論美國國會預算監督的經驗及其借鑒

摘要:美國國會預算監督是指國會按照憲法和法律規定的規則和程序，對整個國家的財政收入、支出及赤字或者盈余總額的計劃、計劃的執行及執行的結果進行審議并作出決定。對當今立法預算監督能力較強的美國進行分析，考察其立法監督預算機制的主要特點，進而總結出可供我國借鑒的經驗。

關鍵詞:預算監督;美國國會;借鑒

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0084-02

0 引言

孟德斯鳩在《論法的精神》中說過，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。政府預算天然地就是對政府權力的約束，而在現代代議制下，立法機關已成為監督政府預算的最主要組織。美國是當今立法監督制度非常完善的國家，它的監督體制很值得人大預算監督乏力的我國借鑒。

1 美國國會預算監督概況

美國國會的預算支出劃分為授權和撥款兩個階段，即授權委員會和撥款委員會的預算監督。授權委員會通過聽證的方式對相應的政府部門預算進行詳細的調查，然后起草授權議案，同意為某一個部門的活動授予相應的款項，授權議案經兩院通過后成為正式的授權法案。美國國會中享有撥款委員會的支出控制權的13個小組委員會通過審議相應的部門預算，提出不同的撥款方式并起草撥款議案，撥款委員會審查和討論這些議案后由眾議院提出一項綜合的撥款法案，經兩院全體會議審議后在財政年度開始以前通過。

美國國會設有政府問責辦公室，獨立于行政機關，是專門、獨立的審計監督部門，其監督政府各主管部門財政業務的合法性和效率;為國會提供財務信息，建立聯邦機關進行財務活動的規章及報表制度。美國國會若要調整預算須經國會議員2/3以上同意才能生效，國會還向各個行政部門派駐監察代表，對所駐部門的預算執行情況進行監督。

2 美國國會預算監督的主要特點

1921年《預算會計法》頒布以來，美國國會預算監督制度逐漸完善并呈現出以下特點，而其完善的預算監督，如國會預算監督權力較強、范圍較廣、組織基礎充實等諸多方面，正是得益于這些特點。

2.1 預算法律法規體系完備，國會預算監督“軟件”備齊

首先，美國在憲法中詳細規定了國會的財政權。憲法至少有四處涉及國會財政權，即第一條第七、八、九項和修正案第十六條。內容包括征稅權、舉債權、政府開支審批權以及稅法制定程序、公款開支(包括政府開支在內的一切公共支出)監督程序和方式等，這使得議會監督預算的權力有了強有力的保障。其次，美國國會每年通過一項預算法案并不斷制定法規對預算加以控制，使美國國會預算監督法規體系逐步完善。

2.2 預算監督組織機構完善，國會預算監督“硬件”齊全

美國預算分為聯邦預算、州預算和州以下的地方預算。就美國聯邦預算而言，國會的預算控制機構較多，主要有國會參眾兩院預算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會和國會預算處。預算委員會是在國會設立的常設委員會，分別設立于參眾兩院，對預算進行綜合考察，包括收入部分，支出部分，以及各種支出之間的比較，并向國會提出建議，規定預算的支出、收入、盈余、虧空、公債總額。國會通過的撥款法案主要根據撥款委員會的建議和報告。撥款小組委員會實際掌握預算撥款權力，撥款委員會向全院提出的建議和報告主要根據它的建議和報告。國會預算處由專家組成、不是由國會議員組成，幫助國會編制預算，即預算報告、費用估計、經濟預測和財政政策分析、記錄支出和收入法案、進行特別研究等。

2.3 國會預算監督程序嚴謹，環節設計完整

首先，美國國會對預算案的審批程序較為復雜。總統將編制好的聯邦預算交到國會后，眾參兩院預算委員會在國會預算辦公室的協助下進行詳細審查。然后國會通過決議，提出自己采納的目標預算方案，交眾參兩院撥款委員會。撥款委員會審議后，提出建議，分別經眾參兩院表決，再由兩院舉行聯席會議，通過后形成撥款法案，國會預算委員會對這一法案進行復審。最后由國會對預算作必要的修改，完成審議過程，把預算方案交總統決定是否簽署。

其次，美國法律對變更預算程序進行了嚴格規定。按照規定，預算變更須經三分之一以上議員同意方為有效，未經國會批準而修訂預算的行為須負法律責任。“國會通過了授權法案只是同意立項(規劃目標和手段)，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準，除非根據撥款法案，否則誰也不能從國庫提取款項。”

