我國公共政策中公民參與問題研究

摘要:闡述了公共政策制定中公民參與的基本內涵和理論，探討了我國公共政策制定中公民參與的意義，評析了我國公共政策制定中公民參與的現狀，最后提出加強與改善我國公民參與公共政策制定的對策。

關鍵詞:公共政策;公民參與;公共政策制定;民主

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0064-02

今天，政府做出公共決策的方式發生了重要的變化。人們已經不能再接受這樣的觀念，即政府的公共政策是由那些掌握權力，聲稱代表公共利益，但拒絕公民參與政策過程的領導人制定的。新技術發張的刺激，直接推動了信息的快速傳播，越來越多的公民意識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。于是，接下來的結果就是，他們不斷的要求在公共政策制定過程中獲得發言的機會。在今天，除非公民參與的要求得到政策制定者的充分重視，否則，如果大多數公眾對公共政策過程十分冷漠、麻木不仁甚至是極力反對，那么，政府的決策制定會被證明是毫無意義的。

1 公共政策中的公民參與

公共政策的基本內涵。概念既表征某事物區別于他事物，又集中反映人們對該事物的認知程度。幾乎所有的政治學者都給公共政策下過定義。艾斯頓(RobctEyestone)的定義最為寬泛。他認為:“從廣義上說，公共政策就是政府機構和周圍環境之間的關系。”海外學者從不同維度列出了有關公共政策的概念界定:

從行政學研究的視角，伍德羅·威爾遜認為公共政策是由政治家(具有立法權益)制定的、由行政人員執行的法律和法規。

從社會價值分配的視角，戴維·伊斯頓認為公共政策是政治系統作出對社會具有約束力的權威性的價值分配。陳慶云從這一定義出發，進一步將公共政策定義為“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”。

從近兩年國內專業報刊發表的相關文章來看，內地學者比較集中的觀點認為公共政策是政府制定的社會行為準則，如劉進才認為公共政策是統治階級運用執掌的國家政權，通過國家行政機構——政府制定和實施的社會行為準則;李學認為公共政策是國家政府在特定時期內為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為準則;梁仲明認為公共政策是政府為了解決帶有普遍性的社會公共問題，實現管理目標而制定的準則和對策;張銳聽認為公共政策是政府為解決社會公共問題而制定的行為準則;孔昭林認為公共政策是黨和政府用以規范、指導有關機構團體和個人行動的準則或指南。就是在直接引用西方關于公共政策的概念時，也較集中地認同了戴維·伊斯頓提出的概念。同時，國內學者幾乎一致地突出了公共政策的主體是政府(中央和地方各級黨委和政府)，這與西方學者在公共政策概念表述中相對模糊主體的現象形成了較鮮明的對比。

2 我國公民參與政策制定面臨的問題及成因

2.1 公民參與機制不健全，影響公民參與公共政策制定的效果

現代民主社會的政策制定過程不僅強調公民參與，甚至將其視為政策的基石。作為國家和社會的主人，公民也有著強烈的表達自己利益的意愿。由于我國目前尚處于社會主義的初級階段，正是建立社會主義市場經濟、實現現代化的轉型時期，選舉、信訪、聽證、參與政黨和政治團體等參與方式難免有其缺陷和不足，造成與方式的失效問題。此外，具有單向性特征的參與方式在運用時也易發生虛設的現象。如民意熱線無人接聽;市長信箱不見回復;領導接見不見領導等等。另一種參與方式的形式化表現為走過場。現代政府決策所面臨的行政環境呈現多樣多元化特征，輔助機制的設立對形成合理科學的決策有著不容忽視的作用。我國為政府部門建立的決策輔助機構有決策咨詢委員會，政府研究機構，省、市長特別咨詢委員會等等。但在實際中，專家決策咨詢走過場的現象很多。聽證會在各地廣泛應用的同時也出現了許多問題，有學者評說當今的聽證會呈現的是一派“虛假繁榮”。政府在對諸如環境、教育、交通、醫療等與公民切身利益緊密相關的公共政策進行決策時，需要征求公民的意見和建議。但是當聽證會和旁聽會討論的內容超出了普通公民的知識背景和實踐經驗，或者公民的意見對公共政策的決策影響很小，甚至沒有影響時，公民就會持一種不參與的冷漠態度。

