論政策執行的基本原則

摘要:政策執行的靈活性與原則性可以說是政策所面臨的兩難問題，在既定政策已制定好的情況下，要如何做到政策原則性與靈活性的統一，是要解決的主要問題，而解決這個問題的最主要的關鍵是如何在政策的執行中根據實際情況的變化處理好這個“度”的問題。“真理再往前走一步就可能變成謬誤”。“度”如果把握不好就會在政策的執行與應用中犯與政策本意行違背的錯誤，把好事變成壞事，或者使得政策變成某些人濫用權利的工具。關鍵詞:政策變通;自由裁量權;教條主義;貪污腐敗;以權謀私

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0075-02

1 政策執行的概念

政策執行是政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。

2 政策執行的過程

政策執行的過程主要包括政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協調與監控等環節。

上述諸環節構成政策執行的功能活動過程。只有每個功能活動環節都做好了，政策執行活動才能順利進行，政策方案才能取得預期的政策效果。

原則性是指政策執行必須遵循政策的精神實質，保證政策的嚴肅性、權威性和一致性，嚴格按照政策規定全面的、不折不扣地實現政策目標。

靈活性是指在不違背政策的精神實質和保持政策方向的前提下，從本地區本單位的實際出發，采取靈活多樣的方式方法去實現政策目標。在政策執行中這兩者是缺一不可的，但又存在著矛盾。

過分強調原則性，會導致照抄、照搬、照套的教條主義，一切等待上面的政策，甚至執行的細則，不敢試、不敢闖。過分強調靈活性則會導致各自為政的分散主義，削弱中央政策的權威性和一致性。

改革開放，建設中國特色社會主義是前無古人的偉大創舉，許多問題的處理都在探索之中。有些政策已經過時但沒有明令廢止，有些有政策但不具體，有些壓根就沒有政策。怎樣把握政策執行中原則性和靈活性的“度”，合理變通，創造性地執行是政策執行的基本矛盾。西方學者將之稱為“行政權的核心”。

3 對政策執行基本矛盾的論述

這兩者是一種對立統一的關系，也是政策執行的基本條原則。

3.1 政策執行的原則性的論述

原則性要求在政策執行過程中要求政策執行主體要遵循政策所規定的內容，各司其責，不能越權或侵權等。它就猶如一個圓，超出這個圓的范圍即使執行的再好，做得再多也不會被認可，反而還會受到懲罰。

一九八四年十二月中共中央、國務院《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》下達以后，黨政機關辦的企業大部分已經停辦或者同黨政機關脫鉤;參與經商、辦企業的黨政干部，大多數已經回到機關工作或辭去黨政職務。國家禁止黨政機關和黨政干部經商辦企業，目的就是防止我們的機關或者干部利用自己的權力，違背政策制定的原則性。在政策執行的過程中以權謀私。

兩者的對立性表現在:

3.1.1 剛與柔的對立

政策執行的原則性體現“剛性”的一面。這種“剛性”要求在任何情況和條件下一旦政策制定并加以認可，都要無條件的執行和遵從，任何違背的人和行為都要受到法律的制裁。以上的中共中央、國務院《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》一旦頒布，就要求黨政機關和黨政干部嚴格遵守，一旦有違背的行為就會受到法律的懲罰。“王子犯法與庶民同罪”這就是政策的剛性的一面。

政策執行的“柔性”體現在政策在執行的過程中有的時候可以對某些事或者人進行“特赦”和“特免”的規定。一般這種情況下是由于政策在執行的過程中遵循了政策的“合理性原則”。而“合理性原則”體現的是一種與社會道德相符的價值標準。講究的是“人情”和“人性”。這與“法”的剛正不阿是對立的。

3.1.2 不變與變的對立

“政策是死的，人是活的”這句話就是政策執行基本矛盾的體現。政策執行的原則性完全尊重固有的不變的法律和條文。目的是維護政策的權威。就像馬路的紅綠燈一樣，紅燈停綠燈行，使人們形成一種習慣的約束，以維持社會的秩序和穩定。不允許任何人以任何借口和條件違背這一規則。

政策靈活性的“變”生動的體現在行政的“自由裁量權”上:

行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力，它是行政權力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。

“自由裁量權”雖然有一定的法律規定的幅度和范圍，但是它卻有一定的變通和選擇性。在某種情形和條件之下還是有一定的自由和權變性的。與那種墨守成規的政策執行的原則性相比，在政策執行中“自由裁量權”變通的余地要大得多。但是值得注意的是，如果我們在政策執行中無限制的濫用“自由裁量權”的話，那就會為“腐敗”提供滋生的“溫床”。

3.2 政策執行的原則性與靈活性的統一性體現在一下幾點

(1)政策執行的原則性是政策執行的靈活性的基礎;

(2)政策執行的靈活性是政策執行的原則性的必要補充;

