵，可仍不能診治交通擁堵的切膚之痛。

在這些措施中，能產(chǎn)生立竿見影效果的可能是“限制小汽車使用”，但這種限制的效果可能很快會被轎車增長的速度所抵消，而令人擔憂的是，這些限制手段分流出一部分中低收入的有車族進入公交出行的行列，將使原本就很脆弱的公交系統(tǒng)更加難以承載——北京的堵不僅體現(xiàn)在道路交通上，更體現(xiàn)在軌道交通上。

大力發(fā)展公交，這已經(jīng)成為全社會的共識。這些年，北京近幾年來對交通基礎設施建設的投入是巨大的，以軌道交通為例，“十一五”期間運營里程增長了一倍；政府每年還對公交、地鐵(含城鐵)的運營給予了巨額的運營補貼。但是我們對交通設施建設的速度，難以跟上人口與交通需求增長的速度，有點遠水解不了近渴的意思。

北京市“十一五”規(guī)劃確定，2008年常住人口總量要控制在1625萬人，但截至2009年底，實際常住人口總數(shù)就已達到1972萬人；北京市“十一五”規(guī)劃對2010年全市機動車保有量的預測是350萬輛，實際上將超過500萬輛。

更讓人感到恐懼的不是當前人口與車輛已經(jīng)達到的規(guī)模，而是他們還在不斷攀升的態(tài)勢。 北京財經(jīng)研究基地研究員黃河認為，北京的擁堵癥要連根拔起，關鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式．遏制人口及交通迅猛增長的勢頭。國外的治堵經(jīng)驗對北京來說只具有借鑒意義，即使暫時有效．但并不能治本

“交通問題是一個系統(tǒng)性的戰(zhàn)略問題，治堵不能僅僅從交通本身求解。”黃河笑稱。要徹底治理交通問題，單憑交通委力度還不夠，市里需要成立一個市領導掛帥，相關委辦局參與的專門機構，配之以法律政策，方能推動。北京社科院城市問題研究所研究員黃序也認為，要徹底落實交通問題，北京市的力度還不夠，最好是成立一個類似“文明辦”、“環(huán)境辦”的機構，從政治、經(jīng)濟、交通等方面下手，并配之以法律政策。

“首堵”根源

在首都還沒有成為“首堵”前的2003年，黃河在一份《北京交通問題及其財政政策》提案中就提出：交通是一個綜合性問題，擁堵只是表現(xiàn)，關乎政治、經(jīng)濟以及交通技術和管理三方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

首當其沖的是被廣大市民和網(wǎng)友詬病的規(guī)劃問題。

“北京交通問題最大的根源之一就是規(guī)劃問題，北京的城市發(fā)展是攤大餅的方式，這種方式不太適合公交的布線。如果做好規(guī)劃和調(diào)整，即使800萬輛車北京也不會堵。”黃河以東京做類比，較北京460萬輛車相比，東京800萬輛車，卻遠沒有北京擁擠，如果按照東京的車流量，北京應該是800萬輛車。 也是基于此，2003年，黃河同時提出了將北京東城、西城、宣武、崇文合并成一個區(qū)，減少行政機構。在他看來，北京特殊的城市結構，導致單向交通矛盾突出。由于歷史原因，北京以古城為中心形成了環(huán)加放射狀的發(fā)展格局，功能高度集中，國家行政辦公、北京市行政辦公、外事活動、商業(yè)文化設施和旅游服務等功能，都集中在中心城區(qū)，造成了北京的行政負擔太大。對內(nèi)要管理中國13億人口，對外還是聯(lián)合國常務理事國，這樣的行政管理工作量沒有哪個國家首都能比得上，而北京作為首都需要承載的為中央服務的需求無疑是巨大的。 “行政與經(jīng)濟職能疊加在一起，集中在方圓100多公里的地方，使得北京的交通負荷是世界上所有大城市和首都都沒有的，單核的城市發(fā)展模式是北京交通不能承受之疼!”