2.2 基層民主和政府的決策機制不完善，精英決策取代公共決策

香港城市大學岳經綸教授講到可能全世界政策最多的國家就是中國，但我們有政策，卻沒有公共政策。為什么有政策而沒有公共呢?因為我國當前的政策制定是一種具有“內輸人”特征的模式，這種“內輸人”的模式是“在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，其特征表現為權力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會互動”。政策過程是精英決策，不是大眾參與的，很多都是注重專家決策。無論領導決策，還是專家決策，實質都是精英決策，還不是真正意義上的公共政策。因此，這些決策都不能稱之為公共決策。根據公共選擇理論，政府官員和專家在制定公共政策時都有自私的動機，他們不可能自動代表公共利益。這一觀點雖然可能有點偏激，但卻從另一層面反映了一個事實:人都是復雜人，作為制定政策的政府官員和專家也有經濟人的一面，也要追求自身利益。尤其是政府官員，由于他們在社會生活和經濟生活中所處的特殊地位使其在制定公共政策時，往往會借社會利益之名行機構私利之實，這當然就難以制定正確而有效的公共政策，必然導致政府失敗。退一步講，即使政府官員和專家能完全代表公共利益，也由于其難以獲得完備的信息，再加上受自身能力、知識、專業水平等各方面因素的影響，他們也無法制定出最符合廣大人民利益的政策。

3 加強與改善公共政策制定中公民參與的對策思考

從上文的分析中可以看出，總的來看，目前公民參與公共政策制定的整體態勢是“參與不足”。要做到有效、廣泛的公民參與，除了經濟、文化等的發展以及民主意識的提高外，還必須有法律的、制度的、程序的保證。因此，根據當前公民參與的現狀，應當從以下幾個方面進一步建立健全公民參與機制，切實維護公民參與公共政策制定過程的權利。

3.1 培育參與型政治文化，提高公民參與政策制定的積極性和主動性

不同地域、不同民族、不同國家、不同時期、有著不同的政治文化，并影響、規范著公民的參與行為，我國在傳統的封建社會以及高度集權的計劃經濟時期里形成的是“順從型的政治文化”，在這種政治文化氛圍里，統治者信奉的是一種“為我獨尊”的觀念。而普通公民則形成了祟尚權威的順從思想，沒有任何參與政治和表達政治訴求的動機和愿望，只要聽從、傳達、貫徹和執行政府所制定的各種政策和指令就行了，公民與統治者之間實質上是一種被動的服從關系。

建國以后，我國社會主義民主政治建設的不斷推進使順從型政治文化受到了強烈的沖擊和震蕩，公民的主體意識、民主意識的不斷增強，使公民不再滿足于被動地聽從上級的指示，而是要求與政府進行平等的對話，積極參與公共政策的全過程公民在公共政策的輸入和輸出方面體現出了較強的的參與心理和參與意識，促進了參與型政治文化氛圍的形成。因此，我們在構建民主社會過程中，必須建立與民主政治制度相適應的參與型的政治文化。因為只有參與型的政治文化才能保證公民以有效的方式參與公共政策，才能保證公民以獨立的方式來影響和推動公共政策的制定和執行;只有在參與型政治文化氛圍下公民可以提高對國家的責任感和政治體制的認同感，可以切實地感受到自己的人格和價值，并對自己的權利、義務意識以及政治行為的效能產生積極的認識和較高的評價，從而提高公民參與公共政策制定的理性程度，約束非理性的情緒型參與。可以說，加強參與型政治文化建設對公共政策具有不可忽略的重要意義。

3.2 加強和改善制度建設，拓寬和暢通公民參與政策制定的渠道

現有參與機制是在傳統政治一經濟體制下建立與發展起來的，在當前我國政治一經濟體制轉型的歷史進程中，日益顯得不相適應。公民政策參與機制的創新與完善也就成為現代中國公民參與公共政策制定必須解決的新課題。3.2.1 健全和完善選舉制度

