公務員權益保障制度建設的國際經驗

公務員權益及其保障是存在于法治國家的重要問題，是一個近現代才進入學術領域和實踐領域的概念，其外延還在不斷發展。本文希望通過探討英國、美國、法國、德國、日本等國的國家公務員權益及權益保障歷程，從而對我國公務員權益保障制度建設起到借鑒作用。

一、各國公務員權益發展及權益范圍

(一)英國。英國公務員歷史從17世紀末期的政治與行政分野的吏治改革開始，其職務保障和養老保障是公務員權益的生長點，并逐漸確立了考試錄用、分級、考核、平等待遇等方面的權益及保障制度。隨著民權運動的高漲，公務員的權益保障范圍不斷擴大，保障程度也在不斷提高。《勞資關系法》、《平等報酬法》、《就業權利法》、《性別歧視法》等法律都適用于公務員。隨后英國政府實行“下一步計劃”和“公民憲章”等措施，發起新公共管理和政府改造運動。公務員的權益規范分散在法律、樞密院令和人事主管機構制定的人事規則中。

概括來講，當代英國公務員享有如下權益:公平對待權、身份保障權、經濟收益權、請假休假權、隱私保護權、結社協商權、救濟權益、經濟補償權益。在公務員權益保障方面，英國公務員事務部設有公務員申訴委員會負責公務員申訴事宜。在有關公務員的待遇、工作環境問題上，如果發生爭議，則要提交惠特利委員會協商解決。如果協商不成功，可以到公務員仲裁法庭(勞資仲裁法院) 進行裁決，公務員仲裁法院的裁決具有準司法性質。可見，英國公務員的權益與救濟是相匹配的。權益規定相對廣泛、全面、完整，救濟也相對充分。

(二)美國。美國自獨立后，形成了以“一朝天子一朝臣”為特征的政黨分賬制，1883年的《彭爾頓法案》(又名《公務員法》)頒布后從分賬制走向了功績制，是吏治改革的標志性成果，其后美國又頒布了《退休金法》、《退休法》、《聯邦薪資改革法》、《平等報酬法》、《公務員改革法》、《聯邦工資比較法》等法律，并先后成立了聯邦文官委員會(后取消)、人事管理局、功績保護委員會、聯邦勞資關系局等機構，能獨立處理并裁決公務員申訴。公務員如果對功績制保護委員會作出的決定不服，可以向聯邦上訴法院提起上訴。

當代美國公務員享有的權益主要分散在以《彭爾頓法案》、《公務員改革法》等為主的多部與人事行政相關的法律中，享有包括職務保障權、勞動報酬權、退休金權、保險補助權、人事檔案查閱權、結社協商權、救濟權等權益。美國法律并沒有明確規定公務員的權益，但從憲法和1978年的改革法及相關法律所規定、所表現和反映出來的內容來看，內容全面、范圍廣泛，而且相當詳盡，涉及生活的各個方面。

(三)德國。德國的公務員制度是從普魯士時代開始的，在17世紀德國就已經建立了包括組織制度和官僚制度在內的高效行政制度，并在18世紀建立了考試、試用、職業保障制度等，在19世紀，隨著平等人權民主思想的發展，《普魯士憲法》、《公務員懲戒法》、《帝國公務員法》等使公務員在職業保障、經濟受益等方面的權益極其制度規范化，并形成了超然中立的人事制度，并以此為原型，馬克斯·韋伯提出了理想官僚制。同時，德國產生了特別權利關系理論，從此影響了公務員權益的司法救濟。經過魏瑪時期及希特勒獨裁，二戰之后的德國經歷分離與統一，又逐漸建立了了民主、專業、中立、科學化的人事制度，出臺了《聯邦公務員法》及《人事改革法》，成立了聯邦人事委員會，并隨著特別權利關系理論的突破，司法審查開始介入政府人事行政領域。

德國公務員享有的權益包括經濟受益權、要求轉嫁賠償損失權、結社權、人事檔案查閱權、休假權、受照顧的權益、獲得服務證書的權益、救濟權等。德國的公務員救濟涵蓋了行政、司法及立法申訴救濟三個方面。德國《聯邦公務員法》和有關條例規定可以提出申請和申訴，可以直接向所在單位的最高行政機關提出申訴，可以把申訴呈文直接提交更高一級的領導人，也可把申訴呈文送聯邦人事委員會，可以申請聯邦紀律法院對紀律訴訟進行裁決。除此之外，公務員還可向議會機關提出申訴。

