構建我國公共財政體制的思考

摘要:本文分析了公共財政的基本特征，并從公共財政的職能范圍、支出體系、收入體系、預算體系、監督體系等五個方面提出構建我國公共財政體制的基本思路。

關鍵詞:公共財政;財政;市場;政府:預算

公共財政，是指以國家(或政府)為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能、提供公共產品以滿足社會公共需要的經濟活動。

1 公共財政的基本特征

公共財政有四個基本特征:

(1)彌補市場失效。市場失效的主要表現狀態有公共物品、外部性、自然壟斷、風險與不確定性等。由于市場本身的缺陷，只能依靠政府力量的介入，依靠公共活動，才能糾正市場失效狀態，這就導致了市場經濟下公共財政存在的必要性。市場經濟體制下公共財政彌補市場失效的主要任務是提供公共物品或服務，以滿足社會公共需要。

(2)提供一視同仁的服務。政府為市場提供“一視同仁”的服務，表現在公共支出、公共收入和政府對市場的規范作用等三個方面。

公共支出。政府在公共支出的安排和使用上，必須著眼于所有的市場活動主體，而不是只考慮某些階層、某些集團的要求和利益。這是直接以社會利益和公共需要為目的來安排公共支出。公共收入。政府的公共收入直接取之于私人和企業，在市場經濟下就會產生是否一視同仁地對待所有納稅人等問題，因此政府對待一切市場主體必須適用同一法律和制度。為市場的公平競爭建立相應的法律制度。這是政府為市場提供一視同仁服務的主要內容，政府建立的所有法律法規和制度對于所有的市場主體都應當是“一視同仁”的，以確保所有的市場主體能夠依據同一的規則和標準，去開展公平的市場競爭。

(3)非盈利性。在市場經濟條件下，經濟主體開展市場活動直接追求的是利潤目標，這是由市場經濟下經濟主體的贏利本性所決定的，而處于市場失效領域內以彌補市場失效和提供公共服務為己任的公共財政，追求的只能是社會目標，政府的活動不能以追求市場贏利為目標。

(4)財政行為法制化。市場經濟下的財政是法治財政，政府的財政活動要在法律的約束和規范下進行。政府作為凌駕于社會之上的政權機構，有著不同于私人和企業的政治地位，它以非市場方式參與社會資源配置，這就需要法律對政府行為加以約束和規范，才能使政府在與私人和企業的交往時形成市場所需要的“平等”關系，即政府既為市場提供必不可少的服務，又不侵犯市場的正常活動，否則，政府的非市場活動將對市場經濟的運轉產生重大的危害。政府行為法治化以財政行為法治化為關鍵，而政府預算法治化則是財政行為法治化的基本途徑，因為具有法律權威的政府預算能直接規范、約束與控制政府的具體活動，將政府行為和財政行為納入法治化的軌道。

2 我國構建公共財政體制的具體設想

根據以上對公共財政基本特征的分析，我國公共財政體制建立應包括以下內容:

(1)明確公共財政的職能范圍。必須明確市場經濟條件下公共財政的主要任務是彌補市場缺陷和滿足公共需要，財政資金的使用要嚴格限定在滿足公共需要的范圍內，真正做到取之于民，用之于民。政府通過財政調控經濟主要應當通過定政策、立規矩、建機制和改進公共服務等手段，以創造良好的經濟發展環境來促進經濟的發展。在市場經濟條件下要充分發揮市場配置資源的基礎作用，要把財政支出的重點切實轉移到政權建設、科教文衛、社會保障等急需的公共需要方面來，要嚴格按照市場經濟原則辦事，做到不越位、不缺位、不錯位。

(2)構建合理的公共財政支出體系。

1)確定公共財政支出的范圍。財政支出必須要以滿足社會公共需要為范圍，以社會公共需要為標準來界定，主要限定在國家機關及那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的事務或領域，不屬于這個范圍的事務或領域由企業和個人去辦或由市場去調節。聯系中國國情，財政支出可介入以下領域:一是市場完全失靈的領域，如社會治安、地方行政管理，這是財政活動的基本領域;二是通過市場能夠解決，但解決得不好的事項，即準公共產品的領域，財政和市場可以共同介入，究竟以誰為主介入，要以效率為標準:三是市場能夠解決但解決得很慢的事項，如高新技術產業等。

