建立分層分類的公務(wù)員量化績(jī)效考核體系

公務(wù)員考核是公務(wù)員管理的重要環(huán)節(jié)，考核效果是公務(wù)員的培訓(xùn)、晉升和獎(jiǎng)勵(lì)等其他管理的環(huán)節(jié)的依據(jù)，也是決定政府工作績(jī)效的重要因素。考核是否真正能夠衡量公務(wù)員的績(jī)效、是否真正能夠比較公務(wù)員之間的貢獻(xiàn)差異，方法至關(guān)重要。目前公務(wù)員考核更多的是以定性考核方法為主，對(duì)不同類別和層級(jí)的公務(wù)員采用大一統(tǒng)的方式進(jìn)行考核，往往不能完全客觀反映公務(wù)員的工作績(jī)效，本文從量化角度入手對(duì)分層分類的公務(wù)員量化績(jī)效考核體系進(jìn)行探討。

一、我國公務(wù)員績(jī)效考核制度回顧

我國公務(wù)員的績(jī)效考核制度始于干部人事考核制度。如1949年的《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》、1979年的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》、1982年原勞動(dòng)人事部下發(fā)《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》、1984年中組部與勞動(dòng)人事部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》等文件為公務(wù)員考核制度的實(shí)施積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1994年，人事部制定出臺(tái)了《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》(人核發(fā)〔1994〕4號(hào))，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，對(duì)公務(wù)員考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序、結(jié)果的使用以及考核的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》，各省市迅速制定了適合各自情況的考核辦法，比如湖北省國家公務(wù)員考核試行意見、四川省國家公務(wù)員考核暫行辦法等，公務(wù)員績(jī)效考核制度在全國范圍內(nèi)開始建立起來。

1995年，人事部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的通知》(人核培發(fā)〔1995〕1號(hào))，對(duì)公務(wù)員幾類特殊人員的考核進(jìn)行了明確規(guī)定，包括新錄用的國家公務(wù)員在試用期間的考核、轉(zhuǎn)任國家公務(wù)員的績(jī)效考核、掛職鍛煉的國家公務(wù)員、單位派出學(xué)習(xí)培訓(xùn)的國家公務(wù)員、因病事假累計(jì)超過半年的國家公務(wù)員、接受立案審查尚未結(jié)案的國家公務(wù)員和受警告處分的國家公務(wù)員的考核都進(jìn)行了明確的規(guī)定。

1996年，人事部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》(人發(fā)〔1996〕9號(hào))，對(duì)實(shí)施《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的通知》以來出現(xiàn)的眾多問題進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，主要是針對(duì)合理確定考核等次問題、對(duì)考核不稱職而又無職可降人員的處理、對(duì)拒絕參加考核人員的處理問題、關(guān)于受處分人員確定考核等次的影響期限問題、關(guān)于調(diào)入和從軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到國家行政機(jī)關(guān)工作的人員的考核問題進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。并首次對(duì)考核等次過程中介于稱職與不稱職之間的人員，規(guī)定暫緩確定等次，給予3-6個(gè)月的考驗(yàn)期，待考核期滿后，有明顯改進(jìn)的，確定為稱職;沒有明顯改進(jìn)的，則確定為不稱職。

在以上三個(gè)綜合性法規(guī)和政策指導(dǎo)性文件基礎(chǔ)之上，各地區(qū)、各省市、各部門先后根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定了不同層次和類型的法規(guī)政策，如考核工作實(shí)施辦法或細(xì)則。有些省市還針對(duì)一些重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，制定了專門的規(guī)定，如關(guān)于年度考核審核備案制度的規(guī)定、考核測(cè)評(píng)參照標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于將目標(biāo)管理個(gè)人考評(píng)與公務(wù)員年度考核相結(jié)合的規(guī)定等，增強(qiáng)了考核工作的可操作性，保證了考核工作步入健康的良性發(fā)展軌道。為了進(jìn)一步完善公務(wù)員考核制度，人事部于2000年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家公務(wù)員考核工作的意見》(人發(fā)〔2000〕106號(hào))，從充實(shí)內(nèi)容、改進(jìn)方法、增設(shè)考核等次、加強(qiáng)考核結(jié)果的使用、嚴(yán)格備案管理制度等方面提出了相應(yīng)的建議。

2006年1月1日開始正式實(shí)施的《中華人民共和國國家公務(wù)員法》將公務(wù)員的職位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三大類別，將公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)劃分為十個(gè)層次。2006年7月中央組織部印發(fā)實(shí)施《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。此試行辦法以科學(xué)發(fā)展觀作為考核、評(píng)價(jià)和使用干部的重要指導(dǎo)思想和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，要求綜合運(yùn)用民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、實(shí)績(jī)分析、個(gè)別談話和綜合評(píng)價(jià)等具體方法進(jìn)行干部的綜合考核評(píng)價(jià)。

