國外經(jīng)驗對我國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的啟示

摘要:我國在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度方面取得了一定的成效，尤其是2009年我國進行了農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設上實現(xiàn)了一個歷史性的跨越，但與起步較早的德國等國家相比仍存在一定的差距。西方發(fā)達國家以及個別發(fā)展中國家的經(jīng)驗總結(jié)，可以為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的構建提供一些借鑒。

關鍵詞:國外經(jīng)驗;農(nóng)村養(yǎng)老保險;多元化籌資渠道;監(jiān)管體系

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0069-02

1 發(fā)達國家農(nóng)村養(yǎng)老保障實踐

二戰(zhàn)后，歐洲的德國、法國、奧地利等許多國家都建立了獨立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。20世紀50年代中期，日本也開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，目前基本形成了獨具特色的多層次、多類型的保險制度。

1.1 德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式

德國是世界上實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策歷史最為悠久的國家，1886年德國的農(nóng)村社會保障制度開始建立，1957以后年針對農(nóng)場主這一特定群體的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始制定和實施，這一制度也在此后的改革中得以完善。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險模式的特點包括:

第一，覆蓋范圍。根據(jù)農(nóng)村社會保障法，德國農(nóng)民養(yǎng)老保險的對象包括所有農(nóng)業(yè)和林業(yè)的企業(yè)主;農(nóng)民的配偶，即有同等企業(yè)經(jīng)營權的丈夫或者妻子;與農(nóng)民共同勞動的家庭成員或者他們的配偶，他們必須主要是在農(nóng)業(yè)企業(yè)從事共同勞動，其中共同勞作的家屬包括三代以內(nèi)的血親，兩代以內(nèi)的姻親以及與企業(yè)主或者他們的配偶長期保持類似家庭關系，并且被企業(yè)主或者他們的配偶視為家庭成員的保姆。

第二，資金來源。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制所需資金通過個人繳費和聯(lián)邦財政資金籌措，資金部分來源于投保人繳納的保險費，但絕大部分支出來源于聯(lián)邦政府的補貼。德國全國農(nóng)村養(yǎng)老金每年支付總額約15億歐元，其中收繳農(nóng)民養(yǎng)老保險費約5億歐元，聯(lián)邦財政資金補助約10億歐元。

第三，養(yǎng)老金給付形式。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險中的養(yǎng)老金給付是以農(nóng)場主移交農(nóng)業(yè)企業(yè)為先決條件的，要求農(nóng)民必須在50歲以后就開始通過繼承、出售或長期租讓等方式轉(zhuǎn)移他的農(nóng)業(yè)企業(yè)，脫離農(nóng)業(yè)勞動成為農(nóng)業(yè)退休者，將農(nóng)場交給富有創(chuàng)新精神的年輕一代，這有助于促進農(nóng)業(yè)技術化、知識化和效率化。養(yǎng)老金支付主要是現(xiàn)金支付，也有實物支付。

第四，養(yǎng)老保險機構設置。德國的養(yǎng)老保險機構基本上都是按地域和行業(yè)建立的，各個機構都獨立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護自身的經(jīng)濟利益。政府勞動與社會保障部的主要職能是對農(nóng)民養(yǎng)老保險實行統(tǒng)一立法和管理監(jiān)督，微觀運作由各州專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機構具體負責，實行自治管理。

1.2 日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式

日本的社會保障制度受到歐美福利國家思想和儒家文化的雙重影響，形成了獨具特色的“日本型福利社會”的基本理念，采用強制型和自愿型結(jié)合的雙層結(jié)構年金制，不同層次的制度覆蓋不同的社會群體，提供不同水平的養(yǎng)老保障。日本養(yǎng)老保險制度又叫年金制度，1961年《國民養(yǎng)老金法》的實施使日本進入了“國民皆保險”、“國民均年金”的福利時代。20世紀90年代開始，面對日益嚴重的人口老齡化問題以及經(jīng)濟進入低迷狀態(tài)，日本又對養(yǎng)老保險制度進行了一系列的改革，并取得了一定的成就。日本模式特點主要表現(xiàn)為:

