論新中國發(fā)展少數(shù)民族教育的政策與實踐

摘要:新中國成立后特別是十一屆三中全會后，黨中央、國務院針對少數(shù)民族教育的實際情況制定了許多重要政策和措施，主要有重視培養(yǎng)少數(shù)民族干部、加強少數(shù)民族教師隊伍建設;建立健全各級少數(shù)民族教育管理機構(gòu);發(fā)展少數(shù)民族文字、推行雙語教學;不斷增加財政投入;實施特殊措施和傾斜政策，以及采取靈活多樣的辦學形式。少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展，為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，提高各民族人口素質(zhì)，鞏固和發(fā)展社會主義民族關系，增強民族團結(jié)，構(gòu)建和諧社會，以及維護社會穩(wěn)定和祖國統(tǒng)一做出了重大貢獻。

關鍵詞:新中國;少數(shù)民族教育;政策;實踐

中圖分類號:G64文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0213-04

新中國成立前，中國少數(shù)民族教育基礎薄弱、水平落后，適齡兒童入學率低，80%以上人口為文盲和半文盲，全國沒有一所正規(guī)的少數(shù)民族高等學校 [1]。新中國成立后特別是十一屆三中全會后，黨中央、國務院高度重視少數(shù)民族教育，并根據(jù)實際情況制定了許多重要政策，采取了許多重大措施，從人力、物力、財力等方面給予特殊扶持，主要有以下幾個方面:

一、十分重視培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強少數(shù)民族教師隊伍建設

新中國成立之初，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》將民族區(qū)域自治制度確定為國家的基本政策和重要政治制度之一，同時還規(guī)定:“人民政府應幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設事業(yè)。” [2]因此，培養(yǎng)少數(shù)民族干部和加強少數(shù)民族教師隊伍建設就成為第一代中央領導集體發(fā)展民族教育的重要政策之一。1949年11月，毛澤東在給西北局的指示中強調(diào)“在目前時期應一律組織聯(lián)合政府，即統(tǒng)一戰(zhàn)線政府。在這種合作中大批培養(yǎng)少數(shù)民族干部。”[3]1950年7月21日，鄧小平在歡迎赴西南地區(qū)的中央民族訪問團大會上指出:“必須迅速創(chuàng)辦民族學院，吸收一些青年進民族學院深造。”[4]11月24日，《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》指出:“從中央至有關省、縣，應根據(jù)新民主主義的教育方針，普遍而大量地培養(yǎng)少數(shù)民族干部。”[5] 之后，包括中央民族學院的各民族學院相繼成立，民族學院還設立了預科班和干部培訓部，為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)了大批民族干部和教師。1951年9月20日，第一次全國民族教育會議在北京召開，會議認為“少數(shù)民族教育工作目前應以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為首要任務”[6]。 1956年2月12日，毛澤東在同藏族人士談話時指出:“民族區(qū)域自治地區(qū)要搞建設，便要有自己民族的干部，自己的科學家。” [7]6月4日，第二次全國民族教育會議召開，會議指出培養(yǎng)民族干部和大力提高人民文化水平是民族教育事業(yè)的兩項重要任務 [8]。1957年8月4日，周恩來再次強調(diào):民族自治“就應當有步驟地有計劃地培養(yǎng)民族干部，要派好的干部到中央、省來學習，也要多把好的干部派回去。” [9]

1958年后由于“左”的思想的干擾特別是十年動亂，使少數(shù)民族教育事業(yè)備受挫折。十一屆三中全會以后，黨和政府進一步重視和加強少數(shù)民族教師隊伍建設。1980年10月9日印發(fā)的《關于加強民族教育工作的意見》指出:“大力加強和發(fā)展民族師范教育已成為當務之急。各自治區(qū)和各少數(shù)民族較多的省，一定要建立并辦好一批民族師范院校。” [10]1981年2月16日，第三次全國民族教育工作會議召開，重申要大力發(fā)展民族師范教育 [11]。之后，各少數(shù)民族地區(qū)政府對本地區(qū)的師范學院進行必要的調(diào)整和補充。同時，各級政府增加投入，改善民族地區(qū)師范學校的辦學條件，并興辦了一批民族師范學校和民族師范班。1985年，教育部還通過西北師范學院和西南師范學院建立了西北少數(shù)民族師資培訓中心和西南少數(shù)民族師資培訓中心，為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)了大批合格教師。1992年1月14日，江澤民在中央民族工作會議上強調(diào)要辦好各級各類民族學校，為民族地區(qū)培養(yǎng)更多的經(jīng)濟、技術、管理等方面的專業(yè)人才 [12]。1992年10月21日下發(fā)的《全國民族教育發(fā)展與改革指導綱要(試行)》指出:“大力培養(yǎng)當?shù)赝辽灵L的本民族教師，加強在職教師的培訓提高工作，是當前發(fā)展民族教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量的關鍵。”[13]1999年9月29日，江澤民強調(diào):“各級黨委和政府要關心、支持民族工作部門，努力培養(yǎng)一支高素質(zhì)的民族工作干部隊伍，并幫助解決工作中遇到的實際困難。”[14]2002年7月，《國務院關于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》提出，少數(shù)民族教師隊伍建設要把培養(yǎng)、培訓雙語教師作為重點。鼓勵非師范院校畢業(yè)生和東中部地區(qū)高校畢業(yè)生到少數(shù)民族地區(qū)任教 [15]。通過大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部和加快少數(shù)民族教師隊伍建設，使少數(shù)民族干部和師資在數(shù)量上和質(zhì)量上有了質(zhì)的飛躍，為少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

