新疆試點的政策建議

渴求發展的新疆，需要更具系統性的發展戰略，需要更具超前性的規劃設計，需要更具操作性的具體細則

“7·5”事件即將一周年，我們南下喀什，西行霍爾果斯口岸，北上布爾津，東至吐魯番，對新疆主要城市進行了考察。異域風情依舊在，旅游人氣待聚來，“7·5”事件創傷還沒有完全愈合。

6月22日新疆舉行了“中央新疆工作座談會議精神”萬人宣講活動啟動儀式，“跨越式發展”和“長治久安”的宣講熱潮已經燃遍天山南北。但在工廠企業，田間地頭，我們考察得出，實際上他們最關心的中央政策主要集中在:

將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，讓資源地區充分享受市場成果;

困難地區符合條件的企業給予企業所得稅“兩免三減半”優惠，“放水養魚”勝過贈之以魚;

固定資產投資規模翻番，新疆的發展后勁才更有保障;

適當增加建設用地規模和新增建設用地占用地指標，土地升值也是生產力;

適當放寬在新疆具備資源優勢、有市場需求行業的準入限制，中國之大、新疆之特有了更好的兼顧;

逐步放寬天然氣利用政策，增加當地利用天然氣規模，以人為本，科學發展……

但是，渴求發展的新疆，需要更具系統性的發展戰略，需要更具超前性的規劃設計，需要更具操作性的具體細則。

從七嘴八舌中整理出系統化的思路確實不易，我們只是盡可能的再現考察過程中聽到的經濟發展方面的要求和建議。

中西亞國際經濟合作示范區

從烏魯木齊出發，南下經過被譽為“塞上江南”的伊犁那拉提草原，到達風沙漫天的喀什艾提尕爾清真寺，風光迥異，但我們聽到的話語卻異常一致——向西開放。新疆作為中國實施向西開放前沿陣地，與周邊13個國家接壤，必須統籌規劃建設國家的開放經濟區，使之成為撬動中國與中西南亞合作的支點。他們建議在新疆伊犁河谷、喀什市—阿圖什市建立面向中西南亞的國際經濟合作示范區，在示范區實施以下政策:

國務院《關于中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中文區域的主要政策》放大適用伊犁河谷、喀什市/阿圖什市設立的中西南亞國際經濟合作試驗區。

國家在中長期鐵路、公路、航線網絡、航權開放規劃上，給予示范區重點支持，優先建設，并積極利用外交途徑，確保通過新疆橫跨亞歐大陸、輻射30多個國家和地區的貿易服務通達順暢。

示范區具有金融改革和創新權。在國家邊境貿易外匯結算領域實施重大改革，本著科學、審慎、風險可控的原則，在產業投資基金、創業風險投資、金融業綜合經營、多種所有制金融企業、外匯管理政策、離岸金融業務等方面進行改革試驗。

在示范區設立國際經濟合作保稅港區。按照統籌規劃、合理布局、創新體制、分步實施的原則，借鑒國際通行做法，重點發展國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易和出口加工等業務，積極探索海關特殊監管區域管理制度的創新，以點帶面，推進區域整合。

對示范區給予系列財稅政策。對示范區所轄規定范圍內、符合條件的高新技術企業，按15%的稅率征收企業所得稅;對內資企業予以提高計稅工資標準的優惠，對企業固定資產和無形資產予以加速折舊的優惠;中央財政在維持現行財政體制的基礎上，在一定時期內對試驗區的開發建設予以專項補助。

國家在新疆原有伊寧市、塔城市、博樂市三個沿邊開放城市的基礎上，建議新增喀什市、阿克蘇市、北屯市三個為沿邊開放城市，同時設立邊境經濟合作區，形成全方位、沿邊開放格局。

資源收益分配改革試驗

從南疆到北疆，車過克拉瑪依，筆者問市長，資源稅改征后能為該市帶來多少財政收入?市長張口即答，“一個億。”筆者非常詫異。聽他繼續解釋，資源稅能給全疆帶來幾十個億，但分布不均，落到該市就比較少，所以資源收益分配還應繼續深化改革。新疆能源開發已經成為國家重要的能源戰略接替區，同時新疆也是整合利用世界兩大成礦帶天山、阿爾泰成礦帶礦產資源的戰略前沿，更是利用里海/中東地區能源戰略樞紐通道，他們建議在新疆設立國家礦產收益分配改革試驗區，實施以下政策:

明確界定中央與新疆在礦產資源管理的事權、財權。中央事權包括礦產資源規劃;礦產資源儲量管理;發展風能、太陽能、沼氣能和核能等新能源投入;礦產資源產業宏觀管理。相對應的財權是資源補償費(權利金)、探礦權采礦價款收入、礦產資源消耗補貼均按照中央與地方2∶8的比例分配，能源特別收益金、儲量特許權費則全額上繳中央財政。新疆政府事權包括依照國家礦產資源法規的執行和監督實施，生態環境保護，以國家礦產資源法規為基礎的地方稅費的立法起草。相對應的財權是:資源稅、生態環境治理恢復基金全額上繳新疆財政。