(四)法國。法國公務員制度是從拿破侖的近代吏治制度開始，拿破侖在吏治改革中，奠定了維護行政體制穩定運行的集權式官僚制度的基礎。在歷經帝制和共和政局后，法國的公務員體制最終成形。其法律體制以《公務員總章程》為主，包括《公務員權利和義務法》、《公務員地位法》，這些法律對公務員的權利義務、調動晉升、工資福利、退休等方面進行了規范。此外，法國依法成立了人事局、國家行政學院和公職最高委員會。

當代法國公務員享有地位保障權、不受歧視權、結社權、言論自由權、協商權、罷工權、個人檔案查閱權、休假權、辭職權、經濟受益權和救濟權等。法國公務員的權益規定比較全面、完整，其側重點主要集中在政治權益、自由權益及經濟物質權益方面，并且相當詳盡，范圍較廣。

(五)日本。日本明治維新時在特別權益關系理論基礎上確立了日本近代人事制度，公務員與政府的關系是在考試任用的基礎上建立的官吏臣仆關系。二戰后，日本頒布了新憲法，天皇體制受到了沖擊，公務員身份也變成了國民公仆。并在國家立法的基礎上頒布了《國家公務員法》，歷經多次修訂，形成了現有的日本公務員權益體系。

日本的公務員權益包括不受歧視的權益、身份保障權、經濟受益權、申訴權、結社權、協商權等。日本是深受兩大法系影響的國家，隨著法治化進程的深入，日本目前已對嚴格排除訴訟原則作了適度調整，對公務員權益的救濟更注重以實質為標準，如對公務員的開除處分， 是屬于直接影響國民權益義務的行為，是可訴的，而公務員的工資及損失補償的請求訴訟作為實質性當事人訴訟的典型納入到行政案件訴訟的范疇當中。

二、公務員權益保障國際比較

(一)實體性權益比較。雖然各國公務員權益范圍與權益保障不完全一致，但都是以身份權為核心，在涉及身份、職務、報酬、福利、結社等方面的權益有較為一致的發展趨勢。同時，通過分析，各國的公務員權益及保障非常重視憲政理念及立法的作用，其模式的選擇具有鮮明的國情特點，且公務員的權益及救濟內容和范圍呈剛性發展，有增無減。各國公務員具體的權益范圍比較見右表。

(二)程序性權益比較。通過對國外公務員權益保障制度的研究發現，當代西方法治國家通過立法確定了公務員的權利、義務，成立了相對獨立的部門，建立了司法救濟制度。

從司法救濟來說，英國、美國、德國、法國、日本均立法規定，在權益受到侵害時，可以進行司法救濟，可向法院提起訴訟。如美國聯邦行政程序法規定，任何人受到行政行為的不法侵害或不利影響，有權請求司法審查。法國公務員的個人權益受到行政機關不法侵害可向公務員最高委員會申訴，也可向行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。

從行政救濟來說，西方各國一般都有專門的機構來受理和審議公務員的申訴和控告。具體有三種不同模式:一是由專門的人事機關受理和審議，如日本的人事院、美國的文官委員會;二是由國家行政法院負責受理和審議，如德國公務員除可向聯邦或州人事委員會申訴外，還可向行政法院，甚至向議會機構提出申訴。三是可在多個機關提出上訴， 如加拿大就有公務員委員會、人權委員會、公務員關系委員會、安全情報審查委員會， 這些機構可以受理包括人員錄用、人身騷擾、歧視、開除等各種內容的上訴。

在行政救濟的程序上，西方各國公務員制度中通常都對上訴和申訴的程序，以及上訴人、申訴人的程序性權益作出了明確的規定，以切實保障公務員申訴控告的有效性和處理結果的公正性。如美國《公務員法實施細則》規定，申訴應向文官委員會指定的聽訴員當面進行。除非文官委員會另行指定地點，申訴應在首都華盛頓的文官委員會辦事處內進行。一切證詞都必須經過宣誓或證明無誤。申訴會可由有關雇員親自出席，也可由辯護律師或本人與辯護律師一起出席。

(作者系中國人事科學研究院人力資源市場研究室副主任、博士)