2004年，北京提出了“兩軸——兩帶——多中心”城市空間發(fā)展新格局，但歷史原因形成的單中心發(fā)展格局積重難返，時至今日，“新格局”并沒有取得應有的成效。

“新格局”中的多中心如金融街、CBD、中關村等，支撐著產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，自然也成了新的堵點，與此同時，在城區(qū)各中心仍然殘存由制造業(yè)及其所帶動的生產(chǎn)資料貿(mào)易業(yè)，以及大宗商品批發(fā)市場，如位于二環(huán)的動物園批發(fā)市場、天意小商品批發(fā)市場、紅橋市場以及官園市場等，更成為頑固的堵點。這些新舊堵點圍繞著城中形成了一個更大的“堵心”。

與多中心同時提出的，是新城的發(fā)展規(guī)劃：政府希望將一些產(chǎn)業(yè)和居住人口疏導到新城。但一方面由于產(chǎn)業(yè)并未在新城生根并且枝繁葉茂，再加上醫(yī)院、教育等資源并沒有同步疏散到新城，這使得很多所謂新城除了將房價炒高，人們上班、娛樂、公務，孩子上學等，都得往城里跑，早晚人流都向一個方向集中，進一步加劇了高峰時段進出城的鐘擺式交通的壓力。在進出城道路、中心區(qū)道路資源有限的情況下，擁堵也便成了家常便飯。由于產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療資源的不配套，新城反倒成了一個新的堵因，這恐怕是決策者始料未及的。

“多中心的城市布局有可能減少交通流量的關鍵是：各中心要做好產(chǎn)業(yè)、居住、生活的配套，從而減少通勤、購物等出行。”北京奧運交通顧問、英國南普頓大學教授吳建平認為，如果優(yōu)化組合得好，上學、上班、娛樂購物就能在一個區(qū)域內(nèi)解決。

北京市相關部門顯然已經(jīng)意識到這個問題，隨之發(fā)布了“關于推進新城基礎設施公共服務和生態(tài)環(huán)境建設發(fā)展的實施意見”，意見提出將適度控制中心城教育、醫(yī)療、行政和科研服務設施的新建和擴建，鼓勵有影響力的學校、醫(yī)院整建制外遷新城。

多中心規(guī)劃和發(fā)展如果落到實處了，從很大程度上能夠緩解北京市中心原有的交通擁堵，“但一定要扎扎實實取得效果，這需要政府拿出足夠的政治意愿。”吳建平表示。

其次，“治堵而復堵”，實際上是北京多年經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展與人口資源環(huán)境嚴重不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。

這些年來，北京市人口如此快速增長，顯然反映出北京經(jīng)濟發(fā)展過度依賴于勞動力增長的外延式發(fā)展特征。不同經(jīng)濟增長方式對未來北京人口增長仍有決定性作用，可以導致勞動力增長在百萬人口幅度內(nèi)變動。

中國社科院城市與環(huán)境研究所副所長魏后凱認為，與其他城市的交通問題相比，北京有著自己特殊的性質(zhì)。首先，從經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境來看，北京在汽車化之前，就已經(jīng)形成了高人口密度的城市結構；其次，國外經(jīng)濟發(fā)展是一個相對平穩(wěn)的過程，人口對交通的需求也是相對穩(wěn)定的，而中國卻是突然膨脹，沒有經(jīng)歷一個經(jīng)濟發(fā)展速度與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、交通基礎設施建設等逐漸協(xié)調(diào)的過程。

就拿汽車產(chǎn)業(yè)來說，北京在改革開放后突然面對的是一個完全成熟的現(xiàn)代跨國汽車工業(yè)，城市居民提前享受著高技術帶來的物質(zhì)成果，這就意味著北京沒有機會像倫敦、紐約、波士頓等城市那樣，有一個相對較緩慢的城市交通系統(tǒng)與汽車工業(yè)技術相互適應與進化的過程，更不可能成為像洛杉磯那種專為轎車化而設計的城市。

