論我國行政訴訟受案范圍的缺陷與彌補

摘要：行政訴訟的受案范圍，是行政訴訟中重要且突出的問題，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動應當由法院審查，哪些不能被審查，或者是指公民、法人或者其他組織對行政機關的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。本文針對我國行政訴訟受案范圍的現狀進行了分析，指出了其中存在的問題，并提出相應的完善對策。

關鍵詞：行政訴訟行政爭議受案范圍具體行政行為抽象行政行為

行政訴訟受案范圍是人民法院受理并審判一定范圍內行政案件的權限，涉及到司法權，行政權和訴權三者之間的關系：對法院而言，受案范圍就是法院的“主管范圍”。它決定著法院與行政機關在解決行政案件中的責任與分配。對行政主體而言，受案范圍實質上就是其行政行為受司法審查的范圍。而對行政相對人來講，受案范圍就是“起訴范圍”。

由于我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力；因此，法律條文對司法實踐有很大的限制。但是我國《行政訴訟法》的規定只是原則問題，而且存在疏漏：一，《行政訴訟法》對涉及不受案范圍的重要的法律術語沒有任何界定。如具體行政行為，雖然《行政訴訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內涵與外延并不明確。二，《行政訴訟法》有關受案范圍的條款不夠嚴謹。如《行政訴訟法》第12條第3款規定不得就行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能起訴的所有的內部管理行為，還是內部管理行為的一部分，在理論和實踐中均有爭議。三，《行政訴訟法》對受案范圍的規定不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術鑒定行為能否進入行政訴訟就成了盲區。

我國現行的行政訴訟受案范圍的理論存在弊端，現行立法確定的行政訴訟受案范圍過窄，不能對相對人的合法權益給予充分的保障。翻開法條，看到《行政訴訟法》第二章第11條的8款規定，總結出這么個結論：此條主要采取列舉式方法規定受案范圍。列舉式的優點在于清楚明了、易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用，但弊端也十分明顯，即無論列舉有多么詳細也無法囊括和窮盡所有行政行為，難免出現“掛一漏萬”的問題。要知道，中國的法院不完全享有司法獨立，不僅受上級法院的“監督”，還要接受同級黨委“領導”。況且行政案件不同于民事案件，針對指向的對象又是行政機關，在一個人治高于法治的國度里，法院是否具有傾向性一目了然。

且基于行政機關作出的抽象行政行為，根據現行行政訴訟法法院是不予受理，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對抽象行政行為提起訴訟不予受理。一般來說具體行政行為是針對個別人的，與抽象行為相比，即使違法對相對人造成的損失也是有限的，但抽象行政行為則是針對普遍相對人做出的，適用效力具有反復性，加之層次多、范圍廣，其產生的影響要遠遠大于具體行政行為，一旦違法將會給眾多人造成損失。如果法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，那么就有可能導致違法不當的行政行為在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性，將其排除在法院的審查范圍之外，使得公民的基本權益難以得到切實保障。

看看我國《行政訴訟法》第十二條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：(一)國防、外交等國家行為；(二)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；(四)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。我國行政訴訟法關于受案范圍的法條，可以認為我國采取的是“肯定概括結合否定列舉。即除第12條列舉的屬不可訴行為外，凡符合第2條概括規定的，均是可訴的，而第11條的肯定式列舉。在通常操作中，由于行政訴訟法第11條限定性的羅列，所以大多人只有在人身權，財產權受到侵犯時才能訴諸法院，這樣公民的政治權利和經濟文化權利受違法的行政行為侵犯時沒有救濟途徑，出現了法律上的救濟真空，這與行政訴訟法的原則背道而馳。這直接剝奪了作為一個公民參與國家決定討論的權利！隨著依法治國方略的實施，要增強公民的法律意識并使公民的合法權益得到切實、充分的保障，必須突破我國《行政訴訟法》的受案范圍規定，只要是行政主體基于職權做出的對相對方權益產生實際影響的行為，均應賦予相對方以訴權，而要實現這種突破，必須修改現行的《行政訴訟法》關于受案范圍的規定。

一、取消關于人身權和財產權的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，使得所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納入行政訴訟范圍，從而保障相對人的各種合法權益。我國公民享有廣泛的合法權利，除人身權、財產權外，按照憲法規定，還享有政治權利和其他權利。保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。人權和其它權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制，保證相對人的人權和其它合法權益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限于法定的人身權和財產權，而政治權利和其它權利卻排除在外。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，以確保行政訴訟與行政復議受案范圍的統一。

二、應當采用概括方式規定法院應該受理的行政案件，概括式是由成文法明確規定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準。這種方式的優點是為司法機關逐步拓寬行政訴訟實際受案范圍提供了先決條件。即凡是行政機關及其工作人員在行使行政職權履行行政職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭議的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權提起行政訴訟，法院應當受理。即使為了原告起訴方便需要列舉受案范圍的，也應當本著科學、統一的原則加以列舉，而且應當以概括性條款作為兜底條款，使得沒有被列舉的行政行為同樣進入行政訴訟范圍。行政訴訟審查對象不應排斥合理性審查，行政自由裁量行為也應接受司法監督。我國《行政訴訟法》也有對行政機關濫用職權和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規定。該規定確認了人民法院在一定的范圍內對行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。也許有人會說，法院對行政行為合理性審查是越權行政。其實法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責令被告重新作出具體行政行為來補救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監督，不會造成越權行政。

