中國(guó)城市化大潮洶涌

中國(guó)城市化發(fā)展是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的最大亮點(diǎn)。46.6%的城市化水平已提出一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，可持續(xù)性的問(wèn)題不可避免地?cái)[上了桌面。

中國(guó)城市化經(jīng)歷了種種艱辛，在數(shù)億農(nóng)村人口涌入城市的大潮推動(dòng)下，快要奔到了城鄉(xiāng)平分秋色的關(guān)口。未來(lái)的路怎么走?發(fā)展如何持續(xù)?為此，麥肯錫公司最近在上海舉行了一次有關(guān)中國(guó)城市化進(jìn)程與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的圓桌研討會(huì)。與會(huì)者就中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、現(xiàn)行發(fā)展模式的弊端、城市可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政支持，對(duì)城市化發(fā)展的多維衡量、工業(yè)化政策與城市化發(fā)展以及城市化發(fā)展的決策及激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的探討。

城市化水平已達(dá)46.6%，城鄉(xiāng)趨于各占半壁江山

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化發(fā)展應(yīng)該說(shuō)是最吸引世人注意的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最大“亮點(diǎn)”之一。中國(guó)城市化率近年來(lái)每年上升1.2%左右，現(xiàn)已達(dá)到46.6%的水平。這種城市化內(nèi)含著工業(yè)化的發(fā)展過(guò)程，又配合著中國(guó)現(xiàn)代化道路上的市場(chǎng)化取向。

改革開(kāi)放初期，城市化率在20%以下。如果按1，2%的現(xiàn)行速度繼續(xù)發(fā)展，再過(guò)幾年，至少?gòu)闹庇^意義上講，中國(guó)城市化率會(huì)達(dá)到具有歷史意義的50%的水平。盡管人們對(duì)這個(gè)指標(biāo)的涵蓋范圍或許有爭(zhēng)議，但它畢竟反映了一種趨勢(shì)。

46%背后的2億多“準(zhǔn)城市人口”

現(xiàn)在使用的城市化率計(jì)算包括了所有的城市常住人口，但從公共服務(wù)、社會(huì)保障等諸多方面衡量，統(tǒng)計(jì)的城市常住人口中有相當(dāng)大的比例并沒(méi)有真正的所謂“市民化”。

2009年，中國(guó)總?cè)丝跒?3.35億，其中城鎮(zhèn)常住人口6.22億，占總?cè)丝?6.6%，而城鎮(zhèn)戶籍(非農(nóng)業(yè)戶籍)人口約占全部人口的33%。城鎮(zhèn)常住人口與城鎮(zhèn)戶籍人口之差，就是那些沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口。他們的數(shù)量相當(dāng)于總?cè)丝诘?3.6%，約為1.82億人，占當(dāng)年城市戶籍人口總量的近30%。在長(zhǎng)三角和珠三角等農(nóng)村勞動(dòng)力的主要流入地，“準(zhǔn)城市人口”占城市人口的比例更高。

而現(xiàn)行制度下，這些“準(zhǔn)城市人口”不能取得流入地城市戶籍。不能把家安在城市(很多人把配偶和(或)子女留在流出地)，不能享受城市的公共服務(wù)和社會(huì)保障，更不用說(shuō)城市的社會(huì)救助了。他們?cè)诔鞘械木蜆I(yè)機(jī)會(huì)、子女的入學(xué)等也受到很大的限制。

“準(zhǔn)城市人口”中還有另一個(gè)重要群體。就是失地農(nóng)民，在城市化進(jìn)程中，他們的土地被征用，他們一般被就地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口。但是，通過(guò)這種方式轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民往往并未真正“城市化”，他們中的許多人實(shí)際上仍然被安置居住在農(nóng)村社區(qū)，難以在城市獲得穩(wěn)定的正規(guī)就業(yè)，大多數(shù)人未能加入城鎮(zhèn)職工的各類社會(huì)保障，這個(gè)特殊的“準(zhǔn)城市人口”群體估計(jì)數(shù)量達(dá)4000萬(wàn)人左右。

如果將上述兩部分相加，中國(guó)城鎮(zhèn)中“準(zhǔn)城市人口”的數(shù)量達(dá)2億多。

“淺度城市化”模式問(wèn)題多多

城市常住人口的1/3被長(zhǎng)期排斥在真正意義上的“城市化”進(jìn)程之外。有與會(huì)者認(rèn)為，這種現(xiàn)象反映了“淺度城市化”(城市化的深度不足和質(zhì)量不高)的嚴(yán)重問(wèn)題。

“淺度城市化”還帶來(lái)其他的后果。由于“準(zhǔn)城市人口”在就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障制度等方面受到系統(tǒng)性歧視，使他們成為城市的低收入人群，可支配的購(gòu)買力低下，同時(shí)由于他們的家屬常常還留在流出地，他們往往在城市地區(qū)只作最低限度的必要消費(fèi)，這自然不利于擴(kuò)大內(nèi)需;此外，由于城市地方政府不向或少向“準(zhǔn)城市人口”提供充分的公共服務(wù)，“準(zhǔn)城市人口”的增加意味著公共服務(wù)消費(fèi)的不足，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工自身和農(nóng)民工的子女還不能享受與城里對(duì)應(yīng)人群的同等教育和培訓(xùn)，這勢(shì)必影響中國(guó)未來(lái)勞動(dòng)力的素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