(3)他們兩者是一種相互相承，相互依存的關系。

政策在執行的過程中，如何做到恰如其分，恰到好處，就涉及到了政策在執行的過程中政策執行的原則性與靈活性的“度”的問題。也就是這個“度”加大了政策在執行的過程中的難度。政策在執行過程中一旦太過于重視“原則性”就會變成政策執行中的“本本主義”和“教條主義”。相反，如果政策在執行中過于“靈活性”超出了一定的范圍，就會變成政策執行的“隨意性”，破壞法律的尊嚴。這樣就會變成“貪污腐敗”和“權力濫用”的工具和手段。

行政執行的這一基本矛盾說到底就是如何處理“原則性”與“靈活性”的這一基本矛盾的“度”的問題。而在“度”的問題上如果能做到恰到好處，也就做到了我們所講的政策執行的原則性與靈活性的統一。

政策執行過程中的原則性要求在政策執行中要嚴格維護法律政策的威嚴，不能突破這一范圍，胡作非為。

下面我們來對比下人類社會和法律:

(1).從兩者變更的速度:由于環境和人類社會是不斷發展變化的。這就要求法律也應該隨著這一變化相應的變化。由于法律的變更總是滯后于人類社會的變化的。這就使得政策執行“靈活性”的存在成為必然。

(2).從兩者包含的范圍:法律所適用的范圍總是小于人類社會的活動范圍的。對人類社會所面臨的任何一種情況并不能面面俱到。只是對社會的大的方面的一個總體大概的界定。行政執行中的靈活性就是對這種之后和沒有能夠界定的范圍的補充。不能講法律沒有規定的，我們就不作為，這同樣也是政策執行的一種“失誤”。“將在外，軍令有所不受”這些古訓就是政策靈活性的生動體現。

4 我們如何調和行政執行這一基本矛盾

提出了兩種理論:

4.1 圓周理論:(以不變應萬變，以變促不變)

圓的半徑的長度是不變的，變的是半徑在圓周范圍內轉動的角度。

在政策執行中，最理想的是能結合圓周理論做到變與不變相融合。在政策執行中，變得是政策執行的手段和方法，不變的是政策執行的精神。在政策執行中，我們面對的情況和事物是復雜多變的，這就要求我們能夠靈活的運用政策以政策制定的精神為指導，時刻提醒自己是人民的公仆，貫徹為公眾服務的精神。只有抓住這一點，我們的政策執行人員在政策執行時才不至于超出“圓周”所指定的范圍。即使半徑再怎么旋轉，也不至于違背“政策執行的原則性”這一問題。

4.2 太極理論”——以柔克剛，剛柔并濟

(1)原則性的“剛性”體現了行政執行的硬性指標。

(2)靈活性的“柔性”具有一定的變通性，與“剛性”是基本對立的。

(3)兩者就如太極中的陰陽兩極，柔中帶剛，剛中帶柔，剛柔并濟。

表現在行政執行中，要求我們抓住“目的、動機、成效…”這些主要的概念，即在行政精神的指引下采取的手段和方法所達到的成效與目的與行政執行原則性所要求的目的與成效基本一致，不違背行政執行的精神。在政策執行中，在政策精神這個問題中，我們絕對不可以有任何妥協，但是只要能夠有利于公眾的利益，把事情辦得更好，在手段和方法這一塊，我們可以靈活選擇。那么這樣，我們便做到了“太極理論”中所說的“剛柔并濟”。

下面我們來列舉兩個案例:

案例1:

一個小偷在偷東西過程中被發現了，在事發后小偷見事情敗露，拼命的逃跑，警察在追捕小偷的過程中開槍意外將小偷打死了。

分析:

警察的目的和動機是好的，為了維護公眾的財產安全和社會治安，但是警察在政策執行的過程中采取了“過激”的手段違背了行政執行的精神。(小偷偷東西，罪不致死，警察開槍針對這個小偷只能是一種“威懾”的手段)可以肯定他的目的并不是要將小偷打死，只是想讓小偷接受逮捕。但是警察朝小偷重要部位開槍的行為卻政策執行的精神。警察所使用的手段超出了“圓周”的范圍。所以在政策執行的過程中是有過失和錯誤的。

對于政策執行的靈活性與原則性這一對基本矛盾來說，案例一是一個政策執行的靈活性違背了原則性的反面的例子。

案例2:

如果小偷在逃跑過程中持刀反擊，那么警察在追捕過程中開槍防衛將其打死，那么警察在執行政策過程中的這種開槍行為就不會造成執行中的過失和錯誤。不管從“目的、動機、手段”方面來講，他都不違背政策執行的精神。

同樣是警察在追捕過程中將小偷開槍打死的案例，警察所受到的待遇是不相同的，歸根結底就是政策執行人員在處理政策執行的靈活性與原則性方面的“度”的不同。

要想將“度”做到恰到好處，我們可以從以下兩個方面進行著手:

(1)就是要提政策執行人員的法律和政策素質，培養他們高尚的道德情操和職業道德。

(2)要完善國家的法律和政策體系，加強對政策執行的監督體系的構建，積極發揚民主和政策透明度。

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