審計管理機制的創新

【摘要】 立足我國現階段審計現狀，結合審計理論與實務的發展，探索科學的審計管理機制，創新現代審計理論，努力解決審計管理中的現實問題，提高審計效果，更好服務于構建社會主義和諧社會，具有重大的理論意義和現實意義。

【關鍵詞】 審計;管理機制;創新

一、國家審計實施現狀的分析

(一)國家審計系統觀念比較落后

1.宏觀經濟管理的觀念比較淡薄。二十多年來，盡管各級政府和審計機關領導一再要求審計人員從微觀著手、宏觀著眼，從體制、機制上找問題，事實上并沒有做到這一點，審計人員滿足于把財務資料核查準確，把收繳額、罰沒收入等指標看得過重，不能站在政府工作全局的高度謀劃和組織審計，不善于從當地社會經濟發展的宏觀層面剖析問題、拿出解決問題的建議，影響了審計機關職能的充分發揮。

2.重行政命令的現象比較普遍。目前，習慣于用行政方式管理審計業務，多數情況下，怎么干、怎么審、怎么處理，領導說了算，這樣不利于提高審計質量、降低審計風險，也不利于調動審計人員的積極性和創造性。

3.對審計復合型人才的培養重視不夠。審計署《2008年至2012年審計工作發展規劃》指出:“堅持以人為本，以提高審計人員依法審計能力和審計工作水平為核心，著力打造政治過硬、業務精通、作風優良、廉潔自律、文明和諧的審計干部隊伍，充分發揮審計保障國家經濟社會運行的‘免疫系統’功能”。由于現行人事制度的缺陷、考核激勵機制的缺失、審計機關審計力量嚴重不足、干部隊伍明顯結構不合理等現象制約著審計隊伍的發展，審計轉型理念未到位、審計人員宏觀思維欠缺、現代審計技術方法運用不夠等新問題的出現又制約著審計轉型的步伐。

4.審計創新力不強。社會經濟形勢的迅速發展，審計方法和技術已經跟不上時代的發展，審計機關習慣于用過去的方法開展審計工作，對審計新技術、新方法接受比較慢，在一定程度上加大了審計風險。隨著計算機在會計領域等領域中的普遍應用和信息化建設的快速發展，審計機關的審計技術手段正面臨著嚴峻的挑戰，審計信息化建設已顯得十分緊迫。

(二)審計監督封閉運行，未做到審計結果公開

二十多年來，我國審計機關的審計計劃、審計實施、審計處理處罰等都是處于封閉運行狀態，審計項目在封閉狀況下自行確定、實施，審計報告和審計決定，只有個別人知道情況，公眾知情度嚴重缺乏。審計結果公開，就是審計機關對審計管轄范圍內重要審計事項的內容、結果、舉報方式等采用適當方式向社會公眾進行公開的制度。根據系統理論，任何一個系統只有對環境開放，同環境相互作用，同外部交換物質、能量、信息，自身才能生存和發展。國家審計系統是一個開放的系統，如審計人員的招聘與流動、審計信息的收集與反饋、審計結果與公告等，這些都是系統開放性的表現。國家審計恰恰通過這種交換才能在與外界的相互作用下，實現自身功能和發揮自身作用，達到推動社會經濟前進發展的目的。在國外，美國、法國等西方國家都實行審計公告制度，審計公告制度可以將審計機關一家的監督擴大為全社會的監督，從而可大大增強審計監督的威懾力。因此，實行審計公告制是社會經濟發展的客觀要求。

(三)審計處理處罰不嚴，導致審計合謀行為時有發生

1.審計處理處罰機制缺陷，未做到審處分離。沒有建立一整套制約措施，處理處罰含糊不清，審計執法的強制性措施沒有力度，審計人員的提拔任用、經費來源等方面受其他部門的影響較大。有的將審計執法行為與自身經費掛鉤，為自身“口糧”而打算;有的假公濟私、中飽私囊。由于審計執法機制缺陷，這些問題都嚴重影響到審計執法的嚴肅性，不同程度地制約著審計執法的力度和廉政建設的深度，導致審計合謀存在。

2.審計自主裁量權過大，未做到嚴肅執法。由于審計人員的個體素質參差不齊，分析、推測、判斷問題角度不一樣，就會帶來審計執法的多樣性和審計質量的風險性，個別審計機關和人員為個人或小集團謀取利益，對違法違規問題輕處理處罰。由于審計方法的多樣性，沒有統一的、可操作的的審計方法和手段，造成審計執法不嚴，審計自主裁量權過大，為審計合謀存在提供了可能。