第一，國家主導、強制型的國民年金制。強制型的基礎養(yǎng)老保險，又稱國民年金，本來是向那些排除在工薪族養(yǎng)老保險制度以外的農(nóng)民、自營業(yè)者(個體工商戶)等人提供的公共年金。1986年4月開始，工薪族及其配偶也必須加入國民年金，從而使其成為全民共同的基礎養(yǎng)老保險，這是一項與收入無關的養(yǎng)老保險制度，具有強制性。國民年金按照責任共擔原則，其資金來源是國家負擔1/3，列入政府預算，其余部分由個人繳費，2009年國家財政負擔的比例增長到1/2。

第二，強調(diào)自愿性原則的基金制度。為滿足農(nóng)民的不同層次的養(yǎng)老保險需求，日本政府在“國民年金”制度基礎上制定了“國民養(yǎng)老金基金”制度和“農(nóng)民年金基金”等制度。這類制度強調(diào)自愿原則，政府給予稅制上的優(yōu)惠政策，這是日本政府向不滿足于基礎保險的較富裕的農(nóng)戶提供的一種保險方式，包括農(nóng)民年金、國民養(yǎng)老金基金和共濟年金三部分，是國民年金的重要補充。

第三，養(yǎng)老金計劃與農(nóng)業(yè)政策相結(jié)合。戰(zhàn)后初期，為保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，日本政府大力推行城市化進程。為鼓勵農(nóng)民離農(nóng)，國民年金支付中包括了土地權益轉(zhuǎn)讓補償金部分。例如，1970年5月13日，國會通過了《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》。該法旨在提高農(nóng)村老年人福利的同時，鼓勵他們離開土地進入城市。20世紀90年代以后，隨著農(nóng)村人口老齡化程度的加深，日本的農(nóng)業(yè)政策從鼓勵“離農(nóng)”轉(zhuǎn)向“返農(nóng)”，養(yǎng)老金政策也隨之調(diào)整，土地權益轉(zhuǎn)讓補償金被取消。

第四，依法推行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的形成和發(fā)展過程，也是相關法規(guī)不斷完善、充實的過程，1959年首次頒布了《國民養(yǎng)老金法》，將原來未納入公共養(yǎng)老保險制度的廣大農(nóng)民、個體經(jīng)營者等強制納入到國民養(yǎng)老金體系中。1985年，修改《國民養(yǎng)老金法》，規(guī)定從1986年4月起，工薪階層及其配偶也必須參加國民養(yǎng)老保險，將國民養(yǎng)老保險作為全體國民共同加入的基礎養(yǎng)老保險，原則上要求在日本國內(nèi)居住的20歲以上60歲以下的居民必須參加。日本的社會保障制度先立法，后實施，使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具有法制化、科學化、規(guī)范化的特征。

2 發(fā)展中國家農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)驗比較

西方發(fā)達國家由于養(yǎng)老保險制度建立的歷史比較悠久，往往已經(jīng)擁有一套相對比較完善的養(yǎng)老保險法律和一系列的規(guī)章制度和管理法規(guī)，運行相對良好。相比之下，發(fā)展中國家的養(yǎng)老保險制度則明顯存在差距。但是許多發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展的同時，不斷努力探索適合自己國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，有些國家在探索過程中也為我提供了可以參考的經(jīng)驗和教訓。我們主要選取巴西的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式進行參考借鑒。巴西是一個新興經(jīng)濟國家，農(nóng)村非繳費型養(yǎng)老保障制度是其特色，主要包括農(nóng)村年金計劃與農(nóng)村社會救助年金計劃:

第一，農(nóng)村年金計劃。巴西農(nóng)村年金計劃主要為農(nóng)村65歲以上的老、殘、寡人口提供統(tǒng)一的待遇給付;資金來源包括農(nóng)產(chǎn)品初次買賣價格2.1%的繳費、城鎮(zhèn)雇主繳納3%的工薪附加稅、政府的稅收和國債收入，主要資金來源是政府的稅收收入和國債收入。1988年巴西的新憲法又為社會保障制度的調(diào)整和改革提供了法律依據(jù)，根據(jù)1988年新憲法制定和修改的法規(guī)1992年開始施行，在領取年齡、領取人資格、繳費等方面作了一些調(diào)整，但主體內(nèi)容仍維持原有制度安排。修訂后的農(nóng)村年金計劃提高了農(nóng)民的保障水平，在減輕社會貧困、縮小城鄉(xiāng)差距以及促進農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面都起到了明顯的效果。