選舉權是公民有序進行政策參與的最重要、最直接、最廣泛的政治權利。從我國現有的選舉制度來看，公民直接參與選舉的活動(即直選)有縣及縣以下的人民代表的選舉、城市的居民委員會選舉、農村的村民委員會選舉。它們是我國公民通過行使選舉權來參與公共政策的主要方式。但是，這三種選舉制度也有許多需要改革的地方。其中，最主要的問題是:由于缺乏合理的競選制度，選民對被選舉人的了解程度很弱，直接影響了選舉權的行使和選舉的效果。因此，我們應該有針對性地對選舉法和居民委員會組織法、村民委員會組織法進行修改，增加有關競選內容以及有關選民對候選人了解的透明度等方面的具體規定，使選舉過程真正能夠反映和體現選民意志。同時，還要進一步健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，完善對當選人的監督和罷免制度，確保當選人能真正接受選民的監督和制約。此外，我們還應該在更廣泛的意義上，擴大公民直接參與選舉的范圍和領域，比如，企業、事業單位的民主選舉、國家機關內部官員的民主選舉、社會團體的真正民間意義上的選舉等等。

3.2.2 完善聽證制度

如前所述，聽證制度是一種直接民主的制度方式，也是公民有序地直接參與公共政策過程的一種較好的活動方式，是實現決策民主化、公開化、公正化、科學化和法制化的一種重要制度設計。該制度的推行使公共政策的決策、實施有了更廣泛的公眾基礎，成為公眾表達個人偏好，維護個人利益的重要保障，它的實施必將加加公共決策的透明度。對于走向民主、法治的中國來說，這無疑提供了一種制度化的參與渠道。

3.3 重視公民話語權力，加快公民參與政策制定中回應機制的建立

正如喬·薩托利所說，“沒有自由輿論的自由選舉毫無意義可言。我們說人民必須享有主權，但沒有內容沒有自己看法的主權，不過是一種追認權，一種空洞無物的主權。”根據哈貝馬斯的理論，國家應該分立為政府、市場和社會三大領域，其中包括私人領域和公共領域在內的公民社會是“公共權力領域”的對應物，具有公共權力以外的一種非體制化的權力，也就是“話語權力”。公眾通過這種“話語權力”，在公共領域中通過對公共問題的協商和討論而形成“共識”，而根據這種“共識”所形成的公共政策才具有公共性。公民社會的形成也就意味著公眾能通過“話語權力”，來制衡政府的體制化權力，從而促使政府制定的公共政策沿著公眾利益的方向發展，以此保持其公共性。要實現公眾的參與和充分討論，需要公共媒體的存在，所謂公共媒體也就是大眾傳媒不是公共權力機關的“喉舌”和“傳聲筒”，不隸屬于任何的公共權力機關，它相對于公共權力機關具有獨立性，是保障公眾充分溝通的媒介。只有公共媒體得以形成，公眾的“話語權力”，才能發揮作用，公眾才能真正通過他們“話語權力”，來制約政府的體制化權力。因為單向的非溝通媒體只會導致信息匾乏，在單向的、甚至是虛假的信息面前，公眾的參與顯得毫無意義。“國際互聯網的發展為公共媒體的形成帶來了契機，網絡空間為公共領域的參與者提供了更為理想的辯論環境，從而有助于“共識”的達成。”建立公共政策制定中公民參與的話語機制，首先可以通過開展“市民論壇”、“社區論壇”等活動加強公民與行政人員之間的對話與協商。其次，通過“電子治理”建立話語機制。在電子治理的過程中，政府機關應借助因特網、電子郵件、電子布告欄等現代信息和通訊技術建立政府與公民、第三部門之間。在公共政策制定過程中的廣泛的對話、溝通網絡，打破時間、空間及行政組織部門與層級之間的限制，提高政府對內對外的溝通效率，即時傳達政府的施政意圖、方針與政策，反映公民的要求和呼聲，提高政府治理的社會回應力。