最近，中國社科院發(fā)布的《城市競爭力藍皮書》有兩組頗有對比性的數(shù)據(jù)：報告顯示，中國的國家競爭力上升速度很快，從73位上升到17位，與此同時，經(jīng)濟結構和經(jīng)濟效率競爭力卻是短板，僅從91位上升到89位，這說明：與過高的經(jīng)濟增長速度相比，我們的經(jīng)濟效率卻沒有大幅提高。

反觀北京，這些年GDP增長速度全國領先，服務業(yè)也占到了GDP的75％左右，但經(jīng)濟規(guī)模的提升大多是靠土地、人口等要素去堆積，以高速的人口聚集和增加換取了高速增長的GDP，這不僅造成了北京的人口集聚膨脹，資源緊張，環(huán)境惡化，交通擁堵，還使人均GDP的貢獻率遠低于國際上其他發(fā)達城市。

與北京相比，倫敦的產(chǎn)業(yè)布局要好得多，吳建平表示，大倫敦區(qū)沒有大的工業(yè)，英國南部也沒有大工業(yè)，基本是高科技、旅游、服務業(yè)等對人口素質(zhì)要求高、高附加值的產(chǎn)業(yè)，當然，這樣的產(chǎn)業(yè)布局也鋪墊了幾十年了。

前段時間，各界熱議長安汽車即將落戶北京。據(jù)記者了解，隨長安汽車遷入的，還有幾十萬的產(chǎn)業(yè)工人及他們的家屬計一百萬左右人口。有數(shù)據(jù)顯示：北京每萬名勞動力中，研發(fā)人員僅占260人，在人口與空間布局上，世界城市的平均比值是1：1，北京僅為1：0.6，人口素質(zhì)遠遠低于其他世界城市。另據(jù)調(diào)查測算，北京市每增加1人，每日交通出行量將增加2．64次，交通壓力可想而知。

“北京市人口調(diào)控問題，從根本上說是一個如何減少經(jīng)濟發(fā)展對勞動力需求的問題。這不能通過外來人口管理解決。北京人口調(diào)控必須從經(jīng)濟發(fā)展方面進行“源頭控制”(按城市定位控制企業(yè)準入資質(zhì)等)，“黃河感慨，“末端控制”或“戶口準入限制”，既備受爭議，又難以奏效。

據(jù)記者了解，北京從市到各區(qū)縣，發(fā)展的沖動都很大；但是長時期高速的發(fā)展，勢必使城市難以承載人口、資源、環(huán)境方面的壓力。是到了該審視我們的增長速度、發(fā)展方式的時候了。只追求速度的發(fā)展不是硬道理，科學發(fā)展才是硬道理。

如何治本?

北京的擁堵癥要連根拔起，關鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，遏制人口及交通迅猛增長的勢頭。從這個意義上說，國外的治堵經(jīng)驗對北京來說只具有借鑒意義，即使暫時有效，但并不能治本。

“治本”首先要通過經(jīng)濟結構調(diào)整來控制人口。

目前北京實際居住人口已經(jīng)超過2200萬，遠遠突破原來總體規(guī)劃規(guī)定的2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在1800萬人的要求，而且作為新確定的國家五大中心城市之一，有專家預計未來北京人口規(guī)模將突破3000萬人，甚至達到6000萬人。此前，北京市曾經(jīng)先后三次確定人口規(guī)模不能突破800萬、1000萬、1800萬，但每次都沒有實現(xiàn)。由于北京聚集了太多的要素資源，而產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展帶來了大量的就業(yè)機會，僅這兩點，今后不管用什么樣的行政手段可能都無法阻擋北京人口繼續(xù)增加的趨勢。

“首先，北京需要發(fā)展那些不用帶來很多人口聚集的產(chǎn)業(yè)。”黃河談到，美國的文化產(chǎn)業(yè)對其經(jīng)濟貢獻已經(jīng)超過了其他產(chǎn)業(yè)，處于世界領先。即便如此，美國人對中國發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)存有深深的畏懼之心。他們提到：美國不怕中國搞高科技，但是一旦中國把文化產(chǎn)業(yè)納入了正規(guī)，就會對美國的文化產(chǎn)業(yè)形成巨大挑戰(zhàn)。“我們具有世界上最深厚的文化積淀，為什么不抓住機會，讓文化產(chǎn)業(yè)走向世界呢?”

