論公共政策民主化進程中的協(xié)商民主

摘要:協(xié)商民主指的是自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制、治理形式。在一個強調(diào)多元、尊重差異和多樣化的時代，在一個即有體制面臨重重危機和挑戰(zhàn)的時代，協(xié)商民主開啟了人類探索民主理想的新歷程。

關(guān)鍵詞:民主;協(xié)商民主;公共政策;民主化進程

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0078-02

1 協(xié)商民主的內(nèi)涵及特征

協(xié)商民主概念的提出、豐富和發(fā)展，是一個學(xué)術(shù)研究拓展的過程。最初，協(xié)商民主被當(dāng)成一種極受人民主權(quán)控制的政府形式，一種以人民主權(quán)原則為基礎(chǔ)、以權(quán)力分立與相互制約的體制為架構(gòu)、以定期選舉和政黨競爭為動力的代議民主體制，一種深思熟慮的、審慎的、尊重人民主權(quán)的民主。而當(dāng)人們將合法性、理性自治與公民參與的政治理想賦予協(xié)商民主之后，協(xié)商民主就變成了一種對話、討論與溝通，進而更多的學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種賦予決策合法性的機制，從政治體制、政府形式到治理形式、決策機制等諸多方面對協(xié)商民主進行解釋、研究。由此，協(xié)商民主就是基于人民主權(quán)原則和多數(shù)原則的現(xiàn)代民主體制。 

根據(jù)協(xié)商民主的內(nèi)涵我們可以初步整理出以下特征:

多元性。當(dāng)今多元文化社會要求政治體制、運作機制對解決分歧做出明確回應(yīng)。多元性是協(xié)商民主的社會基礎(chǔ)和前提。“就文化多元主義來說，多樣性甚至促進公開利益理性，并使民主生活生氣勃勃。” 

合法性。協(xié)商過程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。

程序性。協(xié)商民主尊重程序，并將程序看作是決策獲得合法性的規(guī)范性要求。在這種程序中，參與者都是彼此平等的，他們根據(jù)討論的結(jié)果進行合作。

公開性。“協(xié)商過程所提出的各種理由應(yīng)該能夠為所有參與協(xié)商的公民所理解。” 在協(xié)商民主的理念中，每個人都有權(quán)利知道和評價對自身具有約束力的政策或法律。

平等。協(xié)商民主需要的平等具體而又相對復(fù)雜。參與協(xié)商過程需要機會平等，即平等獲得政治影響力的機會，如果提出具有說服力的觀點，協(xié)商參與者具有平等的說服權(quán)力。

參與。協(xié)商民主鼓勵立法和決策的利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商，在參與過程中公開自己的偏好和理由，尊重他人的意見。

責(zé)任。協(xié)商過程的參與者在協(xié)商的對話過程中，知道自身的偏好，了解他人的看法，深知促進公共利益的政策建議來自各方的共識。

理性。除了對于公共利益的責(zé)任和保證協(xié)商過程的公正，協(xié)商過程的實質(zhì)特征應(yīng)以理性為基礎(chǔ)。協(xié)商過程發(fā)揮作用的是合理的觀點，而不是情緒化的訴求。

2 中國的協(xié)商民主實踐

2.1 政治協(xié)商制度:實現(xiàn)立法和決策參與以及權(quán)力制約的重要平臺

我國憲法規(guī)定:中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的基本方針是“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”。我國的政黨制度不同于西方國家的兩黨或多黨制，也有別于一些國家實行的一黨制，而是中共共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。 

由此可見，政治協(xié)商有利于實現(xiàn)最廣泛的政治參與，有利于實現(xiàn)廣大人民的民主權(quán)利，有利于最大程度地包容和吸納各種利益訴求，以及有利于加強對權(quán)力的監(jiān)督。

2.2 基層民主與公民有序政治參與

中國的有序政治參與，不管是民主懇談、議事會、集體協(xié)商制度、旁聽制度還是網(wǎng)絡(luò)參與，這些基層民主治理正在創(chuàng)造越來越多的參與形式和渠道。普通民眾可以充分利用這些平臺參與政治生活與形成過程。在這些多樣化的基層民主形式中，蘊含著平等對話、理性思考、共識形成等各種協(xié)商要素。從某種程度上講，這些形式具有相當(dāng)?shù)膮f(xié)商民主特征，在實踐中正在成為一種具有巨大潛能的民主形式。第一，在多元參與過程中，鼓勵利益表達。第二，通過平等的對話、溝通和傾聽，增強對共同問題的理解。第三，建立信任關(guān)系，形成合理的公共判斷，建構(gòu)共同行動的基礎(chǔ)協(xié)商對話。第四，通過對話、協(xié)商促進基層民主治理。

