建立分層分類的公務員量化績效考核體系

公務員考核是公務員管理的重要環節，考核效果是公務員的培訓、晉升和獎勵等其他管理的環節的依據，也是決定政府工作績效的重要因素。考核是否真正能夠衡量公務員的績效、是否真正能夠比較公務員之間的貢獻差異，方法至關重要。目前公務員考核更多的是以定性考核方法為主，對不同類別和層級的公務員采用大一統的方式進行考核，往往不能完全客觀反映公務員的工作績效，本文從量化角度入手對分層分類的公務員量化績效考核體系進行探討。

一、我國公務員績效考核制度回顧

我國公務員的績效考核制度始于干部人事考核制度。如1949年的《關于干部鑒定工作的規定》、1979年的《關于實行干部考核制度的意見》、1982年原勞動人事部下發《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》、1984年中組部與勞動人事部聯合下發《關于逐步推行機關工作崗位責任制的通知》等文件為公務員考核制度的實施積累了豐富的經驗。

1994年，人事部制定出臺了《國家公務員考核暫行規定》(人核發〔1994〕4號)，在總結經驗的基礎之上，對公務員考核的內容和標準、方法和程序、結果的使用以及考核的機構進行了規定。根據《國家公務員考核暫行規定》，各省市迅速制定了適合各自情況的考核辦法，比如湖北省國家公務員考核試行意見、四川省國家公務員考核暫行辦法等，公務員績效考核制度在全國范圍內開始建立起來。

1995年，人事部發布了《關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》(人核培發〔1995〕1號)，對公務員幾類特殊人員的考核進行了明確規定，包括新錄用的國家公務員在試用期間的考核、轉任國家公務員的績效考核、掛職鍛煉的國家公務員、單位派出學習培訓的國家公務員、因病事假累計超過半年的國家公務員、接受立案審查尚未結案的國家公務員和受警告處分的國家公務員的考核都進行了明確的規定。

1996年，人事部發布了《關于實施國家公務員考核制度有關問題的補充通知》(人發〔1996〕9號)，對實施《關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》以來出現的眾多問題進行了補充規定，主要是針對合理確定考核等次問題、對考核不稱職而又無職可降人員的處理、對拒絕參加考核人員的處理問題、關于受處分人員確定考核等次的影響期限問題、關于調入和從軍隊轉業到國家行政機關工作的人員的考核問題進行了細化規定。并首次對考核等次過程中介于稱職與不稱職之間的人員，規定暫緩確定等次，給予3-6個月的考驗期，待考核期滿后，有明顯改進的，確定為稱職;沒有明顯改進的，則確定為不稱職。

在以上三個綜合性法規和政策指導性文件基礎之上，各地區、各省市、各部門先后根據有關規定制定了不同層次和類型的法規政策，如考核工作實施辦法或細則。有些省市還針對一些重點工作環節，制定了專門的規定，如關于年度考核審核備案制度的規定、考核測評參照標準以及關于將目標管理個人考評與公務員年度考核相結合的規定等，增強了考核工作的可操作性，保證了考核工作步入健康的良性發展軌道。為了進一步完善公務員考核制度，人事部于2000年下發了《關于進一步加強國家公務員考核工作的意見》(人發〔2000〕106號)，從充實內容、改進方法、增設考核等次、加強考核結果的使用、嚴格備案管理制度等方面提出了相應的建議。

2006年1月1日開始正式實施的《中華人民共和國國家公務員法》將公務員的職位分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三大類別，將公務員的職務分為領導職務和非領導職務，并將領導職務劃分為十個層次。2006年7月中央組織部印發實施《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。此試行辦法以科學發展觀作為考核、評價和使用干部的重要指導思想和檢驗標準，要求綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價等具體方法進行干部的綜合考核評價。

2007年1月實行的《公務員考核規定(試行)》(中組發〔2007〕2號)對非領導職務公務員考核的內容、程序、結果等方面進行了規定，進一步細化了公務員考核的流程，為公務員績效考核提供了依據。