二、建立健全各級少數(shù)民族教育管理機構(gòu)

為加強對少數(shù)民族教育的領導和管理，第一次全國民族教育工作會議建議:各級人民政府的教育行政部門內(nèi)均應建立少數(shù)民族教育行政機構(gòu)，或指定專職人員掌管少數(shù)民族教育工作 [6]。1952年4月16日，《關于建立民族教育行政機構(gòu)的決定》頒布，根據(jù)該決定，中央人民政府教育部設立民族教育司;各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)教育部或文教部應視工作需要設民族教育處(科)或在有關處(科)內(nèi)設專職人員;各有關省(行署)、市、專署、縣人民政府教育廳(處)、局、科，應根據(jù)少數(shù)民族人口的多寡，民族教育工作的繁簡，分別設適當?shù)男姓C構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T [16]。之后，從教育部到各有關省、地、縣都設立了民族教育機構(gòu)或?qū)Ｈ恕?/p>

1958年后，民族教育事業(yè)受到了“左”的思想的沖擊，“文革”期間，民族教育工作遭受嚴重摧殘，在原有的大多數(shù)民族學院被迫停辦的同時，甚至取消了各級民族教育機構(gòu)。十一屆三中全會后，民族教育工作有所恢復和發(fā)展。《關于加強民族教育工作的意見》就指出:少數(shù)民族人口較多的省、地、縣，應在教育行政部門內(nèi)設置民族教育工作機構(gòu)，調(diào)配專門同志負責 [10]。第三次全國民族教育工作會議則要求各地結(jié)合實際情況，逐步恢復、建立和健全民族教育行政機構(gòu) [10]。之后，教育部民族教育司得到恢復，各級地方政府教育機構(gòu)也分別設置或恢復了地方民族教育行政機構(gòu)，加強了對當?shù)孛褡褰逃墓芾砉ぷ鳌?992年10月20日下發(fā)的《關于加強民族教育工作若干問題的意見》提出要大力培養(yǎng)少數(shù)民族的教育行政管理干部 [13]。此后，各級民族教育管理機構(gòu)日益健全和完善，職能日益明確。

三、發(fā)展少數(shù)民族文字，推行雙語教學

新中國成立后，不僅黨和政府對少數(shù)民族語言文字充分重視，而且，用民族語言文字進行教學在有關政策法規(guī)中也得到確認。1951年11月23日，《關于第一次全國民族教育會議的報告》就規(guī)定:“凡有現(xiàn)行通用文字的民族如蒙古族、朝鮮族、藏族、維吾爾、哈薩克等，小學和中學的各科課程必須用本民族語文教學。有獨立語言而尚無文字或文字不完全的民族，一面著手創(chuàng)立文字和改革文字;一面得按自愿原則，采用漢族語文或本民族所習用的語文進行教學”，“會議一致同意各少數(shù)民族的各級學校得按當?shù)厣贁?shù)民族的需要和自愿設漢文課”[17]。1951年成立了少數(shù)民族語言文字研究指導委員會，專門組織并指導有關部門為沒有文字或文字不完備的民族創(chuàng)造或充實發(fā)展其文字 [18]。從1956年開始，國家?guī)椭袩o文字的10個少數(shù)民族創(chuàng)制了拼音文字，幫助一部分少數(shù)民族改革、改進了文字，國家科研機構(gòu)和各民族學院加強了民族學科專業(yè)建設，設置了民族語文專業(yè)，開設了各種民族經(jīng)濟、民族政策的課程，培養(yǎng)各種少數(shù)民族專業(yè)人才。