2.3 協(xié)商建構(gòu)政治決策的合法性

從協(xié)商的角度看待政治決策，我們可以重點關(guān)注協(xié)商決策的目標(biāo)、價值與決策過程中參與者的責(zé)任。民主協(xié)商再次激發(fā)了人類關(guān)于共同善的理想、理性界定了對話討論和共識的工具及內(nèi)在價值，以及明確規(guī)定了參與者的責(zé)任邊界。第一，促進合法決策的協(xié)商過程，探討和對話等都是圍繞公共利益來組織的。第二，公共協(xié)商改變、修正并明確政治過程參與者的各種信仰與偏好，具有工具性和內(nèi)在性兩方面的價值。第三，作為闡釋政治決策合法性的理論，協(xié)商還需要明確參與決策過程討論的公民所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這些責(zé)任也豐富了協(xié)商的概念。

3 協(xié)商民主在中國公共政策民主化進程中的作用

目前，我國的改革發(fā)展正處在關(guān)鍵時期，社會利益關(guān)系更為復(fù)雜，新矛盾新問題層出不窮，利益沖突日漸突出。為提高我國政治體制的適應(yīng)性和有效性，盡可能將公民的參與公共政策的需求和民主沖動納入到現(xiàn)行體制框架內(nèi)進行有序釋放，進而提高黨的執(zhí)政能力，構(gòu)建社會主義和諧社會，我們必須高舉人民民主的旗幟，必須堅持走中國特殊的社會主義政治發(fā)展道路，必須進一步深化政治體制改革。協(xié)商民主在當(dāng)前我國公共政策民主化進程中是不可替代的，因此我們必須將其運用好、發(fā)展好，深入理解、領(lǐng)悟其作用。

3.1 有助于推進社會主義憲政建設(shè)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人們當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一

社會主義憲政是以社會主義憲法為前提，以人民當(dāng)家作主為核心，以法治為保障，以切實保障人權(quán)和實現(xiàn)社會實質(zhì)性正義為目的的政治形態(tài)。但是，在將社會主義憲政看成是一種高度的政治文明的同時也應(yīng)該看到，在中國這樣一個有著悠久歷史文化傳統(tǒng)、封建專制傳統(tǒng)、特殊的革命傳統(tǒng)的國家里，社會主義憲政建設(shè)依然面臨著諸多的挑戰(zhàn)。因此，我們要努力推進和完善社會主義憲政建設(shè):確立人權(quán)在國家憲法中的地位;理順黨政關(guān)系，加強執(zhí)政黨自身建設(shè);完善和發(fā)展人民代表大會制度、政治協(xié)商制度;依法行政，轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府;實現(xiàn)民主的制度建設(shè)。在即有的制度框架內(nèi)，積極推進政治體制改革，健全和完善政治制度。

3.2 有助于制衡行政自由裁量權(quán)的膨脹，推進法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府、透明政府和廉潔政府建設(shè)

協(xié)商民主，作為既強調(diào)理性決策又強調(diào)公眾參與，既強調(diào)多數(shù)原則又強調(diào)保護少數(shù)的民主體制，可以有效地規(guī)范和建構(gòu)現(xiàn)代的公共行政。因為真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等性和包容性最大化，所有政策協(xié)商的參與者都有確定問題、爭取證據(jù)和形成議程的同等機會，協(xié)商過程能夠包容各種不同的利益、立場和價值，協(xié)商能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化。透明和負(fù)責(zé)的政府機制，是民眾能夠有效地監(jiān)督和制約政府機構(gòu)，使政府發(fā)揮其應(yīng)盡的責(zé)任，避免其超越責(zé)任范圍、法律界限。

3.3 有助于拓展利益表達渠道，推動公民個體、社會組織與政府的對話和交往，增強政策的合法性基礎(chǔ)，擴大并促進公共利益

協(xié)商民主追求公正，關(guān)注公共利益。參與者在協(xié)商與對話的過程中，通過各種心理機制而公開贊成一種觀點，可以重塑個人愿望，增強人們對共同體和決策的參與感，并努力尋找公正的價值追求。協(xié)商民主關(guān)注公共利益，并不意味著對弱勢群體利益的忽視。協(xié)商民主引入自由而開放的對話，協(xié)商的公共性保證所有發(fā)言人都可有效地辯論和商討，每個人都期望其他人回應(yīng)他們。協(xié)商民主能夠減少或克服有限理性，提高決策的科學(xué)程度。政府通過政治正當(dāng)化和將決策置于多種備選方案等手段以提高了決策的質(zhì)量，當(dāng)協(xié)商在開放的公共領(lǐng)域進行時，理性的質(zhì)量就可能提高。