2007年1月實(shí)行的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》(中組發(fā)〔2007〕2號(hào))對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核的內(nèi)容、程序、結(jié)果等方面進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員考核的流程，為公務(wù)員績(jī)效考核提供了依據(jù)。

二、公共精神價(jià)值觀與分層分類的公務(wù)員績(jī)效管理制度

隨著社會(huì)民主的不斷拓展，公共精神逐漸成為推動(dòng)公務(wù)員績(jī)效考核深入發(fā)展的價(jià)值性動(dòng)力，它涵蓋的內(nèi)容包括公平性、效率性、責(zé)任性、服務(wù)性和參與性。公務(wù)員績(jī)效考核主要是針對(duì)公務(wù)員的行為方式和思想狀況展開的，在績(jī)效考核過程中，公務(wù)員的公共精神成為績(jī)效考核的重要內(nèi)容;公共精神不僅體現(xiàn)在公務(wù)員個(gè)體績(jī)效中，還體現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考核的過程中。在建設(shè)和諧社會(huì)和構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，是否能夠滿足公眾的共同需求是對(duì)公務(wù)員績(jī)效的最終檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，由此，構(gòu)成公共精神的各種價(jià)值便成為公務(wù)員的行動(dòng)準(zhǔn)則，也成為公務(wù)員績(jī)效考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。分層分類的績(jī)效考核體系體現(xiàn)了公共精神的各種價(jià)值:

(一)公平性價(jià)值

主要體現(xiàn)為考核過程的公平性和考核結(jié)果使用的公平性。要求將公務(wù)員工作績(jī)效與工作激勵(lì)有效結(jié)合在一起，能夠綜合考慮公務(wù)員績(jī)效考核的共性標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、特性標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，在標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的量化以及等級(jí)化基礎(chǔ)之上，將公務(wù)員考核納入到統(tǒng)一的體系內(nèi)，精準(zhǔn)公平測(cè)定公務(wù)員績(jī)效，將公平性貫徹到績(jī)效考核的過程之中，這就要求分類分層績(jī)效考核指標(biāo)體系。考核結(jié)果是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，取得同等業(yè)績(jī)和具有同等行為表現(xiàn)的公務(wù)員應(yīng)具有一致的考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果獲得合理的獎(jiǎng)勵(lì)，考核結(jié)果使用的公平性是推動(dòng)公務(wù)員績(jī)效考核的重要因素。

(二)效率性價(jià)值

體現(xiàn)為公務(wù)員考核的效率性和公務(wù)員個(gè)體的工作效率性。分類分層績(jī)效考核指標(biāo)體系能夠迅速根據(jù)公務(wù)員的行為表現(xiàn)確定其個(gè)體績(jī)效，集中力量有針對(duì)性地解決公務(wù)員個(gè)體存在的問題，進(jìn)一步明確公務(wù)員個(gè)體存在的工作績(jī)效差距，使公務(wù)員個(gè)體在提高工作績(jī)效的過程中具有導(dǎo)向性，進(jìn)而提高工作效率，增強(qiáng)部門機(jī)構(gòu)的效能。

(三)責(zé)任性價(jià)值

體現(xiàn)為崗位責(zé)任制和公務(wù)員個(gè)體職責(zé)的細(xì)化。對(duì)公務(wù)員崗位責(zé)任制的考核不應(yīng)只局限在日常的工作范圍之內(nèi)，還應(yīng)將重大事件、突發(fā)事件和危機(jī)事件的處理能力也納入到這一范圍之內(nèi)，有利于更加明確地確定公務(wù)員個(gè)體對(duì)部門的貢獻(xiàn)率，彰顯出公務(wù)員個(gè)體職責(zé)的責(zé)任性。由此，當(dāng)公務(wù)員的行為給國家或社會(huì)造成重大損失時(shí)，也可以根據(jù)具體的責(zé)任規(guī)定追究其相關(guān)責(zé)任。

(四)服務(wù)性價(jià)值

體現(xiàn)為公務(wù)員工作的服務(wù)特性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革逐漸向構(gòu)建服務(wù)型政府發(fā)展，分類分層績(jī)效考核指標(biāo)體系將每一個(gè)崗位的服務(wù)職責(zé)內(nèi)容、流程及其優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。它對(duì)公務(wù)員的職責(zé)范圍、工作方法、服務(wù)的程度、服務(wù)優(yōu)劣的評(píng)價(jià)、劃分等次標(biāo)準(zhǔn)等，提供了可操作性的規(guī)范程序。