三、將某些特定的行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導致同樣的侵害在一定范圍內連續發生，使眾多的相對人遭到損害。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險性和破壞力，對其合法性的審查也更具迫切性和現實性。按《行政訴訟法》的規定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍限縮性的規定，已越來越不適應國際國內形勢的需要。從國際范圍看，大多數國家都把行政抽象行為納入到審判機關的監督范圍。如法國最高法院對總統和部門議會命令有初審管轄權。美國從三權分立的根本原則出發，行政機關的一切行為都在司法審查范圍內。從國內看，人民法院在監督和制約行政機關行使職權的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發揮。也許有人認為，根據我國憲法規定，上級行政機關、同級人大常委會或上級人大常委會有權撤銷地方各級政府制定的具有普遍約束力的決定、決議、命令、通告等，因此人民法院無須對行政抽象行為進行司法監督，但是這種看法是片面的不符合實際的。就行政機關系統內部的自我監督和權力機關的監督而言，由于受到專業性、技術性等客觀條件的限制，二者難免落入自我保護或無力顧及的俗套。所以，它們的監督是不徹底的。行政訴訟是法院通過對行政權的司法審查來實現對行政權的制約，在行政領域中，行政主體的某些行政管理的決定是否合法，并不是由行政主體一家定奪，而是取決于法院對該行政決定的司法審查后作出的判決，行政訴訟法實質上是對司法權介入行政權領域合法性的確認，是事后監督行政權的一種有效法律機制。

我國現行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，首先，不利于人民法院充分行使司法監督權。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯誤，當行政相對人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權處理，這就意味著該抽象行政行為還將繼續存在并有效，行政機關還可以據此作出同樣錯誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應付個案，不能消除錯誤行政行為的根源，導致司法監督只能治標而不能治本；其次，不利于保護相對人的合法權益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無法與之對抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為對相對人造成了損害，法院也無權對其效力加以否定，由此助長了行政機關濫用職權的現象，相對人的權益無法從根本上得到保護；再次，不利于我國社會主義法制的統一。每一個專門的行政機關在作出一個抽象行政行為時，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而可能忽視其他方面的法律，從而出現各個部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現象，導致行政法制的不協調，也影響到我國法律體系整體上的統一性；最后，不利于行政機關提高行政效率。為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中，對我國現行的行政訴訟法中的有關條款，例如第2條、第5條、第11條、第12條、第17條、第27條、第32條、第39條、第41條、第51條、第54條等進行相應的修正，將其中的“具體行政行為”改為“行政行為”，從而把行政機關制定具有普遍約束力的行政決定、命令的抽象行政行為納入司法受案范圍，這對于行政機關和行政相對人都是有利無害的，而且也將有助于我國法制的發展與完善，符合我國立法與國際接軌的要求。

四、擴大受保護的權利范圍，以例舉式作為反向補充規定行政訴訟法采用概括式規定受案的范圍。我國《憲法》第41條規定：公民“對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，目前行政機關和行政機關工作人員濫用職權，違法失職，侵犯公民、法人或其他組織合法權益的現象屢有發生，有的甚至很嚴重，因此，必須擴大人民法院現行的行政訴訟的受案范圍。但并不是對所有的行政行為都必須進入司法程序接受司法審查，司法權不可能解決行政權行使過程中產生的所有問題。因為司法權介入行政領域的深度和廣度，直接影響著行政權行使的有效性，因此在確定行政訴訟的受案范圍時，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地，同時在劃定司法權介入行政權領域的界線時還必須具有正當的理由。否則，行政主體就難以維系正常的社會秩序，社會可能會陷入一片混亂狀況之中。

列舉式是指由成文法和判例法明確規定行政相對人可以提起訴訟和不能提起訴訟的范圍。我國目前的行政訴訟受案范圍就是采用這種方式確定的。我國有學者將行政訴訟法第2?條的規定作為論證行政訴訟采用結合式方法確定行政訴訟受案范圍，實質是混淆了確定行政訴訟受案范圍的方式和標準。而將第11條第1款第（八）的規定當作概括式的例證，更是一個不該有的認識錯誤。因為這項規定實質上仍然是屬于列舉式的范疇。由于行政訴訟客觀上存在著一個行政行為不受司法審查的豁免范圍，從理論上說，列舉式是可以窮盡所有可以被提起行政訴訟的行政行為。由于成文法自身的局限性，使這種理論難以成為現實，如果我們采用判例法制度，這個局限性完全是可以被克服的。這種方式的優點是，首先行政訴訟受案范圍邊際界線明確，具有較高的指導實踐的實用性能。其次，可以隨著國家政策的變化通過判例法適時平衡行政權和公民權的關系。因此，我認為現行行政訴訟法采用列舉式確定行政訴訟的受案范圍是應當肯定的，美中不足是缺乏具有能動性的判例法來釋淡成文法規定所致的滯后性。

總之，盡量擴大行政訴訟的受案范圍，這符合我國建立高度民主、法制健全、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制改革的長遠目標。但這是一個有步驟、有秩序，逐步推進的過程，確定行政訴訟的受案范圍應當從我國政治、經濟和法制建設的實際情況出發，要考慮到我國行政訴訟制度的實際情況和人們對它的認識程度，還要與我國的政治體制改革的步伐協調起來。但可以預見，隨著我國社會經濟發展和法治國家的逐步推進，行政訴訟的受案范圍必將與之相適應，得到不斷拓展。