二、公共精神價值觀與分層分類的公務員績效管理制度

隨著社會民主的不斷拓展，公共精神逐漸成為推動公務員績效考核深入發展的價值性動力，它涵蓋的內容包括公平性、效率性、責任性、服務性和參與性。公務員績效考核主要是針對公務員的行為方式和思想狀況展開的，在績效考核過程中，公務員的公共精神成為績效考核的重要內容;公共精神不僅體現在公務員個體績效中，還體現在對公務員進行績效考核的過程中。在建設和諧社會和構建服務型政府的過程中，是否能夠滿足公眾的共同需求是對公務員績效的最終檢驗和評價，由此，構成公共精神的各種價值便成為公務員的行動準則，也成為公務員績效考核的主要標準。分層分類的績效考核體系體現了公共精神的各種價值:

(一)公平性價值

主要體現為考核過程的公平性和考核結果使用的公平性。要求將公務員工作績效與工作激勵有效結合在一起，能夠綜合考慮公務員績效考核的共性標準和指標、特性標準和指標，在標準和指標的量化以及等級化基礎之上，將公務員考核納入到統一的體系內，精準公平測定公務員績效，將公平性貫徹到績效考核的過程之中，這就要求分類分層績效考核指標體系。考核結果是對公務員進行培訓和獎懲的重要依據，取得同等業績和具有同等行為表現的公務員應具有一致的考核結果，并根據考核結果獲得合理的獎勵，考核結果使用的公平性是推動公務員績效考核的重要因素。

(二)效率性價值

體現為公務員考核的效率性和公務員個體的工作效率性。分類分層績效考核指標體系能夠迅速根據公務員的行為表現確定其個體績效，集中力量有針對性地解決公務員個體存在的問題，進一步明確公務員個體存在的工作績效差距，使公務員個體在提高工作績效的過程中具有導向性，進而提高工作效率，增強部門機構的效能。

(三)責任性價值

體現為崗位責任制和公務員個體職責的細化。對公務員崗位責任制的考核不應只局限在日常的工作范圍之內，還應將重大事件、突發事件和危機事件的處理能力也納入到這一范圍之內，有利于更加明確地確定公務員個體對部門的貢獻率，彰顯出公務員個體職責的責任性。由此，當公務員的行為給國家或社會造成重大損失時，也可以根據具體的責任規定追究其相關責任。

(四)服務性價值

體現為公務員工作的服務特性。隨著市場經濟體制的發展，圍繞政府職能轉變進行的政府機構改革逐漸向構建服務型政府發展，分類分層績效考核指標體系將每一個崗位的服務職責內容、流程及其優劣標準進行了細化。它對公務員的職責范圍、工作方法、服務的程度、服務優劣的評價、劃分等次標準等，提供了可操作性的規范程序。

(五)參與性價值

體現為上級領導、考核部門、公務員自身和公眾對公務員個體績效考核的參與。績效考核標準往往具有形式化特點，而分類分層績效考核就是需要上級領導、考核部門、公務員自身和公眾共同對公務員個體績效進行考核。對公務員自身而言，通過積極有效地參與完成績效考核，能夠更加適應規章制度、工作程序以及管理環境。

公務員分類分層績效考核是手段而非目的，通過科學化和量化的考核，對公務員的工作能力和工作績效進行改進。分類分層績效考核機制的完善可以增強公務員應對復雜局面的能力以及依法執政和總攬全局的能力，切實貫徹履行好政府的公共管理職能，從而為公眾提供高效優質的服務。

三、建立分層分類的公務員量化績效考核體系

我們認為，針對公務員不同職位和職務建立基于能力素質模型的績效考核指標體系，將為有效推進公務員量化績效考核提供精細的分析框架，而在公務員績效考核的過程中，指標體系細化的能力素質模型與主觀評測的結合使績效考核更加具有活力。

(一)公務員類別和層次的確立

基于能力模型的公務員個體績效考核體系主要是通過公務員的工作行為表現來確定其勝任力。對公務員的考核要突出工作績效，根據單位性質和公務員的不同崗位，建立上級對下級、同級之間、下級對上級、服務對象對公務員的分類考核體系，按照實際情況確定參加測評的人員及指標權重，提高績效考核的科學性和合理性。

對公務員進行分類，主要是根據部門的不同特色和工作特點設計具體的細化目標。部門的工作性質和工作內容是公務員分類的主要依據，綜合管理類、專業技術類和行政執法類的公務員崗位特點具有很大的差異性;各個科室之間的目標也存在很大的差異，個體公務員從事的職位和具體崗位工作都不相同，比如辦公室的科員和財務科的科員所從事的工作性質和工作內容就是完全不同的，因此，針對不同層級的相似部門職位、不同部門的相似工作崗位所設計的共性指標體系和特色指標體系，必須體現本部門的工作特點和部門特色，這樣指標的設計才具有針對性。