(五)參與性價(jià)值

體現(xiàn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、考核部門、公務(wù)員自身和公眾對(duì)公務(wù)員個(gè)體績(jī)效考核的參與。績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)往往具有形式化特點(diǎn)，而分類分層績(jī)效考核就是需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、考核部門、公務(wù)員自身和公眾共同對(duì)公務(wù)員個(gè)體績(jī)效進(jìn)行考核。對(duì)公務(wù)員自身而言，通過積極有效地參與完成績(jī)效考核，能夠更加適應(yīng)規(guī)章制度、工作程序以及管理環(huán)境。

公務(wù)員分類分層績(jī)效考核是手段而非目的，通過科學(xué)化和量化的考核，對(duì)公務(wù)員的工作能力和工作績(jī)效進(jìn)行改進(jìn)。分類分層績(jī)效考核機(jī)制的完善可以增強(qiáng)公務(wù)員應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力以及依法執(zhí)政和總攬全局的能力，切實(shí)貫徹履行好政府的公共管理職能，從而為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、建立分層分類的公務(wù)員量化績(jī)效考核體系

我們認(rèn)為，針對(duì)公務(wù)員不同職位和職務(wù)建立基于能力素質(zhì)模型的績(jī)效考核指標(biāo)體系，將為有效推進(jìn)公務(wù)員量化績(jī)效考核提供精細(xì)的分析框架，而在公務(wù)員績(jī)效考核的過程中，指標(biāo)體系細(xì)化的能力素質(zhì)模型與主觀評(píng)測(cè)的結(jié)合使績(jī)效考核更加具有活力。

(一)公務(wù)員類別和層次的確立

基于能力模型的公務(wù)員個(gè)體績(jī)效考核體系主要是通過公務(wù)員的工作行為表現(xiàn)來確定其勝任力。對(duì)公務(wù)員的考核要突出工作績(jī)效，根據(jù)單位性質(zhì)和公務(wù)員的不同崗位，建立上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間、下級(jí)對(duì)上級(jí)、服務(wù)對(duì)象對(duì)公務(wù)員的分類考核體系，按照實(shí)際情況確定參加測(cè)評(píng)的人員及指標(biāo)權(quán)重，提高績(jī)效考核的科學(xué)性和合理性。

對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類，主要是根據(jù)部門的不同特色和工作特點(diǎn)設(shè)計(jì)具體的細(xì)化目標(biāo)。部門的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容是公務(wù)員分類的主要依據(jù)，綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的公務(wù)員崗位特點(diǎn)具有很大的差異性;各個(gè)科室之間的目標(biāo)也存在很大的差異，個(gè)體公務(wù)員從事的職位和具體崗位工作都不相同，比如辦公室的科員和財(cái)務(wù)科的科員所從事的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容就是完全不同的，因此，針對(duì)不同層級(jí)的相似部門職位、不同部門的相似工作崗位所設(shè)計(jì)的共性指標(biāo)體系和特色指標(biāo)體系，必須體現(xiàn)本部門的工作特點(diǎn)和部門特色，這樣指標(biāo)的設(shè)計(jì)才具有針對(duì)性。

對(duì)公務(wù)員的分層主要體現(xiàn)在不同政府部門層級(jí)單位中的不同職位側(cè)重不同的能力素質(zhì)。行政性職位側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)變能力、信息管理能力、檢查監(jiān)督能力和宏觀把握的能力;輔助行政性職位側(cè)重的是分管業(yè)務(wù)能力、信息管理能力、管理能力和協(xié)調(diào)溝通能力;事務(wù)性職位注重業(yè)務(wù)工作能力、基本工作技能和協(xié)調(diào)溝通的能力。

(二)不同類別層級(jí)細(xì)化指標(biāo)確立

在通用能力模型基礎(chǔ)之上，根據(jù)各部門的特色，可以制定出相應(yīng)的部門公務(wù)員能力素質(zhì)模型，并根據(jù)不同的崗位和職位開發(fā)出分層和分類的能力素質(zhì)模型，從而形成公務(wù)員量化績(jī)效考核的模型系統(tǒng)。在不同類別和層級(jí)的能力素質(zhì)模型中，通過部門特色和層級(jí)特點(diǎn)及整體公務(wù)員績(jī)效提出核心的一級(jí)指標(biāo)，通過設(shè)置若干關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的關(guān)鍵性二級(jí)或多級(jí)指標(biāo)支持核心指標(biāo)，而處于最基礎(chǔ)層級(jí)的指標(biāo)體系則結(jié)合部門、崗位和職位的特點(diǎn)成為一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)或多級(jí)指標(biāo)的支撐。由此可以看出，一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)以及多級(jí)指標(biāo)是一種分類性標(biāo)準(zhǔn)，而基礎(chǔ)指標(biāo)體系則是一種指向性標(biāo)準(zhǔn)，由此通過確定各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重和指標(biāo)的分值就可以反映每類指標(biāo)對(duì)整體績(jī)效的貢獻(xiàn)度。

