“空心村”法律問題探析

摘要近年來，農村地區(qū)普遍存在著“空心村”現象，“空心村”現象的出現嚴重制約了農村經濟的持續(xù)發(fā)展，浪費了國家的耕地資源，給鄉(xiāng)村社會的發(fā)展帶來了治理性困境。本文著重從法律的角度出發(fā)探索“空心村”形成的體制根源，并提出了相應的解決對策。

關鍵詞空心村 宅基地 村鎮(zhèn)規(guī)劃 土地流轉

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A

隨著黨中央的建設會主義新農村政策的提出，農村出現了新一輪的建房熱，不少農民搬進了新家過了小康生活，但在農村現代化過程中，細看農村的村落結構布局則出現了一種“空心村”現象，這種現象表現為:(1)村莊面積盲目擴大，新住宅向道路兩旁和村莊外圍寬敞地發(fā)展，而村莊內則出現大量破爛老房屋和過時款房屋廢棄的“新邊舊心”現象。(2)一戶多宅和超規(guī)定面積建設現象普遍。“空心村”現象的出現不僅影響了村容村貌，關鍵是浪費了大量的土地資源特別是耕地資源，加劇了人多地少的矛盾，嚴重影響了新農村建設的進程和村民的長遠經濟利益，阻礙了農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。

農民建房自然是其收入水平提高的結果，但“空心村”現象在我國廣大的農村地區(qū)普遍存在，并且與我國目前的法律制度背道而馳，是多方面的因素造成的，其中既有農民根深蒂固的思想主觀因素，最根源的是由我國土地管理法律體制和宅基地制度存在的缺陷造成的。筆者認為主要表現在以下四個方面:

(1)政府規(guī)劃管理職權不清，責任不明。我國實行城鄉(xiāng)二元化的結構體制建設，城市房屋在城市規(guī)劃部門的統(tǒng)一規(guī)劃下分布緊湊有序，而農村則出現路旁新房林立，村內破亂不堪的局面主要原因就在于政府沒有盡到規(guī)劃職責。我國《土地管理法》明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府有義務編制土地利用總體規(guī)劃和劃分土地利用區(qū)，但目前我國農村除了新農村建設的試點村落有建設規(guī)劃圖之外，非試點村落基本沒有具體規(guī)劃，并且很多有規(guī)劃的村落由于沒有經費的保障，難以完成規(guī)劃設計，村落結構布局難免出現臟亂現象。此外，對于政府沒有盡到規(guī)劃職責所承擔的法律后果，《土地管理法》及相關管理法規(guī)都沒有明確規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為提供了安全外衣。其次，土地的管理方面，我國憲法規(guī)定農村的土地歸集體所有，由集體行使所有權，但“集體”一詞的具體內涵法律沒有明確界定。從實際來看，實際行使土地所有權掌握在村支書和村委會主任等村干部手中，由于他們和農民利益的一致性和尋租的需求，他們自身也有幫助農民多占、亂占宅基地的動力。

(2)建房審批把關不嚴，違法建房處罰力度不夠。我國法律規(guī)定農民建房的基本程序是由農民向農村集體經濟組織或村民委員會提出申請，經村民委員會或村民代表大會討論通過后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，再報縣級人民政府批準。各地政府土管部門都設立了當地的申請宅基地使用的條件標準，基本要求是要遵守“一戶一宅”并不能超過規(guī)定的面積建設，可地方有關部門為了部門創(chuàng)收，積極尋租，沒有嚴格按照程序依法審批，也沒有系統(tǒng)化的管理，亂批耕地，不按條件批地，只批新房，不收舊房。另外對于違法建房行為，《土地管理法實施條例》規(guī)定相關建設管理部門可以依法拆除也可以予以罰款處罰，目前對農村違法建房的普遍處理措施都是予以罰款，一方面管理部門是出于違法建房數量較大，難以執(zhí)行，且拆除成本過大考慮。另一方面也是可以大大增加部門收益。但是罰款對于遏制村民違法建房效果甚微，因為罰款相比農民建房所帶來的收益來說并不大。(3)土地的歸屬管理不當，造成農民小農意識強烈。我國目前的法律對耕地、林地和草地的承包期都有明確規(guī)定，而對宅基地的保護采取嚴格的保護，相關的土地管理法規(guī)對宅基地的使用沒有規(guī)定期限，也就默認了宅基地的使用除非征收征用外可以無限延續(xù)。同時，我國物權法規(guī)定房屋屬于公民的私有財產，憲法也規(guī)定公民合法的私有財產不受侵犯，這就強化了農民的財產觀念，特別是在一些城鄉(xiāng)結合地帶隨著土地的升值，搶占宅基地新建房屋成為他們積累財富的主要方式。另外，從目前的審批的成本來看，如果新建房屋村民的審批費用非常小。即使是違法建房所受到的罰款成本也不大，因此，農民當然愿意建新房廢棄老房屋了。