賦予新疆適度的礦產資源稅收立法權和石油、天然氣調配權。適當下放新疆稅收立法權，借西部大開發的有利契機，可以先在新疆試點，待取得經驗后再向全國推行。

建議給予新疆石油、天然氣調配權，國家適當增加原油、天然氣在新疆本地留存份額:其中原油按當年生產量10%留新疆本地轉化;天然氣按照當年產量留10%用以改變新疆能源消費結構，實施城市氣化工程，改善民生。

擴大資源稅征稅范圍，可先將水資源、森林資源等納入權利金征收范圍。試行消費型增值稅，允許具有區域比較優勢的產業計稅時，允許將購進的固定資產增值額一次性扣除，鼓勵企業擴大投資，允許對新疆的能源、原材料、礦產品生產的企業征收增值稅，實行先征后退。

建立非礦業城市向礦區(礦業城市)生態補償轉移支付制度，轉移方式可采用區際補償方式，由新疆維吾爾自治區國土資源廳設立礦業城市可持續發展基金，也可以由國家財政轉移支付。

建立礦產資源開發風險基金，基金來源于礦產資源開發者、地方財政收入或專項資金、財政轉移支付資金等，主要適用于預防無法預期的生態風險，由于不可抗力導致的生態風險損失。

試點礦業權上市融資，以有一定找礦前景的礦權為基礎，經咨詢公司認定找礦價值，按風險資本上市的要求，通過股市融資;還可以出讓部分礦權，換取勘探開發資金。

完善經濟發展配套政策

回到烏魯木齊，我們與政府、企業召開了一系列座談會，并對有關部門進行了走訪，對他們所期望的財政與投資、稅收、金融、產業、土地、人才等配套政策進行了調查。

財政與投資政策

他們建議，由于貫徹落實西部大開發的優惠政策而造成的稅收減收部分中央應給予補助。據對2003-2005年的測算，新疆因貫徹執行國家西部大開發優惠政策，累計減免相關企業的所得稅共63億元，其中直接減少地方財政收入33億多元，平均每年11億多元。加上個人所得稅起征點的調高、下崗職工再就業優惠以及取消農牧業稅等政策，預計西部大開發以來，新疆每年約減少地方財政收入19.7億元。

對三大河流、兩大盆地綜合治理納入國家大江大河治理整體規劃。國家安排專項經費用于國際河流的開發利用，伊犁河、額爾齊斯兩條國際河流開發建設資金由中央財政全額安排，用于流域水資源開發利用和控制性工程建設，促進國際河流水資源開發利用。南疆三地州農田水利建設嚴重滯后，排灌系統不配套，土壤鹽堿化程度深，農業綜合生產能力弱，建議進一步加大對新疆水利項目中央資金的投入，盡可能減少配套資金。

建立出疆物資運輸補貼基金。高額的運輸成本是降低新疆產品市場競爭力的主要難題。建議借鑒建立三峽電力基金的做法，建立出疆物資鐵路運費補貼基金。

對新疆山區天然林實行永久保護。建議對新疆山區天然林實行永久保護，現行的森林管護、養老統籌、政策性和社會性支出、停代補助、四項保險、富余職工一次性安置等各項政策延續執行。建議國家在天然林保護、退耕還林(草地)退牧還草、“三北”防護林體系建設、野生動植物保護及自然保護區、天然草原植被恢復等生態工程建設方面，繼續給予新疆大力支持。

稅收政策

對新疆稅率政策總的原則應該是稅收幅度不僅要低于全國平均水平，而且要低于沿海地區最初發展的水平。建議對在新疆工作5年以上(含5年)的個人，實行免繳20年個人所得稅的政策。

建議在疆央企的附屬公司，實現新疆本地繳納稅收，并把中央稅收分成全額留到新疆。由于中央企業在疆的分支機構采用分公司的形式，中央企業雖然在當地生產、銷售，但生產的稅收卻始終和當地財政收入沒有聯系。

建議對石油、天然氣、黃金、有色金屬等資源的資源稅稅率調高為資源價格的6%-10%，以利于資源保護利用。建議把石油天然氣礦產資源補償標準由1%調整到6%，將上繳中央40%的礦產資源補償費，以及上繳中央20%的探礦采礦權價款收入全額留給新疆。

進口原油稅收主要包括進口環節增值稅、國內銷售環節增值稅、原油加工環節的增值稅、進口原油運輸環節營業稅，建議對管道進口原油在新疆加工環節的增值稅全額留疆，將中哈石油管道進口原油在新疆加工，以后所產生的進口環節增值稅全額留給當地。