記者了解，在北京的外來人口中，流動人口占七成，目前北京大約有180萬流動人口從事低端的生活服務業(yè)，每年至少有50萬流動人口進京。與其他城市相比，北京的人口政策相對寬松，很多流動人口都能到北京找到工作；其次，這些年來，北京一直都靠投資拉動經(jīng)濟增長，這就決定了經(jīng)濟發(fā)展速度是以人口和資源的堆積來獲得的，這種發(fā)展速度的確難以維系；北京應該走靠效率提高來推動經(jīng)濟增長的道路。此外，北京和周邊省份貧富差距太大，周邊城市無法分流人群；而上海周邊江浙等地，由于經(jīng)濟發(fā)展與上海差距不大，可以有效分流部分上海的人口。

一些區(qū)縣已經(jīng)開始通過產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整來調(diào)節(jié)人口數(shù)量：比如，朝陽區(qū)通過限制低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展拆除違法建設、建立人口規(guī)模承載預警機制等lO項措施調(diào)控流動人口規(guī)模；順義區(qū)也通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、合理控制就業(yè)崗位對流動人口的需求等措施，調(diào)控人口規(guī)模，順義區(qū)的經(jīng)驗因此

中國社科院城市與環(huán)境研究所副所長魏后凱認為，與其他城市的交通問題相比，北京在汽車化之前．就已經(jīng)形成了高人口密度的城市結構；沒有經(jīng)歷一個經(jīng)濟發(fā)展速度與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、交通基礎設施建設等逐漸協(xié)調(diào)的過程被市人大常委會專題調(diào)研組認為“值得在全市大力推廣”。

其次．應該靠功能疏解來疏散交通。

吳建平提出，北京可適當考慮將部分產(chǎn)業(yè)功能和行政部門向郊區(qū)疏散。“在英國，除了外交部和及其重要的首相府之外，其他的職能部門均散在外，有的甚至分散到其他城市。”他談到，英國的一個公費醫(yī)療機構就坐落在城市外圍，而倫敦高速公路管理局也在倫敦郊外。

“在國外，大商場和大型超市和批發(fā)市場都是設在城市外圍的，因為

北京奧運交通顧問、英國南普頓大學教授吳建平認為．多中心的城市布局有可能減少交通流量的關鍵是：各中心要做好產(chǎn)業(yè)、居住，生活的配套，從而減少通勤、購物等出行需要大量停車，對土地需求大，只有郊外才能滿足，”吳建平還提到，現(xiàn)在北京的二環(huán)，南三環(huán)等地，散布著大量的批發(fā)市場，這些批發(fā)市場也帶來了大量的車流和外來人口，應該退到郊區(qū)交通便利的地方。 第三，提高路網(wǎng)應用效率。 這些專家一致認為應該提高現(xiàn)有交通設施的使用效率，目前交通最大的浪費是那些被圍墻圍住的路網(wǎng)。“北京60％的道路資源是現(xiàn)成的，只是沒有得到很好的使用。”黃河認為如果將北京數(shù)千個機關大院、學校、超大小區(qū)圍墻打開，也是可以作為城市道路，“這樣北京的交通就有毛細血管了，微循環(huán)一旦打通，交通管理效率將會大大提高。”

同時他也提到，把那些職能部門單位的路公路化，甚至將他們的圍墻打通，這很難做到，“估計要總理親自掛帥。”