質(zhì)量不高的城市化發(fā)展問(wèn)題則更普遍的反映在城市的市政規(guī)劃上。如低密度開(kāi)發(fā)和低密度人口=>城市基礎(chǔ)設(shè)施低規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和低回報(bào)=>基礎(chǔ)設(shè)施低水平配套=>低就業(yè)機(jī)會(huì)=>低密度人口循環(huán)的問(wèn)題;如城市路面上，中國(guó)老百姓經(jīng)常批評(píng)、但始終解決不了的“馬路安拉鏈”的問(wèn)題;城市路面之下，內(nèi)在的非表觀的質(zhì)量問(wèn)題被表面上的東西所掩蓋，一場(chǎng)大雨之后，地下排水系統(tǒng)的能力不足造成地面積水的現(xiàn)象在大中小城市里并不鮮見(jiàn)，公交地鐵系統(tǒng)是“攤大餅”還是建蛛網(wǎng)狀軌道交通的問(wèn)題。建筑風(fēng)格的品位和與環(huán)境協(xié)調(diào)的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)、文化、生活氛圍的活力與魅力的融合問(wèn)題;以及城市綠化、休閑、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、教育、醫(yī)療等等的規(guī)劃布局問(wèn)題……

健康的城市化發(fā)展應(yīng)以可持續(xù)性為標(biāo)準(zhǔn)

有與會(huì)者指出，應(yīng)該從可持續(xù)性上用更多的緯度來(lái)觀察和衡量城市化發(fā)展的健康狀況。比如，區(qū)域和全國(guó)中心(政治的、經(jīng)濟(jì)的、金融的、物流的、高科技的、文化的)效應(yīng)能否發(fā)揮出來(lái)?現(xiàn)在，各個(gè)城市的發(fā)展戰(zhàn)略都提出自己要成為什么中心，多中心林立，但各種各樣定位的中心作用能不能發(fā)揮出來(lái)?這需要在可持續(xù)性上進(jìn)一步觀察。

再者，“二元經(jīng)濟(jì)”的彌合是否順利?城市化指標(biāo)只反映一個(gè)大概的刻度，實(shí)際能走多遠(yuǎn)多高?特別是一線城市，能不能夠按照城鄉(xiāng)一體化的和諧趨向來(lái)解決好不斷增加涌入城市的社會(huì)成員的一大堆待遇問(wèn)題?中國(guó)是不是可以避免非常令人頭痛的在印度、南美出現(xiàn)的都市中成片的貧民窟區(qū)域，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，能否走出一個(gè)比較和諧的二元經(jīng)濟(jì)的路子是衡量中國(guó)城市化成敗與否的標(biāo)尺之一。

此外，城市化發(fā)展里面的人文傳統(tǒng)特色和區(qū)域特色能不能夠有效地保持和發(fā)展，延續(xù)其吸引力并張揚(yáng)其個(gè)性。古都里高樓崛起的背后是人們津津樂(lè)道的人文特色的迅速喪失，從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)看，這充共量只能算得不償失。

改變以人均GDP為中心的考核體系

“淺度城市化”的問(wèn)題，在一定意義上，反映出地方政府的短視。有與會(huì)者呼吁:改變以人均GDP為中心的地方政府考核體系，解決城市化決策和實(shí)施過(guò)程中的短視、短期行為和做表面文章的通病，采取措施，使決策制度化、激勵(lì)機(jī)制長(zhǎng)期化，關(guān)注城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民，讓他們獲得更加公平和充分的土地補(bǔ)償，更多地獲得城市化進(jìn)程中的土地收益，提高土地的利用效率，用較少的土地，容納更多的城市人口;推行城市公共服務(wù)的一體化，由“納稅地”的地方政府負(fù)責(zé)向納稅人及其家屬提供公平的公共服務(wù)，改革目前按不同地區(qū)和不同人群分割的“板塊化”或“碎片化”的社會(huì)保障體制，在基本層面建立覆蓋全體非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者進(jìn)而覆蓋全體國(guó)民的社會(huì)保障(包括社會(huì)養(yǎng)老保障和社會(huì)醫(yī)療保障等)，逐步實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)水平較低的全國(guó)統(tǒng)籌。

與會(huì)者們還指出為應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，城市化的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)政府的作用和財(cái)政的支持，但政府要發(fā)揮既不越位、又不缺位的獨(dú)特職能，做好頂層戰(zhàn)略規(guī)劃;依法貫徹規(guī)劃;推行高水準(zhǔn)、高質(zhì)量的財(cái)政“績(jī)效導(dǎo)向”，促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)公私合作伙伴關(guān)系概念下的合力與協(xié)作，開(kāi)拓發(fā)展空間，支持生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等新機(jī)制-協(xié)調(diào)引導(dǎo)各種要素的融合，打造城市品牌和城市特色。

有與會(huì)者還建議，鑒于過(guò)去中國(guó)城市化發(fā)展與專業(yè)化產(chǎn)業(yè)政策的正相關(guān)關(guān)系，各地方政府不應(yīng)互相盲目攀比要防止“群羊”效應(yīng)，而應(yīng)該因地制宜，采取專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)政策取向，在爭(zhēng)取社會(huì)居民“用腳投票”和生產(chǎn)要素“用流動(dòng)投票”的競(jìng)爭(zhēng)中贏得“投票”，以促進(jìn)本地城市化的持續(xù)發(fā)展。