“文革”期間，大多數(shù)民族學校被撤銷或合并，民族語文教學被取消，雙語教學實踐及理論一度中斷。十一屆三中全會后，受到破壞的民族語文政策得到了恢復。1981年教育部副部長臧伯平在第三次全國民族教育工作會議上指出:“應該切實尊重少數(shù)民族的語言文字，在學校教育中認真恢復和加強民族語文教學，堅決克服在對待民族語文問題上的各種錯誤傾向。”[10] 根據(jù)1982年《憲法》第4條、1984年5月《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第10條和第37條、1986年4月《中華人民共和國義務教育法》、1995年3月《中華人民共和國教育法》以及2005年5月31日《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第22條都明確規(guī)定，各民族有使用和發(fā)展自己民族的語言文字的自由，民族自治地方的自治機關保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由;凡招收少數(shù)民族學生為主的學校，可以用少數(shù)民族語言文字教學。

在少數(shù)民族語文教學方面，國家也制定了一系列政策和措施確保各少數(shù)民族在中小學教育中首先使用本民族的語言文字進行教學，同時學好漢語。《全國民族教育發(fā)展與改革指導綱要(試行)》指出:在教學中，因地制宜地搞好雙語教學。凡使用民族語文授課的學校，要搞好雙語教學，推廣全國通用的普通話 [13]。《中華人民共和國教育法》以法律的形式明確規(guī)定了實行雙語教學的政策:“少數(shù)民族學生為主的學校及其他教育機構(gòu)，可以使用本民族或者當?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字進行教學。學校及其他教育機構(gòu)進行教學，應當推廣使用全國通用的普通話和規(guī)范字。”[19] 《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第22條指出:“國家鼓勵民族自治地方逐步推行少數(shù)民族語文和漢語文授課的‘雙語教學’” [20]，再次從法律上肯定雙語教學的地位。雙語教學的實施，提高了教學質(zhì)量，使各少數(shù)民族的教育水平迅速提高。

四、不斷增加對少數(shù)民族教育的財政投入

新中國成立以來，黨和政府一直重視對少數(shù)民族教育事業(yè)的財政投入。關于少數(shù)民族地區(qū)的教育經(jīng)費，第一次全國民族教育會議就規(guī)定:“各地人民政府除按一般開支標準，撥給教育經(jīng)費外，并應按各民族地區(qū)的經(jīng)濟情況及教育工作，另撥專款，幫助解決少數(shù)民族學校的設備、教師待遇、學生生活等方面的特殊困難。”[17]1953年，教育部《關于少數(shù)民族教育補助費使用范圍的指示》中指出:少數(shù)民族教育補助費是為了幫助少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展，在一般教育費之外特設的一筆補助費用，用以補助一般教育事業(yè)費之不足。不得以有此項“專款”而取消或減少其在一般教育事業(yè)費項下應有的份額，更不得以此項補助費代替一般教育事業(yè)費項下開支的任何費用之一部或全部。

十一屆三中全會后，國家設置了“民族教育專項補助經(jīng)費”、“邊境地區(qū)事業(yè)建設補助費”、“不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”等專項補助經(jīng)費。對這些專項經(jīng)費的使用，國家有專門規(guī)定。《關于加強民族教育工作的意見》指出:在財政上設立少數(shù)民族教育專項補助費。此外，建議從支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金、邊境地區(qū)事業(yè)補助費、邊境地區(qū)基建補助費中劃出適當比例，作為發(fā)展民族教育之用。國家撥給的民族教育經(jīng)費，一定要用在少數(shù)民族身上，絕對不許克扣挪用 [10]。全國民族教育發(fā)展與改革指導綱要(試行)》重申了上述政策:有關省、自治區(qū)財政要設立民族教育專項補助經(jīng)費。國家撥給民族地區(qū)“三項”補助經(jīng)費(民族地區(qū)機動金、邊境地區(qū)事業(yè)建設補助費和不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金)各省、自治區(qū)要劃出一定比例用于發(fā)展民族教育。民族教育專項經(jīng)費要專款專用。從1990年開始，國家還設立了少數(shù)民族教育補助經(jīng)費，每年2 000萬元，專門用于民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)。之后，《關于加強民族教育工作若干問題的意見》指出民族教育專項補助經(jīng)費由2 000萬元要逐步有所增加。“三項”補助經(jīng)費各省(區(qū))要增加用于發(fā)展民族教育的比例 [13]。在這一政策指導下，各級政府用于少數(shù)民族教育的經(jīng)費在地方財政所占的比例逐步提高，推動了民族地區(qū)各類學校辦學條件的改善。