金融政策

打造特色資源上市公司，加快優勢資源向上市公司集中，帶動新疆經濟快速發展。爭取10年內，在新疆現有34家國內A股上市公司的基礎上，打造70-100家特色資源上市公司，

完善新疆金融體系，適應面向中亞國際貿易和自身經濟發展需要，組建中亞銀行股份有限公司、新疆證券公司等地方化金融機構，以國家有關金融法律法規為底線，給予新疆特殊金融機構組建政策。

擴大新疆商業銀行分支機構貸款和授信權利，實行有別于內地、低于全國平均水平2個百分點的差額貸款利率政策，利差由中央補貼。增加商業銀行分支機構貸款和授信權利;在人民銀行貸款、現金和外匯管理方面實行特殊政策。

試點東部沿海金融開放政策，創新新疆金融監管模式。新疆特殊地理范圍形成的金融監管格局遠未能適應新疆經濟社會發展的需要，因此建議國家在新疆試點東部沿海城市對等的金融開放政策，同時改變金融監管模式。

產業政策

水是新疆最為稀缺寶貴的資源，在發展農業的同時，應加大水資源在現代化工業上投入的比重。農業耗水較多，水資源使用效率較低，同等水量用于能源、礦產開發及化工等現代化工業的產出明顯要高。因此，在沒有徹底解決新疆水資源瓶頸的前提下，新疆應該適度發展農業，加快發展工業。

加快新疆各地州和兵團城市化發展進程。新疆的勞動力，尤其是民族勞動力，由于他們的生活模式和文化背景不同，很難適應現代化工廠生產方式，因此造成“產業結構、空間結構、人力結構”三個結構的失衡，農牧民轉化為產業工人較為困難。建議對新疆的產業結構進行適當的調整，發展相關的翻譯、報關、物流等現代服務業，使他們成為向西開放的生力軍。

實行區別對待的國家產業結構調整政策。建議國家給予新疆特殊的產業政策支持，允許新疆因地制宜發展特色優勢資源下游加工業，對新疆邊遠、貧困地區資源開發性項目、基礎設施建設項目給予更靈活的項目準入政策。

建設國家石油天然氣化工基地，建議國家不斷提高新疆原油加工能力，使新疆原油加工能力年均提高30%以上。建設國家大型煤炭生產轉換加工基地，加大資源勘探力度，提高資源保障程度，將新疆建成國家大型煤炭生產基地和國家煤化工產業的重要基地。

土地政策

加大新疆后備土地資源重大項目開發整理投入。伊犁河谷土地開發整理項目的實施，可新增土地25.33萬公頃(合380萬畝)，新疆還編制完成了《新疆天山北麓阿勒泰土地開發整理工程實施方案》、《新疆天山山麓南部綠洲區1000萬畝鹽堿化耕地整理工程實施方案》和《天山北麓塔城盆地基本農田整理工程實施方案》，三項工程可新增耕地13.58萬公頃(合203.70萬畝)。建議國家給予政策支持和資金補貼，力爭早日按項目實施。

給予新疆創新土地流轉試點改革。建議給予新疆創新農村土地承包經營權流轉改革試點，依據新疆的特殊情況，在保障農民基本財產權實現的前提下，優化配置土地利用、實現農業產業的標準化、規模化、產業化、市場化。

建立適合新疆實際的土地使用政策。在現有土地優惠政策的基礎上，對新疆充分利用國有荒山、荒地進行工業項目建設的土地，實行更加優惠政策;準許新疆實施耕地占補平衡制度，區別新疆土地價格的級差。

人才政策

建立特殊類別的邊疆補貼制度，提高新疆待遇留人的政策保障。實行人才待遇傾斜政策，內容包括工資晉升、職稱評定等。設立人才基金，通過人才的激勵政策，培養造就一批學術精英、科技之星。積極圍繞支柱、特色產業發展，加快重點學科、重點實驗室和博士后工作站的建設，提供成就人才的技術平臺。加大新疆重點科技項目的支持力度，將新疆和中亞國家礦產資源高效勘察開發技術集成項目、塔里木盆地1200萬畝特色林果業發展項目，納入國家“十一五”科技支撐計劃和863計劃重點項目。

新疆古稱“西域”，公元前138年漢武帝派張騫出使此地，公元前60年西漢在烏壘設立西域都護府，西域正式列入漢朝版圖。“西域”一直沿用到清朝乾隆后期，1884年清政府正式設省將西域改為“新疆”，省會迪化，即現在的烏魯木齊市。新中國成立后，1955年10月1日設立新疆維吾爾自治區。我們衷心希望，借中央新疆工作座談會的契機，繼續細化、深化支持新疆的各項措施，能夠給新疆真正帶來福祉。■

作者為中央黨校國際戰略研究所世界經濟研究室副主任