第二，社會救助年金計劃。巴西社會救助年金計劃由巴西軍政府在1974年引入，隨著巴西的政局變化，社會救助年金計劃的形式和具體規(guī)定也在以后的發(fā)展中發(fā)生了一些演變，1993年通過的新的《社會救助法》對其運作的具體細節(jié)進行了規(guī)定，并于1996年正式實施，由聯(lián)邦政府支付給67歲以上的農(nóng)村老年人以及無法獨立生活或工作的殘疾人。社會救助年金計劃在提高國民的保障水平、促進經(jīng)濟發(fā)展、降低貧困率等方面發(fā)揮了重要作用。

3 國外經(jīng)驗對我國建立合理的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的啟示

目前，基本上所有的發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家都已建立了涵蓋農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度，并形成了不同的模式。這些國家的經(jīng)驗帶給我們的啟示包括:

第一，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供法律保障。養(yǎng)老保險制度的良好運行必須有完善的法律法規(guī)體系作為其前提條件。以法律的形式對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度加以規(guī)范是國際上通行的做法，先立法后實施，是西方發(fā)達國家普遍遵守的一個原則，這些國家往往通過保障法規(guī)對被保險人的范圍、繳納保險費的原則、獲得社會保險待遇的條件及標準有非常明確的規(guī)定，而且規(guī)定了社會保險機構的義務和責任，還規(guī)定了社會保險機構對基金的管理和監(jiān)督以及為被保險人提供法律救助的職能，其保障法規(guī)對政府管理機構和被保險人都具有約束力。與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律制度建設明顯相對滯后，因此，我們亟需根據(jù)我國的實際情況，制定一部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，以法律的形式規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則、性質(zhì)、組織結(jié)構;規(guī)定保險基金的籌集、管理和運營辦法;規(guī)定中央政府和地方政府扶持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的方式等，這需要國家立法機關、行政機關和某些具體職能部門的協(xié)調(diào)和進一步努力。

第二，建立政府主導的多元化籌資渠道。政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和實施中發(fā)揮主導作用，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會保障，需要政府的財政投入和成本支出。許多發(fā)達國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是在政府主導下進行的，各國政府都對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予很大的財力支持，同時政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設中承擔從立法、組織實施、資金投入到監(jiān)督管理全過程的職責。在籌措我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金時要加大政府的財政投入比例。當然，鑒于我國當前的發(fā)展狀況以及全國大多數(shù)人口是農(nóng)民的特殊國情，政府不可能像西方國家那樣為農(nóng)民提供全面的、高標準的養(yǎng)老保險待遇，但應為廣大農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保險待遇。同時針對目前我國農(nóng)村生產(chǎn)力低下、社會養(yǎng)老保險基金短缺的現(xiàn)狀，我國應該選擇多元化的籌資模式，即由個人、集體、國家共同負擔農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金。一方面加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宣傳力度，動員有能力的農(nóng)民提高其投保檔次;另一方面，積極拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集渠道，適當提高集體補助所占的比重。

第三，實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的多層次。中國地區(qū)差異很大，廣大農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，不可能在短期內(nèi)設計出一種能讓農(nóng)民普遍參加的社會養(yǎng)老保險制度。所以我國應建立多層次的農(nóng)民養(yǎng)老保險體系。一方面可以在全國范圍內(nèi)，建立一種廣覆蓋、低水平的強制性的“農(nóng)民基礎養(yǎng)老金”;另一方面可以根據(jù)實際設計出其他的農(nóng)民養(yǎng)老保險形式，以滿足不同層次農(nóng)民對養(yǎng)老保險的需要，比如鼓勵和倡導農(nóng)民參加特殊形式的養(yǎng)老儲蓄和特種年金保險。

第四，建立科學化的管理和監(jiān)督體系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險涉及范圍廣泛，運行周期長，必須有一套科學、完備的政策和嚴格、規(guī)范化的操作規(guī)程。許多國家在這方面通常設立有全國性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專門管理機構，下設各級經(jīng)辦機構，全國性機構負責基金的管理和運營，下級機構承擔保險業(yè)務的開展、資金的籌集和保險費的發(fā)放。我國應盡快建立專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機構，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理公司對養(yǎng)老保險基金進行投資管理，政府實行間接監(jiān)管，而不直接參與其投資運營。

參考文獻

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