中國電力改革現狀及政策建議

摘要：電力是一種特殊商品，屬公共物品或準公共物品，是典型的自然壟斷行業。長期以來，世界各國的電力產業多采用垂直壟斷的經營管理模式，并由政府實行嚴格的規制。2002年中國電力市場化進入了一個新階段，電廠和電網分開。改革促進了電力行業的大發展，但同時也存在一些問題。保證電網安全、制定法律制度、市場化電價是中國下一步電力改革的主要內容。

關鍵詞：電力；改革；政策

中圖分類號：F426

文獻標識碼：A

文章編號：1672－3309(2010)12－69－02

一、中國電力改革的現狀

電力是一種特殊商品，屬公共物品或準公共物品。電力行業是典型的自然壟斷行業，如具有規模經濟、范圍經濟、沉淀成本、網絡性等因素。由此帶來的不經濟和市場失靈都需要政府對其實施有效的規制。長期以來。世界各國的電力產業多采用垂直壟斷的經營管理模式，并由政府實行嚴格的規制，這是由電力產業的自然壟斷性，發、輸、配、供、用電各環節的電能需實時平衡的技術經濟特征以及電力產業對國民經濟發展的重要性所決定的。

從20世紀80年代末開始，南美與歐洲出現了以建立“電力市場”為中心的電力市場化改革浪潮，并在10多年的時間里波及了幾乎整個世界。全球電力行業改革的基本趨勢主要有兩個方面：一是在行業組織結構方面要打破壟斷。形成競爭機制；二是在所有制方面要促進電力企業民營化，加強政府監管職能。具有代表性的是英國的電力市場化改革。

中國的電力改革路徑是先打破垂直一體化模式，進入單一買方模式，再到批發競爭模式，最后實現零售競爭模式，2002年中國電力市場化進入了一個新階段，對國家電力公司進行了分拆，電廠和電網分開，拆分、重組為2家電網公司、5家全國性發電集團公司和4家輔業集團公司。

改革帶來了競爭，電力行業發展迅速。近5年，中國每年新建發電裝機容量在1億千瓦左右，到2009年底發電裝機容量達到8.7億千瓦，位列世界第二。截至2010年7月底，中國電力裝機容量突破9億千瓦，目前中國電網規模成為世界第一。電源結構不斷優化，發電技術及裝備水平不斷提高，2002—2008年，全國火電廠平均千瓦造價從4762元降為3708元，累計節約投資2000億元以上。至2009年，中國60萬千瓦及以上機組增加到370臺。拆除、替代落后機組5000萬千瓦。電力行業平均煤耗從每千瓦時367克降為339克。全國燃煤機組脫硫設備安裝容量比例達到70％。

改革的同時也存在一些問題。一是發電平均利用小時下降。2004—2009年，全國發電平均利用小時由5455小時降至4537小時，相當于8000多萬千瓦的裝機容量閑置，按2009年火電機組的平均造價3708元，千瓦計算，相當于3000多億資金提前投放市場但未發揮應有效益，這其中還不包括電網配套設施所投入的資金。二是電力行業盈利能力不足。2002年國家決定放開電煤市場，取消電煤指導價，完全由市場機制來決定電煤價格。而發電企業的上網電價仍然由國家發改委審批。由于電價受到政府規制，發電企業很難像其他行業一樣接受煤炭漲價，煤炭企業和發電企業價格爭端每年都在上演。據統計，2008年天然煤價格全年同比上漲112元／噸，五大發電集團平均標煤單價高達628元／噸，按當年發電用煤13.15億噸計算，就增加全國火電企業成本約1470億元。2008年五大發電集團虧損322億元，全國火電行業整體虧損700億元。發電企業大面積虧損，發電收入不足以彌補發電成本。三是電源與電網發展不協調。電源建設是由電源投資者和地方政府考慮用電需求和接人電網方式，沒有考慮電網和電源的整體規劃、電網的安全以及運煤通道等。即“以點定線”，一方面，未來幾年內大量電源的集中投產，造成整體的電力供大于需：另一方面，部分地區由于電網外送通道的限制可能窩電，而部分地區則由于運煤通道的限制造成缺煤停機。這也是造成中國很多地方“缺電與窩電并存”的主要原因。