(4)我國農村的土地流轉機制不完善。我國現有的土地管理政策和宅基地管理體制嚴重限制了農房商品關系的發(fā)展。《土地管理法》規(guī)定“農民集體所的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”、“宅基地的使用權僅僅限于集體內部成員”，農村的一些廢棄宅基地和老房只能在本集體成員范圍內流轉，城鎮(zhèn)居民和非本集體成員不能涉足，而住房緊缺戶新申請宅基地成本極小，村民當然愿意建新房而不愿購買老宅基地了。同時，隨著城市商品房的發(fā)展，不少富裕農民在城鎮(zhèn)落戶買房，而他們在農村的老房缺乏相關的法律法規(guī)對其處理作出合理的規(guī)定。

在耕地資源日益緊缺，人地矛盾日益突出的今天，如何合理有效的利用宅基地，充分提高土地的利用率，從村民的長遠利益出發(fā)，合理布局村落，綜合整治“空心村”狀況成了目前建設社會主義新農村的一個嚴峻話題。應該說“空心村”的產生是一個復雜的社會經濟過程，不可能在短期內徹底解決，需要從我國的法制政策逐步入手，實現宅基地的動態(tài)供應平衡。

統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設，科學規(guī)劃，合理設計。農村建房出現“外實內虛”，新房七零八落的情形主要是政府部門不盡規(guī)劃職責且原有規(guī)劃標準低已不符合農村的實際生活(下轉第174頁)(上接第167頁)需要，因此，建設部門和土管部門應根據各村的實際情況，從長遠角度出發(fā)，做好村鎮(zhèn)規(guī)劃，規(guī)劃應包括道路、排水、飲水、供電、通訊、商業(yè)、娛樂等各方面設施。一些人少老房多的村落可以采取“拆遷并村”辦法把鄰近的村民統(tǒng)一規(guī)劃建在一起，而原有老址統(tǒng)一拆遷還耕還林。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會應本著服務的態(tài)度，幫助農民做好新房設計，提供一些符合農民生產生活習慣的住宅設計，防止農民因為房屋款式過時盲目建房的沖動。

嚴格限制新宅基地劃批，加強宅基地管理。據國土資源部土地整理中心《全國土地利用變更調查報告》提供的數據，2004年全國村鎮(zhèn)建設用地總量為16.4萬平方公里，人均用地185平方米。按照戶均一宅且不得超過面積的規(guī)定，農村房屋閑置率特別高，違法亂批，未批先占的現象大量涌現。各地土地管理部門應當根據當地實際情況，控制宅基地審批數量，宅基地空置率比較高的村應當在相應期間內凍結宅基地審批。對于未批先占的農戶應當堅決予以拆除并進行復墾種植。

盤活農村宅基地流轉制度。打破農村宅基地只限于本集體內部流轉的定向流轉體制，建立宅基地流轉市場，加強信息溝通，讓農民能在法律的范圍內自由處分。實行“以舊換新“政策，對于購買舊房的農戶予以鼓勵和補貼，拆除舊房建新房的農戶予以政策支持。隨著城市化進程的加快，在城市落戶的農民越來越多，凡在城鎮(zhèn)落戶且自愿退宅的農戶予以經濟獎勵。

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