我國地方政府績效評估研究綜述

摘要:隨著在改革開放的助推下，我國的經濟體制適時地發生了轉變，這使政府績效管理形成為一個新的研究領域。十一屆人大一次會議提出推行“政府績效管理制度”，表明績效管理研究受到政府的肯定，而且賦予了研究者更多的責任對績效進行相關研究。結合國外學者的研究，主要對新世紀以來國內學術界對政府績效評估相關研究進行綜述研究。

關鍵詞:地方政府;績效評估;研究綜述

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0042-02

西方發達國家從20世紀70年代起將績效評估引進行政領域并加以應用，其目的就是改進對公共行政績效的認識，最終以提高政府的行政服務質量。在公共部門績效管理中，績效管理的科學化、系統化，已經成為一種有效的實踐手段，而且已在公共行政領域獲得了突出的效果。西方主要發達國家已經較大范圍內應用政府績效評估，強勁地提高了這些國家的政府行政管理水平。在經濟全球化的推動下，績效評估也有全球化之趨勢。

從中國的情況看，由于不斷深入改革，行政管理的傳統職能模式即全能型政府，因為在行政過程中經常有缺位、錯位、越位的現象，所以它已無法適應社會主體變化和發展的需要。此外原有的績效管理體制存在顯著的漏洞，已對我國經濟乃至社會的協調及其可持續發展產生了嚴重影響和制約作用。而科學發展觀和正確的政績觀已經明確了我國行政管理體制發展的方向，也必然要求建立廉潔、公正、高效、透明和具有回應性和負有責任感的政府。

1 國外研究現狀

(1)對績效評估的基本性質進行研究。理查德·海克斯認為組織績效是隨時空與主體之變化而變化。組織的成功除了財政經濟的決定因素之外，還取決于組織對外部環境的適應能力。

(2)對公共管理業績和質量測評的研究。林奇和阿蒙認為，在信息時代，公共組織的發展如果只為狹隘的利益服務，而不是為整個社會的利益服務，這可能使民主受到一定的威脅。

(3)對政府績效評估的價值取向的研究。尼古拉斯·亨利指出，政府不能以邊際效率為理向納稅人證明其存在的緣由，而是政府在考慮其方案的實施過程中，應該以諸如效率、功效和社會價值等來實現自我證明。在一般情況下，績效評估的目標一般分為明確責任制、增收節支和提高組織績效。彼德·普拉斯特里克和戴維·奧斯本則主張政府績效評估應該要為政府的組織再造及其流程再造進行服務;歐文.E.休斯提出了政府績效評估中著名的“3E績效評估模式”。阿爾蒙德認為，政府績效評估的價值取向應包括政府能力、民主化情況、經濟增長和收入分配。

(4)對政府績效評估體系的研究。在績效評估方法方面主要有4E經濟、效率、效果、公平評價法、標桿管理法和平衡記分卡。美國城市協會設計了一種以結果為導向的評估指標體系。馬克·霍哲教授指出，良好的績效評估程序應包括鑒別要評估的項目、陳述目的并界定所期望的結果、選擇衡量標準、設置業績和結果的標準、監督結果、業績報告、使用結果和業績信息等步驟。英格拉姆教授則設計了財政管理、人力資源管理、信息技術管理、資金管理和結果管理等管理方法。

2 新世紀我國地方政府績效評估研究

我國在20世紀90年代初期，績效評估拓展運用于政府管理，其研究的內容主要包含了績效評估的基本理論、運行機制、操作技巧和實踐經驗等方面。但是就總體而言，專家的研究成果并沒有得到學術界和政府的普遍認可。進入新世紀以后，政府經績效評估開始經歷拓展時期以及研究的系統化、細化和創新階段，政府績效評估研究逐漸使國內一些學者去關注，并形成一些政府實踐活動具有指導性的思想或方法。這階段的相關研究主要表現為:

(1)對績效評估理論基礎的研究。一般地包括對績效評估的內涵、特征及其作用等方面做基礎研究，而且包括對政府實施績效評估的實施理念的研究。

(2)對西方主要國家的政府績效評估的系統研究。中國行政管理學會聯合課題組、陳振明等對發達國家績效評估的系統研究如英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國。劉靖華以美國政府為例介紹如何通過運用信息化技術來提高公共部門績效;周志忍以英國政府為對象進行研究其績效評估的發展;畢爭等人則研究了西方公共部門績效評估的發展趨勢。

(3)對我國政府績效評估的指標及其制度設計的研究。在2003年，中國行政管理學會聯合課題組就把相關實踐具體分為三種類型，同時建設性地提出在我國建立機關工作效率標準體系的基本原則及設想;張定安則研究了將平衡計分卡引入公共部門績效管理的可行性，并預測性分析了平衡計分卡理論對我國公共部門改革與治理過程中可能產生的影響;蔣容、顏如春等人對理論和實踐、績效指標權重設置、規范化程度、評價主體等方面重點研究實踐中存在的問題。另外，學者們也對我國的政府績效評估制度的設計進行了研究。張璋對政府績效評估進行“元設計研究”，即理性設計模式與社會互動設計;譚功榮系統研究了構建行政管理現代化的指標，總結為行政環境、行政體制、行政職能、行政人員、行政執行、行政效率等方面，