(四)尚未建立績效考核體系，審計人員素質參差不齊

績效考核是審計工作的指揮棒，是實現獎優罰劣的重要舉措。當前相當一部分審計機關尚未制定科學、完整的工作績效考核制度，審計人員工作業績、工作態度、工作成果、素質能力無法充分衡量，也間接地引發了部分審計人員思想中“工作干多干少無所謂、干好干差一個樣”，“多干不如少干”等不正確認識。主要表現為:一是大多數審計機關缺乏完整的績效考核體系，考核的結果得不到反饋和提升，加重了審計人員的不信任感，進而妨礙了考核的指導教育作用;二是未實現考核指標的量化和細化，對審計人員的考核往往成為領導及人事管理部門的主觀評價，以至于考核結果不敢公開，更談不上績效面談和反饋，很難取得審計人員的信服。

(五)審計機關內部組織結構僵化

與發達國家相比，我國的審計管理水平低下，管理基礎薄弱、管理手段落后。其主要表現:(1)機構之間業務交叉、職能重疊。審計機關的業務部門有的按被審計單位或行業、有的按資金性質來劃分，導致業務、職能的交叉重疊和重復審計。(2)按現有機構及其審計范圍安排工作，造成任務有輕有重。審計對象和范圍按部門歸口管理，年度審計任務一般也按此原則分配，這樣就造成有的部門人力資源不足，有的部門審計力量相對過剩，有的審計對象年年審，有的審計對象幾年也審不了一次。受審計管理體制和編制限制，上下級審計機關，彼此各自為戰，審計資源難以整合，審計信息難以共享，導致審計資源不足與浪費并存，重復審計和審計監督盲區同在。(3)審計機關審計項目多元化、實施項目管理難度大。審計項目管理工作是審計業務管理的重要組成部分，其科學化程度關系到審計工作能否順利開展、是否高效。當前審計計劃管理的統籌、協調、綜合能力較低，計劃執行缺乏有效控制，對項目進展、資源和力量整合、質量和風險控制以及目標的實現疏于管理，項目完成后質量評估、績效評價、經驗總結等也不能實質性跟上。

二、創新管理機制，建立國家審計系統組織結構新模式

1.創新管理機制，必須以科學發展觀推動審計理念創新。(1)要以科學發展的思想統領審計工作。發展是審計工作的動力，是審計事業科學發展的第一要務，審計人員在工作中要總結經驗、規律，找出存在的不足和差距，拋棄與時代要求不相適應的舊思想、舊觀念和老做法，自覺樹立起符合科學發展觀等新形勢發展要求的新理念、新思路，保證審計工作可持續的發展。在審計理念創新上，要突破傳統的手工審計，實行計算機審計的模式;在組織方式上，突破傳統的封閉式審計，實行全面開放式審計;在審計管理上，突破傳統重查輕整改模式，全面向既查問題又重整改模式轉變;在目標定位上，突破傳統的資金真實合法性審計，全面推行全部政府性資金績效審計和宏觀服務型審計;在審計運作機制上，突破傳統的資源分散型模式，全面實行資源整合型模式。(2)要把以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀的理念貫穿審計工作。首先以人為本是審計工作的靈魂，是審計事業利學發展的核心。審計機關作為政府重要的經濟監督部門，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，特別是要抓住人民群眾關注的重要事項的審計;其次全面協調可持續是審計工作的方向，是審計科學發展的基本要求。審計機關要履行審計監督職責，全面提高審計質量和審計工作水平，使審計工作與整個國家經濟社會發展的大局相適應、與國家民主與法制建設的發展進程相適應，使審計管理、審計機關的“人、法、技”建設與審計業務工作的發展相適應，切實提高依法審計能力，爭取使審計工作上個新臺階。(3)借助現代計算機技術推進審計管理創新。創新審計的理念和方法是要改進方法、創新手段，切實發揮好審計質量控制的作用，必須適應審計工作發展規律的內在要求，借助現代管理理論，創新審計質量控制的理念、制度、手段、方法，提高監督效能，推進計算機和AO審計系統的全面應用。積極推行聯網審計。審計機關要高度重視信息系統技術在審計質量管理中的應用，把現代科學技術與審計工作緊密地結合起來，不斷提高審計質量管理水平。應加快審計信息化建設的步伐，充分運用計算機網絡、數據庫等技術，實現在計劃管理、質量控制、資源整合、審計方法和審計成果運用等方面的信息化，全面實現審計質量管理工作的系統化、規范化。