最后，派駐監察代表對預算執行過程進行監督是美國國會對預算執行較為有效的手段。“為了加強對預算執行結果的監督，美國國會向各個行政部門派駐監察代表，對所駐部門實施國會授權項目的情況和預算執行結果進行監督，全面、經常地檢查政府使用國會撥款的效益。監察代表每半年向國會送交一份監察報告，列舉所駐部門工作中嚴重的舞弊、浪費、低效和濫用職權問題，并提出改進意見，發現異常情況，監察代表隨時向國會提交特別報告。”

3 美國國會預算監督的經驗借鑒

與其他國家相比，美國國會在預算形成中決定權比較大，對預算執行過程和預算執行結果監督力度強，有效防止政府濫用職權。我國應借鑒以下幾個方面:

3.1 改革預算監督工作方式

美國國會的預算監督有專業人員組成的專門的預算監督機構，每項預算法案都要經過長時間認真激烈的討論。我國人大應該延長相關機構人員的工作時間，實行科學的工作方法，切實負責預算論證、審查和監督工作，認真履行人大預算監督權。為改變我國人大在每個預算年度內具體監督中長期存在的上半年聽取審議一次預算執行情況報告，下半年研究一次預算變更的常規的、效果不佳的現狀，應該加強經常性的監督工作，以充實常規監督的內容，使之具有實質性。我們可以借鑒美國派駐監察代表對預算執行過程進行監督的方式，人大可以向政府各個部門派駐監察代表，監察代表每月或每個季度向人大常委會提交一份監察報告，匯報所駐部門工作中問題，提出改進意見。

3.2 完善預算監督機構設置

第一，我國人大可借鑒美國國會的“政府問責辦公室”制度，設立獨立于政府的審計部門，為人大履行預算監督權提供相關信息，輔助人大有效開展預算監督工作。第二，針對我國沒有專門服務于預算管理的機構現狀，應建立專門的人大預算監督機構——預算委員會，這更有利于人大預算監督權的行使。該委員會應具有以下三個特點:首先，機構獨立，直接隸屬于人大，不受其他任何部門、單位和個人的干預;其次，權責分明，代表人大具體行使管理預算的職能，提出建議案;最后，配備精良，有經濟、法律等方面的專家學者或代表組成，代表人大名副其實地行使職能。

3.3 加強預算相關法律法規建設

依法治國是我國治國方略的一項基本原則，與此相適應，必須完善預算監督法律，依法監督預算，使其做到有法可依。不僅要使我國的根本大法——憲法中對人大財政監督權的規定更加周密，以提高人民代表大會在預算監督中的形象，增強預算法案的強制性;還要明確預算監督主體的法律地位、擁有的權力及其應當承擔的法律責任，以體現人大預算監督的權威性。

3.4 健全人大決算評價及責任制度

我國現行對決算的審批通過流于形式，不能真正起到決算應有的作用。美國國會對決算的評估制度值得我們借鑒，我們可以建立類似的決算評價制度。在各級財政部門匯編成本級決算并作出必要說明(分析存在的問題及其原因)的基礎上，人大預算委員會及其所屬的審計機構應當依法對預算執行的決算情況進行全面、詳細地審計評價，總結經驗教訓提出改進與獎懲建議，并向人大常委會提出報告。同時，應完善預算責任制度，保證預算審批監督的權威性。預算責任制度應對整個預算過程中的違法行為及其他不當行為的法律責任作出明確規定。在此基礎上，還應加大處罰力度，對違法者除承擔行政責任外，依其行為的性質及程度不同，分別承擔經濟賠償以及刑事責任。必要時在刑法中可增加專門的預算刑罰的條款和罪名。

3.5 增加預算公開監督透明度

我國是人民民主專政的社會主義國家，預算公開制度的完善對我國發展民主有著特別重要的意義，應在預算法中明確規定，除涉及國家安全必須保密的以外，預算、決算應當通過報紙、廣播、電視等形式向社會公開。預算公開制度具體應包括:第一，各級政府預算經本級人民代表大會審查批準后，應當向社會公布;第二，各級政府預算的執行情況應當每季度或每半年向社會公布;第三，各級政府決算經本級人民代表大會審查批準后，應當向社會公布。同時，應開辟必要的渠道傾聽和接受廣大群眾對預算的建議，從而更好地促進預算的民主管理。

4 結語

美國國父杰弗遜曾指出，成立政府的目的就在于保障公民的權利。在我國，人大就是民意的代表，人大對政府預算的監督對于建設服務型政府和公共財政至關重要。深入研究美國國會預算監督和我國人大預算監督的關系，探究其借鑒意義，對于研究如何增強我國人大預算監督的能力具有重要意義。