對公務員的分層主要體現在不同政府部門層級單位中的不同職位側重不同的能力素質。行政性職位側重于領導能力、應變能力、信息管理能力、檢查監督能力和宏觀把握的能力;輔助行政性職位側重的是分管業務能力、信息管理能力、管理能力和協調溝通能力;事務性職位注重業務工作能力、基本工作技能和協調溝通的能力。

(二)不同類別層級細化指標確立

在通用能力模型基礎之上，根據各部門的特色，可以制定出相應的部門公務員能力素質模型，并根據不同的崗位和職位開發出分層和分類的能力素質模型，從而形成公務員量化績效考核的模型系統。在不同類別和層級的能力素質模型中，通過部門特色和層級特點及整體公務員績效提出核心的一級指標，通過設置若干關聯度強的關鍵性二級或多級指標支持核心指標，而處于最基礎層級的指標體系則結合部門、崗位和職位的特點成為一級指標和二級指標或多級指標的支撐。由此可以看出，一級指標、二級指標以及多級指標是一種分類性標準，而基礎指標體系則是一種指向性標準，由此通過確定各級標準的權重和指標的分值就可以反映每類指標對整體績效的貢獻度。

由此可見，公務員量化績效考核的主旨在于通過構建公務員能力素質模型和指標體系確立公務員個體的績效，找出公務員本身存在的問題，提升公務員個體的勝任素質和能力，進而促進部門整體能力的提高。

四、推行分層分類公務員量化績效考核必須克服兩大障礙

目前，基于公務員能力素質模型的分層分類的公務員量化績效考核體系還面臨著現實緊迫性、理論薄弱性、考核技術單一性以及考核實踐零散性等一系列問題，而且在實施過程中，還面臨著思想意識、技術功能等障礙。

(一)思想意識型障礙

主要包括政府部門和公務員意識中存在的官僚主義和策略行為。

公務員量化績效考核在政府部門運用可能會受到官僚主義的抵制。政府機構內部的官僚主義痼疾仍然存在，在運用量化績效考核的過程中，必將損害某些部門或者某些團體以及個人的利益。基于自身利益的考慮，政府內部相關利益方可能會以使用這一新方法缺乏明確的量化評估，或以評價標準難以把握、評價困難的名義進行有意或無意的抵制。因此，各個部門要做好新方法的宣傳工作，通過明確領導者、管理者和參與者各自的責任來推進其實施。

運用公務員量化績效考核可能會面臨公務員的策略性應對行為。某些公務員為了迎合量化績效考核的要求和指標，往往會采取一些“策略性”行為來實施這一要求，使這一先進的考核方式流于形式。

(二)技術功能型障礙

主要包括績效考核能力素質模型運用中存在的技術困境和指標量化的客觀性不足。

公務員量化績效考核在政府機構的績效管理中運用存在技術困境。這種技術困境主要表現在兩個方面，一方面，公務員績效行為具有不可測定性和無法衡量性，導致量化績效考核法無法測定其自身的應用效果;另一方面，公務員的績效行為的觀察和收集也存在困難。

公務員量化績效考核的量化指標設置以及指標權重分配缺乏客觀性。公務員量化績效考核實施的關鍵在于量化指標的設置以及指標的權重分配。政府部門在實施公務員個體績效考核時，偏好使用定性標準而不重視系統明確的定量標準，量化指標之間的權重分配以及關聯度缺乏一定的信度，使公務員績效考核流于形式。因此，需要根據實際情況不斷修正指標體系，并對指標之間的關聯度和權重配置進行測定。

綜上，根據不同類別、不同層級機關、不同職務層次對公務員進行分類分層，通過確立合理的指標和標準，建立一個基于過程控制和結果管理導向的績效管理體系，從績效考核過程中發現公務員自身存在的問題，進而提高公務員個體的能力，這一量化績效考核關系到公務員本人和政府部門績效的提升，推廣和應用這一體系應成為量化績效考核的重要任務。

(作者單位:1、廣西人才資源研究所;2、中國人事科學研究院)