2.完善審計實施和處理處罰機制。(1)增強審計法制意識。首先要著力于營造良好的審計宣傳氛圍，充分運用各種宣傳媒體，采取多種形式和途徑，普及審計法律法規，在全社會形成理解審計工作、支持審計工作、重視審計工作、自覺接受審計監督;其次要著力于維護審計監督的獨立性、權威性。審計機關要加強對被審計單位和相關部門的溝通協調，要及時向領導匯報工作，積極與相關部門聯系，以爭取領導的支持和相關部門的配合;最后各級政府部門要提高對審計工作重要性的認識。行政首長要支持審計，要拋棄本位主義思想，自覺消除行政干預。(2)完善審計質量控制的配套制度措施。首先強化審計工作程序。從審計項目立項、制定審計方案、審計通知書、征求被審計單位意見、審計決定等各個工作環節，都要規定相應的期限，告知相應的義務，明確相應的責任。特別要注意控制和監督審計方案的科學性，審計工作底稿的完整性，審計取證的全面性，審計報告的規范性;其次強化審計復核制度。審計機關要嚴格建立審計復核制度，確定專職復核人員，保證審計工作全過程合法，防止審計實施和處理處罰上的畸輕畸重。(3)加大審計處理處罰力度，完善審計機制。在審計處理處罰上，實行了一種僅僅是挽回經濟損失的低標準，這與我國社會經濟的發展形勢不相適應，只有加大對違法違規行為處理處罰力度，形成對違法違規行為的威懾，才會使違法違規的人刻骨銘心，才能有效預防違法違規行為的發生。要對違法違規采取處理處罰必須有章可循，有理有據，需進一步加強審計立法工作，在立法環節上，人大應盡快出臺各種法律法規;在執行環節上，做到審計實施和處理處罰分開，防止審計自主裁量權的濫用和審計合謀行為發生，保證經濟處理處罰切實可行。

3.以審計信息公開運行機制，促進推行審計公告制的實施。根據系統論，越是開放的系統，其生命力越強，國家審計系統的可持續發展應在增加開放度上下功夫。國家審計增加開放性的重要方面就是增加系統的透明度，增加系統的透明度可以使系統更具柔性和滲透性。增加透明度一方面使外界對審計系統的運作更加明了，從而為審計工作提供更好的支持與配合;另一方面使系統內部存在的問題得到揭示，督促國家審計系統找到解決自身問題的方案。審計公告制度的實行，有利于推動政務公開，促進民主與法制建設;有利于推進領導決策科學化、規范化，促進政府和各國家機關管理水平的提高;有利于加強執政黨和人民群眾的聯系，促進廉政勤政建設;有利于完善國家監督體制，促進干部考評制度的改革和責任追究制度的落實;有利于完善財政和財政資金建設項目管理體制，促進財政管理和項目審批制度改革;有利于推動審計決定的執行，促進對違法違紀問題的查處整改;有利于提高審計項目質量，促進審計機關自身建設和加強社會各界對審計機關的監督。

4.建立現代審計人才管理機制。按照“免疫系統”理論的要求，要立足審計隊伍建設現狀，重新審視審計人才管理現狀，牢固樹立科學人才觀，積極探索現代的管理機制，向管理要資源，向管理要效益。(1)建立人才合理流動機制。實行審計人才縱向交流制度，基層審計機關可分批選派優秀審計人員到上級對口處室掛職鍛煉，增強業務認知能力，拓展宏觀思維;上級審計機關也可下派業務能力強、有一定領導能力的干部到基層審計機關掛職，在豐富干部基層工作經驗的同時，推動基層審計機關加快審計轉型;實行基層審計機關內部輪崗制度，加速現代審計復合型人才的培養;加大審計人才的對外引進力度，積極爭取引進高層次的審計人才，輸入新鮮“血液”，增強隊伍活力。(2)審計人員管理整合制度。整合審計人力資源是一個系統工程，其基本目標就是優化人才配置，產生1+1大于2的效應。積極開展審計機關內部組織機構適當變革、多項目“一體化”審計的探索，采取集中力量、統一協調、成果共享的方法，有效整合審計資源，取得了一舉多得的效果;建立各類專業人才庫，在大型的審計項目中實現聯組審計，發揮部門人才的共有優勢，最大程度地發揮人才的協同效應;實現機關體制外的人才借用，充分借助社會“外腦”資源為提升審計工作質量服務。實行優勝劣汰、有進有出機制，選拔業務優良、素質過硬、作風扎實、清正廉潔的人員從事審計工作。(3)健全考核激勵機制。完善審計人員考核、獎懲、晉升等激勵制度，對審計人員工作或業務成績的質量、數量等狀況進行考核，客觀評價審計人員履行崗位職責的情況。把審計人員的表現、完成任務、項目質量情況與個人獎勵、晉升等利益掛起鉤來，對表現突出或有特殊貢獻的審計人員給予獎勵;對玩忽職守，違法亂紀的人員給予懲罰，以獎優罰劣，調動審計人員的積極性和創造性，防止和糾正審計人員的違法失職行為，保證審計工作有序、高效進行。