二、對下一步電力改革的幾點建議

借鑒國內外電力改革的經驗教訓，提出下一步改革的政策建議。

(一)電力安全是電力市場的首要目標

從電力產業的技術經濟特性來說，為了保證電網的安全可靠運行，需要高度集中的管理體制和統一的運行規則。高度發達的市場化模式并沒有相應的產業內部組織形式的有效整合作為保障，致使電網管理運行體制分散、市場格局多元、技術壁壘嚴重，對電網的安全穩定運行常常造成挑戰。過于分散的電力市場在電力供應和安全方面存在難以克服的缺欠。

獨特的市場競爭模式特別是電網之間轉運的高度發達往往掩蓋市場供給的真實情況，致使市場價格信號的作用弱化，加之日益苛刻的環保監管以及缺乏有力的規劃引導和市場調控，常常會造成發電市場的備用容量不足。這樣持續的結果，當電力需求增長較快且相臨的兩個或幾個市場都出現緊缺時。電力供應的危機就不可避免。單純從電力市場的組織模式來看，美國加州電力市場無疑是比較先進的。但是，自2000年夏季以來，加州卻發生了大規模的、嚴重的電力危機。加州電力危機的爆發，引發了世界各國對電力市場化改革的重新思考。

(二)建立同市場經濟相配套的法律體系

現行《電力法》是我國第一部電力法。它誕生于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，許多條文已經不適合電力行業的現實狀況。修改《電力法》應該增加以下內容：第一，建立規范的電力市場，把建立全國、統一、公平競爭、規范有序的電力市場，優化資源配置。作為立法目的；第二，廠網分開，重新明確電力市場經營主體的法律地位；第三，確立國家管電網，輸配電網統一運營制度和輸配電網網絡開放服務制度：第四，逐步健全合理的電價形成機制；第五，大用戶直接向電廠購電與售電側市場開放；第六，防止發電側市場不正當競爭：第七，確定電力市場監督管理問題。這是各國電力市場通行的一項制度，我國《電力法》應增加此項制度，以適應監管調度“三公”和維護電力市場秩序的需要：第八，增加關于保護電力可持續發展與開發利用潔凈能源相應條文。

(三)管制方式的改革是電力改革的重點

管制是指政府對電力企業活動的控制。由于電力產業對國民經濟的巨大作用和影響，政府不可能不管電力產業。但是電力管制有兩種類型：一種是老式的管制方式，即政府對國有電力企業的管制，這種方法是多個部委和每級政府的有關機構對電力部門廣泛、遲緩和非透明的管理：另一種是新式的管制方式，即政府以經濟手段為主的宏觀調控。政府只負責制定電力的法律、法規，并通過電力或能源管制委員會進行管制，這種管制方式是集中的、有限的和透明的，并且允許電力企業自主經營。前一種方式適用于國有的垂直壟斷的電力部門，后一種適用于自由化、民營化的電力企業。凡是實行電力改革的國家，由國有垂直壟斷向自由化、民營化的方向轉化時，必須相應地對電力管制方式進行改革。

(四)電價改革是電力改革的核心

電價改革是電力產業引入市場機制和競爭機制的核心內容。運轉有效的成功的電力市場的標志是電價能夠反映電力的供求關系。并能夠調節市場的生產和需求。電價機制的設計要合理，要同時考慮消費者、發電商、電力公司的利益。要在發電環節和售電環節之間建立有效的價格傳導機制，保證整個電力產業的穩定、協調發展。電價改革要做到：競爭性部門實行市場價格，壟斷性部門實行邊際成本原則的管制價格。實行一部制或多部制電價。季節性電價和分時電價。根據用戶的需求特性收費，回收輸電和供電的全部成本，對所有用戶公平、公正。盡量減少交叉補貼。

(責任編輯：齊逸)