3.4 有助于促進公民有序的政治參與，促進基層民主的深度與廣度

中國是個缺乏民主傳統(tǒng)的國家，特別是大部分經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，人民對政治態(tài)度冷淡、民主意識缺失、政治參與的主動性和自覺性普遍不高。協(xié)商民主，或者說憲政使民眾獲得了“自主”的感覺。通過引進各種防范措施，公民自治有效的制約了少數(shù)人企圖建立對多數(shù)人統(tǒng)治權(quán)威的傾向。協(xié)商民主，促進了社會主義憲政的完善與發(fā)展，能夠有效地推動公民參與與自身利益相關(guān)的政治活動，能夠為公民提供途徑表達自身的利益，養(yǎng)成民主的習(xí)慣與意識。我國最廣泛的民主實踐是村民自治與社區(qū)自治。在這兩種形式的基層民主實踐中，通過民主協(xié)商，鼓勵公民自覺參與政治對話、民主選舉、政策監(jiān)督，能夠有效地推動基層民主向縱深發(fā)展。

3.5 有助于公民社會的健康發(fā)展，從而奠定社會主義民主政治的社會基礎(chǔ)

協(xié)商民主能夠通過確認(rèn)公民身份，保障公民基本權(quán)利，促進和發(fā)展公民社會。通過暢通、開放多樣的協(xié)商路徑不斷完善民主制度，一方面，激發(fā)民主參與對話和討論的熱情，培養(yǎng)公民的公共精神和協(xié)商能力，促進協(xié)商民主的持續(xù)發(fā)展;另一方面，得到民主保障并成熟發(fā)育的積極的公民社會又不斷開拓、協(xié)商的新領(lǐng)域，創(chuàng)造協(xié)商民主的新形式，在同國家和各團體之間的博弈與協(xié)商中推進憲政民主的發(fā)展。一個民主的公民社會能夠支撐起一個民主國家。

3.6 有助于在實踐中形成健康民主社會所需要的政治文化，形成一種寬容、理解、對話、傾聽和理性的民主氛圍

協(xié)商民主能夠在實踐中培養(yǎng)出良好的公民精神，構(gòu)建民主政治的文化心理基礎(chǔ)，從而形成和諧社會的精神紐帶。民主只有在實踐中才能夠體現(xiàn)其價值，也只有在實踐中，民主才能夠完善自身。協(xié)商民主能夠形成集體責(zé)任感，能夠使人們看到，政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，有利于促進共同體的繁榮。隨著文化多元化的發(fā)展，協(xié)商民主能夠促進不同文化之間的溝通與理解。通過公開的對話、交流和協(xié)商，各文化團體之間就會維持一種深層的相互理解，從而成為建立參與持續(xù)性合作行為所需要的社會信任的基礎(chǔ)。協(xié)商過程和程序能夠包容存在差異的邊緣化少數(shù)族群與文化團體，平等、公正地對待社會的異質(zhì)性，促進多元化文化國家的政治合理性。

由此可見，在我國公共政策民主化進程的實踐中，存在著豐富的協(xié)商民主形式。當(dāng)代中國的公共政策發(fā)展道路的選擇，必然是尊重自身歷史、文化傳統(tǒng)，尊重自身國情的發(fā)展;必然是尊重通過多次反復(fù)而歷史地選擇的既有政治制度，并充分利用既有制度空間，推動創(chuàng)新與變革的發(fā)展;必然是以開發(fā)的心態(tài)、開闊的視野，了解、認(rèn)識、學(xué)習(xí)和借鑒其他國家先進的政治文明成果，并使之本土化的發(fā)展;必然是以思想解放、觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，以意識形態(tài)的完善和發(fā)展來推動的發(fā)展;必然是一種將黨內(nèi)民主、人民民主、基層民主、社會民主結(jié)合起來，而非單一強調(diào)某一方面的要素，是將民主價值、民主制度、民主機制和程序，以及民主意識、民主精神有機結(jié)合起來，而非片面理解的發(fā)展。民主的條件是在民主的實踐中創(chuàng)造的。

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