5.建立國家審計系統組織結構新模式。我國審計機關的現狀是資源相對不足，現有的各種審計資源卻只是被有限地利用著，如何使有限的審計資源得到更有效的配置是目前急需解決的問題。系統科學理論認為，結構與功能關系密切，系統的功能由結構和環境共同決定，非單獨由一個因素決定，系統的功能與環境有很大關系，系統功能的發揮還需要環境提供各種恰當的條件、氛圍，為充分發揮系統功能，需恰當選擇、營造、改善環境。隨著審計環境的變化，審計的組織結構也應改變以適應其變化，因而改革現行審計組織結構，推行矩陣制審計組織結構新模式。

(1)審計系統組織結構新模式的分析。我國審計機關現行的審計組織結構是事業部制組織結構(如圖1-1所示)，這種模式主要是以審計對象作為劃分的基本原則，在審計機關建立初期發揮了重要作用，但隨著審計事業的發展，審計工作的內容、形式日趨復雜化，其弊端日益突出。如一個部門事項只由一個部門負責全部處理，一個部門內不可能具有與整個機構的審計力量，這樣必定缺少某些方面的人才，同時有些人員又用不上，造成人才浪費。根據目前環境，建立矩陣制審計組織結構(如圖1-2所示)十分有必要。這種模式實現組織機構的動態化管理，審計機構設置應以審計項目管理為中心，把審計程序和審計業務分類作為兩個基本因素，尋求機構設置與項目管理之間的最佳結合點。從審計程序上看，主要包括計劃、實施、成果運用三個階段。審計管理層次負責第一、三階段工作，包括計劃管理、資源配置、處理處罰、成果運用等，主要有辦公、處理處罰等部門組成。審計實施層次業務計劃部門負責項目實施工作，將人力資源納入計劃管理審計計劃確定后，直接安排到審計組。從管理學來看，這種模式能保持整個組織機構的穩定性，其具有事業部制的特點，又有彈性組織結構的靈活性。審計組結構是一種臨時性結構，其設置用來達到某種特定目的或明確規定的復雜任務，是臨時性矩陣結構的一種簡版。審計組的成員一直服務到目標達到為止，其成員轉換到另一審計組。因此，矩陣制組織結構使審計資源得到更有效配置，具有經濟性。

(2)建立矩陣制審計組織結構的意義。第一有利于充分利用審計資源。矩陣制組織結構實施項目審計組是動態的，項目審計組臨時由計劃部門調配組成，它突破了人才部門所有的框框，創造了系統內人才優化配置的機制，降低運行成本，從而提高工作效率;第二建立了審處分開運行機制。審計項目由審計小組審計后，提交審計處罰部門處理處罰。審計項目在審計過程中得到公正、公平的處理處罰，減少審計自主裁量權，從理論上可以阻止濫用權力的現象;第三實施項目審計組是動態隨機的。實施項目審計組臨時由計劃部門調配組成，審計工作人員在新組織結構中作弊的概率小于現行組織結構，從而說明矩陣制審計組織結構內部監督制約機制更有效;第四有序度要大于事業部制的審計組織結構。從系統時效和系統質量上看，矩陣制的審計組織結構有序度都大于事業部制的審計組織結構，矩陣制的審計組織結構是一種比事業部制的審計組織結構更優化的組織結構;第五有利于審計信息公開、資源共享。由于審計實施和審計處理處罰由不同職能部門來履行職能，審計信息再也不能封閉運行，推動了審計結果公開。因此，矩陣制組織結構模式具有審計資源配置合理、審計實施和審計處理處罰分開、審計信息公開和審計成果共享的特點，是提高審計效果的保證。

參考文獻

[1]陳良華，石盈.管理審計模式發展與管理制度變遷.《審計研究》.2003(5)

[2]李金華.《審計理論研究》.北京:中國時代經濟出版社，2005

[3]劉家義.以科學發展觀為指導，推動審計工作全面發展.《審計研究》.2008(3)