1993年2月13日印發(fā)的《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出要在20世紀末實現(xiàn)基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的目標，為此，1995至“十五”期間，國家實施了兩期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”，投入近200億元，通過這一工程，極大地改善了少數(shù)民族地區(qū)中小學的辦學條件，促進了少數(shù)民族基礎教育的快速發(fā)展 [21]。《國務院關于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》還全面規(guī)定了多渠道籌措民族教育經(jīng)費、增加民族教育投入的政策措施:“國家貧困地區(qū)義務教育工程”、“國家扶貧教育工程”、“西部職業(yè)教育開發(fā)工程”、“高等職業(yè)技術教育工程”、“教育信息化工程”、“全國中小學危房改造工程”、中小學貧困學生助學金專款、青少年校外活動場所建設項目等要向少數(shù)民族和西部地區(qū)傾斜 [15]。中央還投入了100億專項資金幫助西部地區(qū)尚未實現(xiàn)“兩基”的縣(市、區(qū))達到標準 [22]。此外，黨和政府還通過實施國家扶貧教育工程、“211工程”、西部校園網(wǎng)建設、高校擴招資助、普通高中發(fā)展等項目對少數(shù)民族地區(qū)投入了大量經(jīng)費，與此同時，各級地方政府對民族教育也給予不同程度的經(jīng)費支持，使民族地區(qū)的辦學條件發(fā)生了翻天覆地的變化。

五、實施有關少數(shù)民族教育的特殊措施和傾斜政策

多年來，黨和政府一直對教育發(fā)展起點低、發(fā)展較為落后的少數(shù)民族教育采取了許多特殊措施和傾斜政策。1951年，《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》規(guī)定:凡考入高等學校(包括少數(shù)民族高等學校)的少數(shù)民族學生一律公費待遇。為了適當照顧少數(shù)民族學生的文化水平，對投考高等學校與一般中學的學生應適當規(guī)定一個入學成績標準;入學后，應給以適當補習條件 [5]。

改革開放后，在招生和培養(yǎng)學生方面，國家對少數(shù)民族考生采取降分錄取，先辦預科打基礎，后上本科專業(yè)，定向招生、定向分配等措施，加大了對少數(shù)民族人才的培養(yǎng)力度;在本科和研究生統(tǒng)招政策上，采取同等條件下優(yōu)先錄取、適當減分錄取少數(shù)民族學生等措施，為他們創(chuàng)造更多的深造機會。1991年12月，《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干問題的通知》要求“對少數(shù)民族考生，仍繼續(xù)實行適當放寬報考錄取條件和同等條件下優(yōu)先錄取的辦法，同時要下大力氣辦好預科班，逐步擴大從預科班錄取新生的比例”，“邊遠少數(shù)民族地區(qū)，要實行定向生、定向分配的辦法。”[15] 1998年4月，教育部發(fā)出《關于1998年普通高等學校招收少數(shù)民族預科生的通知》，強調(diào)“少數(shù)民族預科班只能錄取少數(shù)民族考生”，“錄取時降分幅度為20分。個別省(區(qū))，人數(shù)特別少(人口在10萬以下)的少數(shù)民族考生可降80分。”[23]2001年2月，修正后的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》從法律上肯定了對少數(shù)民族學生的特殊照顧政策:“對少數(shù)民族考生適當放寬錄取標準和條件，對人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧。”[24] 《國務院關于深化改革和加快發(fā)展民族教育的決定》則進一步明確采取特殊措施培養(yǎng)少數(shù)民族的博士、碩士人才 [15]。《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》指出:各類高等學校面向民族自治地方招生時，招生比例按規(guī)模同比增長并適當傾斜。對報考專科、本科和研究生的少數(shù)民族考生，應當根據(jù)情況采取加分或者降分的辦法，適當放寬錄取標準和條件，并對人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧 [20]。

六、采取靈活多樣的辦學形式

新中國成立以來，黨和政府從少數(shù)民族的實際情況出發(fā)逐步摸索出靈活多樣的辦學形式:針對部分人口稀少、居住分散、交通不便和游牧民族等特點，設立全日制寄宿制及半寄宿制學校;除舉辦普通中小學外，還設立民族小學、民族中學、民族中等專業(yè)技術學校、民族職業(yè)學校、民族師范學校;在傳統(tǒng)觀念和宗教習俗影響較大的地區(qū)，開辦了女子學校和女童班;在邊遠地區(qū)，因地制宜地采取了牧讀小學、早晚班、隔日班、教學承包點等一些非正規(guī)教育形式作為全日制正規(guī)教育形式的補充。為發(fā)展少數(shù)民族高等教育，還興辦了民族班和預科班。1980年6月21日，教育部下發(fā)《關于1980年在部分全國重點高等學校試辦民族班的通知》，開始有計劃、有重點地在部分全國重點高等學校舉辦民族班。預科班是為尚不具備進行大學本科專業(yè)的少數(shù)民族學生進行補習而開設的，補習合格者直接升入本校本科有關專業(yè)學習。此外，1984年，第二次西藏工作座談會決定從1985年起在內(nèi)地省、市創(chuàng)辦西藏班(校)，幫助西藏盡快培養(yǎng)大批建設人才。經(jīng)商定，在北京、成都等城市創(chuàng)辦3所西藏學校，在上海、天津、遼寧等16個省、市開辦西藏班。1985年秋，16省市西藏初中班同時開學，1 300名學生被選送到內(nèi)地學習，內(nèi)地西藏班(校)的教學工作由此正式開始 [25]。1992年11月2日，國家教委還下發(fā)了《關于加強民族散雜居地區(qū)少數(shù)民族教育工作的意見》，要求各地教育行政部門要把散雜居地區(qū)的少數(shù)民族教育列入議事日程，根據(jù)散雜地區(qū)少數(shù)民族的特點，提出了實行混合編班、劃出一定指標定向招收散雜居地區(qū)少數(shù)民族入學，以及多渠道籌措教育經(jīng)費等措施 [13]。《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》從法律上肯定了各種辦學形式:“大力支持民族自治地方有重點地辦好寄宿制學校;在發(fā)達地區(qū)普通中學開設民族班或者開辦民族中學，其辦學條件、教學和管理水平要達到當?shù)貙W校的辦學標準和水平”，“國家?guī)椭椭С置褡遄灾蔚胤桨l(fā)展高等教育，辦好民族學院和全國普通高等學校民族預科班、民族班。” [20] 多種多樣的辦學形式有利于提高少數(shù)民族兒童的入學率和集中力量辦學，有利于提高教學質(zhì)量和民族人才的培養(yǎng)。

此外，在新的形勢下，黨和政府積極開展了對少數(shù)民族教育的對口支援工作，主要有兩種形式:一是經(jīng)濟、教育發(fā)達的縣(市)對少數(shù)民族貧困縣開展多種形式的對口支援;二是各普通高校為民族地區(qū)培養(yǎng)各類專業(yè)技術人才。通過各種形式的對口支援，不僅推動了受援民族地區(qū)教育的發(fā)展，而且也為民族地區(qū)培養(yǎng)了大批人才。

在黨和政府的大力扶持下，通過民族地區(qū)自力更生和艱苦奮斗，中國少數(shù)民族教育事業(yè)獲得了巨大的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就:少數(shù)民族的教育發(fā)展水平與其他地區(qū)的發(fā)展水平差距在逐步縮小;已經(jīng)逐步形成具有中國特色的少數(shù)民族教育發(fā)展體系;少數(shù)民族青壯年文盲率已經(jīng)平均降到15%以下，其中，朝鮮族、滿族、哈薩克、蒙古族等少數(shù)民族文盲率低于全國平均水平;少數(shù)民族受教育的范圍不斷擴大，辦學條件得到了較大改善，教學質(zhì)量大大提高。少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展，為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，提高各民族人口素質(zhì)，鞏固和發(fā)展社會主義民族關系，增強民族團結(jié)，構(gòu)建和諧社會，以及維護社會穩(wěn)定和祖國統(tǒng)一做出了重大貢獻。

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[21]中國義務教育取得長足進展——教育部負責人就當前中國義務教育和教育經(jīng)費投入等問題答記者問[N].人民日報，2003-11

-03(12).

[22]投入100億元啟動西部“兩基”攻堅計劃下決心打贏攻堅戰(zhàn)[N].人民日報，2004-03-08(5).

[23]中華人民共和國重要教育文獻:1998—2002[M].海口:海南出版社，2003:85.

[24]中華人民共和國民族區(qū)域自治法(修正)[N].人民日報，2001-03-02(7).

[25]岳富榮，王建新.黨中央親切關懷 各方面大力支持內(nèi)地辦學為西藏培養(yǎng)大批人才[N].人民日報，2000-03-31(5).