由此可見，公務(wù)員量化績(jī)效考核的主旨在于通過構(gòu)建公務(wù)員能力素質(zhì)模型和指標(biāo)體系確立公務(wù)員個(gè)體的績(jī)效，找出公務(wù)員本身存在的問題，提升公務(wù)員個(gè)體的勝任素質(zhì)和能力，進(jìn)而促進(jìn)部門整體能力的提高。

四、推行分層分類公務(wù)員量化績(jī)效考核必須克服兩大障礙

目前，基于公務(wù)員能力素質(zhì)模型的分層分類的公務(wù)員量化績(jī)效考核體系還面臨著現(xiàn)實(shí)緊迫性、理論薄弱性、考核技術(shù)單一性以及考核實(shí)踐零散性等一系列問題，而且在實(shí)施過程中，還面臨著思想意識(shí)、技術(shù)功能等障礙。

(一)思想意識(shí)型障礙

主要包括政府部門和公務(wù)員意識(shí)中存在的官僚主義和策略行為。

公務(wù)員量化績(jī)效考核在政府部門運(yùn)用可能會(huì)受到官僚主義的抵制。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的官僚主義痼疾仍然存在，在運(yùn)用量化績(jī)效考核的過程中，必將損害某些部門或者某些團(tuán)體以及個(gè)人的利益。基于自身利益的考慮，政府內(nèi)部相關(guān)利益方可能會(huì)以使用這一新方法缺乏明確的量化評(píng)估，或以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以把握、評(píng)價(jià)困難的名義進(jìn)行有意或無意的抵制。因此，各個(gè)部門要做好新方法的宣傳工作，通過明確領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和參與者各自的責(zé)任來推進(jìn)其實(shí)施。

運(yùn)用公務(wù)員量化績(jī)效考核可能會(huì)面臨公務(wù)員的策略性應(yīng)對(duì)行為。某些公務(wù)員為了迎合量化績(jī)效考核的要求和指標(biāo)，往往會(huì)采取一些“策略性”行為來實(shí)施這一要求，使這一先進(jìn)的考核方式流于形式。

(二)技術(shù)功能型障礙

主要包括績(jī)效考核能力素質(zhì)模型運(yùn)用中存在的技術(shù)困境和指標(biāo)量化的客觀性不足。

公務(wù)員量化績(jī)效考核在政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理中運(yùn)用存在技術(shù)困境。這種技術(shù)困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，公務(wù)員績(jī)效行為具有不可測(cè)定性和無法衡量性，導(dǎo)致量化績(jī)效考核法無法測(cè)定其自身的應(yīng)用效果;另一方面，公務(wù)員的績(jī)效行為的觀察和收集也存在困難。

公務(wù)員量化績(jī)效考核的量化指標(biāo)設(shè)置以及指標(biāo)權(quán)重分配缺乏客觀性。公務(wù)員量化績(jī)效考核實(shí)施的關(guān)鍵在于量化指標(biāo)的設(shè)置以及指標(biāo)的權(quán)重分配。政府部門在實(shí)施公務(wù)員個(gè)體績(jī)效考核時(shí)，偏好使用定性標(biāo)準(zhǔn)而不重視系統(tǒng)明確的定量標(biāo)準(zhǔn)，量化指標(biāo)之間的權(quán)重分配以及關(guān)聯(lián)度缺乏一定的信度，使公務(wù)員績(jī)效考核流于形式。因此，需要根據(jù)實(shí)際情況不斷修正指標(biāo)體系，并對(duì)指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度和權(quán)重配置進(jìn)行測(cè)定。

綜上，根據(jù)不同類別、不同層級(jí)機(jī)關(guān)、不同職務(wù)層次對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類分層，通過確立合理的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，建立一個(gè)基于過程控制和結(jié)果管理導(dǎo)向的績(jī)效管理體系，從績(jī)效考核過程中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員自身存在的問題，進(jìn)而提高公務(wù)員個(gè)體的能力，這一量化績(jī)效考核關(guān)系到公務(wù)員本人和政府部門績(jī)效的提升，推廣和應(yīng)用這一體系應(yīng)成為量化績(jī)效考核的重要任務(wù)。

(作者單位:1、廣西人才資源研究所;2、中國人事科學(xué)研究院)