經(jīng)常開車的人都喜歡于聽北京交通臺的“一路暢通”欄目，原因之一就是從這里能夠知道北京哪條路在堵車，哪里發(fā)生交通事故了。在智能交通的世界里，堵車將不復存在，取而代之的將是暢通無阻的交通環(huán)境：智能交通可以進行停車誘導，節(jié)省能源消耗；改變公交車載客量疏密不均和出租車空駛率；能夠上網(wǎng)查出行計劃，通過路標、廣播、手機、網(wǎng)絡等可以隨時了解路網(wǎng)的擁堵信息，打時間差，甚至還能查哪家停車場有空位…-

“智能交通系統(tǒng)可以幫助我們優(yōu)化道路出行模式，使公交和地鐵的到達時間變得準確，也能夠應對緊急事件，及時疏導交通。”作為國內(nèi)最早的智能交通倡導者和推行者，吳建平認為物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來智能交通革命性變革，能夠部分解決北京的擁堵問題。同時他也提到，目前智能交通在北京仍然處于基礎設施階段，只有當交通信息平臺建設好了，智能交通才可大有發(fā)展。

有人提到，對于交通的治理是“三分技術，七分管理”，可見交通管理對于疏堵有多么重要的意義。記者發(fā)現(xiàn)，本次新政加強了交通管理的力度，比如通過經(jīng)濟手段引導小汽車的合理購買和使用，改善和加大公共交通的供給等，這些常規(guī)疏堵手段一旦采用，在短時問內(nèi)將起到立竿見影的效果。

第四，靠便利公交減少人車流量。

有消息說，2015年，有50％的人將乘坐公共交通出行，基于這個原因，我們有必要在重新審視城市整體布局的基礎上大力發(fā)展公共交通。

記者采訪的一位交通專家談到，北京的公交和地鐵規(guī)劃存在很多不合理：比如，北京是一個單中心的城市格局，理想的交通格局應該是來自四面八方的路線在市中心區(qū)域內(nèi)集中，然后再分散各方，而北京的地鐵規(guī)劃，中心地帶線路單一，而這個區(qū)域的交通壓力也是最大的，如果在這個地段運行相同線路的地鐵越多，就越能分散客流，減輕運力。 從最擁堵的北京地鐵一、二號線可以看出，因為和其他線路重疊線路比較少，不能有效分散客流，即使發(fā)車很頻繁，在非高峰期，人流仍然是熙攘的。

再如，北京的公交線路和地鐵線路很少形成互補，且一條公交線路很長，比如300路車，繞三環(huán)一圈，從城市一頭開到另一頭；公交線路和公交線路有很多重合的，這樣做非但不能減輕交通壓力，相反只能增加交通壓力。

該專家提到，他在上海乘地鐵做公交，都覺得很順，出口、路線和轉(zhuǎn)乘都設計得很合理，因為相對舒適和省事，也就不會考慮開車，這方面北京做得相對比較差了。最典型的就是北京西站和南站的比較。現(xiàn)在南站地下一層接上4號線，從電梯出來就是公共汽車的發(fā)車區(qū)，出租車也可以直接到進站口，出站也是有幾條方向的。另外周邊有好幾條道路出去，走二環(huán)、三環(huán)，走東邊、西邊，所以地面周圍幾乎沒有人。但是西站大不一樣，沒有一個地鐵站接到那里，也少有公交車，只能打車，這樣就造成了西站那邊的交通癱瘓。

不久前，記者的一位朋友響應“綠色出行”，改乘地鐵出行，有一天早上在西直門換乘，進站用了二十分鐘，如龜爬，一點一點挪，堅持下來了；上車時，橫沖直撞的人群和極其擁擠的空間使她覺得自己被擠得尊嚴盡失，即日，棄地鐵改開車。

“什么時候等我能有尊嚴地乘坐地鐵時，再響應綠色出行吧。”