(4)對政府績效評估的流程進行研究。卓越對公共部門績效評估的過程控制進行研究，并把績效評估分為六個階段:①建構績效評估指標體系;②設計績效評估指標的權重系數和等級標準;③建立績效評估和管理機構;④選擇和確立績效評估的主體;⑤安排績效評估的實施程序;⑥績效評估結果的運用。

(5)對服務型政府績效評估的研究。盛科明學者認為，服務型政府績效評估體系是一個主體多元、指標合理、標準適當、方法科學的有機體系，其各個要素要體現了服務型政府的價值取向和體制秉性，即在主體安排、指標構建、標準核定和方法選擇方面均能區別于傳統管制型政府模式下的效率評估和責任考核，整個體系必須以增進公共利益提高公眾滿意度為根本目標選擇。其內容包括:第一，以政府為主導、公眾廣度深度參與的多元主體有序治理體系;第二，以公共服務職能為框架的政府績效評估指標體系;第三，以服務質量與績效標準建設為著力點的政府績效評估標準;第四，以公眾主觀評議與多指標客觀評價相結合的績效評估方法。

(6)多重視角的績效管理研究。周志忍等人對績效評估中公民角色和公民參與的研究;許玉林以人力資源管理為角度對績效管理的研究;馬振清等人對績效評估動因的研究;馬國賢則從公共財政的角度來研究績效管理;包國憲以地方的政府績效評估的管理權、組織權、評級權等為對象加以研究;彭國甫對地方政府績效評估的基本程序、信息保真制度、結果運用制度等問題進行研究;馬玉成對政府績效評估價值取向的研究，即增長、公平、民主、秩序;凌文輇則立足于社會轉型的角度認為行政職能的合理定位就是政府績效的基本價值選擇，政府績效的根本價值選擇是滿足公眾需求，衡量標準是公共服務質量好否，政府的績效價值追求就是對公正、廉潔、高效的追求。

3 我國地方政府績效管理的問題

(1)我國的地方政府的績效管理非常缺乏相關理論與實踐經驗。因為公共部門績效管理涉及到經濟、政治、歷史、文化的知識，并受到這些因素的制約，所以對績效管理理論的研究，客觀要求學者要具備多學科的知識背景。由于我國政治體制存在特殊性及實際具體情況具有復雜性，因此，我國需要借鑒國外成功的管理經驗但不能照搬照套，結合我國實際情況并建立新的發展模式。

(2)我國的地方政府績效管理缺失一定的法制保障。當前，我國地方政府的績效管理沒有制定專門的法律，導致政府績效管理的法制不規范，監督與反饋機制有待完善，缺乏程序保障等，以至于地方政府績效評估缺少政策性指導，所以，地方政府績效管理的實施就沒有一套長期有效的機制作為保障。

(3)我國地方政府的績效評估內容和指標設計缺乏全面性與科學性。政府績效管理的關鍵就是績效評估，它對改進政府服務等方面發揮著極其重要的作用。但我國地方政府的績效評估具有多方面的不足，諸如評估主體單一;評估的指標體系不夠科學;評估信息系統不健全。

4 對改進我國地方政府績效管理的建議

(1)借鑒并吸收西方主要發達國家的政府績效管理的實踐經驗。在政府績效管理上尤其是績效評估的經驗借鑒，吸收優秀研究成果，有利于我國政府在績效管理研究領域開辟新的理論視野。同時最為重要的是把國外的先進管理理念及管理技術與方法同我國的實際情況結合起來，以建立具有我國特色的績效評估機制。此外，政府績效管理工作還需要建立高素質的人才培養機制，特別要培養有關操作技術性強等方面的特殊人才。

(2)加快我國政府績效管理的相關立法工作，使之進入一個受法律約束的程序。建立完善的法律體系，并明確的規定政府績效管理，健全法律監督機制以及事后救濟制度，只有以相關的法律法規作為保障，才能使政府績效管理系統科學有效地運轉;用一套規范的法律體制進行指導不同地方政府的績效管理及評估工作，以建立政府績效管理的長期有效機制。

(3)完善我國地方政府績效評估機制。①完善我國地方政府績效評估的指標設計體系。在設定評估指標時根據政府的職責范圍進行設定，區分主次，并確定出關鍵指標以便直觀地對政府績效作出評價。②評估主體多元化是民主的一個重要表現形式。當公眾能夠自覺且廣泛地參與政府的績效評估過程的時候，這將有助于提升公民對政府績效的認同度，使公眾的意愿能夠順利反饋到政府職能部門，其評估的成效也更具有可信性。③建立完善的信息收集渠道進行有效的績效評估。政府行政部門如果能積極收集與整理績效信息，建立信息傳播渠道，這有利于保證績效信息的真實性，增進公眾與政府之間有效的雙向溝通。

5 結語

我國地方政府績效評估的目標是解決政府治理中的實際問題，具有較強針對性，這是地方政府績效評估研究的根本發展動力。但是，就總體而言，我國的地方政府績效評估基本上是分散的。所以，績效評估的關鍵在于中央政府對于各地政府績效評估價值取向的總體把握、評估的頂層設計、評估制度和環境建設等方面。只有這樣，我國的地方政府績效評估才能在保證國家政治安全與穩定的前提下，在地方政府行政治理變革中發揮積極作用。

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