2)加快行政體制改革，規范行政經費支出。目前我國行政體制改革嚴重滯后于經濟改革，政府機器龐大，機構臃腫重疊，行政管理費呈現出加速膨脹的態勢，導致一些重大建設支出、社會公共性、公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，因此必須加快行政體制改革，規范行政經費支出。首先要加快推進政府機構改革，合理界定政府機構及其人員編制，以此確定公共支出的保障范圍和規模，控制人員經費的不合理增長，減少財政支出。同時要重視行政法律法規體系的建立，這可以有效約束行政機構設置上的隨意行為，避免再次出現機構膨脹的局面，有效控制行政經費的不合理增長。

3)改革財政投資機制。在市場經濟條件下，投資主體應該是企業和家庭部門，政府投資只能是輔助和補充，但是財政也不能完全退出經濟建設領域，而是要把財政對生產、經營領域的投入轉到支持基礎設施建設和公共工程上來，轉向搞基礎設施、科技進步、環境保護、公共服務項目，為市場經濟和企業平等競爭創造一個良好的外部環境，更加有力地支持經濟建設。

4)調整轉移性支出結構。轉移性支出既是均衡各級政府公共服務能力和水平、實現橫向公平和縱向公平的基本途徑，也是財政支出的重要組成部分，調整財政支出結構，必須調整轉移性支出結構。轉移性支出結構調整應增加社會保障支出，立統一的社會保障體系，建立健全失業保險制度、完善養老保險制度、改革醫療保險制度等。有計劃、有重點地去支持欠發達地區，促進地區經濟協調發展，實現公共服務的均等。應用因素法來規范轉移支付，以克服轉移支付的隨意性，并逐步擴大用這一方法確定的轉移支付的財力分配規模。

(3)健全公共財政收入體系。

1)推行稅費改革。我國財政收入占GDP的比重較低，但是各種各樣的“費”很多，它們占GDP的比例幾乎和稅收相當，而且多是亂收費，它們并沒有上繳國庫，而是作為單位刨收被私吞。稅費改革的目標就是要徹底規范稅收與收費的范圍，理順政府的收入行為。當前應進一步清理整頓各種不合理收費，標本兼治，從體制和機制上解除濫收費根源，解決各種收費對稅基的侵蝕，逐步建立“以稅收為主，少量收費為輔”的公共財政收入分配體系。堅決制止不合理的亂收費性非稅收入，將一些經常性的非稅收入轉化為稅收。將國際通行的宣采取“費”形式的財政性收入納入預算管理和監督。稅費改革后，中國財政收入體系中的收費主要是規費和公用事業費，前者如證照工本費、注冊登記費、訴訟費等，后者如供水、垃圾收集、電車、公園、醫療殯葬等收費;其他非稅收入包括國有資產收入、罰沒收入、政府公務員養老金和福利基金繳款等。

2)完善稅制。優化稅收結構，合理擴大增值稅、消費稅、資源稅、個人所得稅的征收范圍，開征一些適應市場經濟體制與現代社會發展需要的新稅種，如社會保障稅、財產稅、遺產稅、環境稅等。同時加快各項稅收法規的制定和實施，推進稅法的規范化建設，增強稅法的權威性與威懾力，形成良好的稅收征管環境。

(4)完善公共財政的預算體系。

1)將全部政府收入納入預算管理。具體地說，即在現有的以稅收收入為主體的預算的基礎上，將非稅收入逐步納入預算管理，逐步縮小制度外收入和預算外收入的數量，最終實現建立統一、完整、全面和規范的國家預算的目標，使政府收入、財政收入、預算收入最終統一起來，此時，政府收入等于財政收入，也等于預算收入。政府非稅收入預算化要與其法治化的進程相伴，以鞏固改革的成果。

2)改革預算編制方法。一是盡可能地用零基預算代替長期使用的基數預算。基數法實際上是增量預算，不科學、不規范，也不符合公平原則，不利于提高資金的使用效益。零基預算只考慮可測算的客觀因素，避免人為因素的干擾，使資金分配更加合理，能有效的提高預算的準確度。二是推行部門預算。部門預算是指由各部門根據其履行職能的需要，按照內容全面、完整，項目確定、明細，定額科學、公平，程序規范、透明的原則要求，統一編制反映本部門所有收入和支出的綜合預算。既要反映一般預算的收入和支出，又要反映基金預算的收入和支出。部門預算有助于克服財政收支安排的隨意性、人為性、粗放性和缺乏監督的狀態，提高中國政府的支出效率。

3)建立國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是市場經濟國家的通行做法。國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度，這種制度具有三個基本特征:一是財政統一開設國庫單一賬戶;二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者;三是建立高效的預算執行機構，科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高。

建立國庫集中收付制度是規范我國預算管理制度的基礎工作，應將國庫分散收付改為集中收付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期支付預算資金的做法，各部門和單位根據自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內，決定購買相應的商品或勞務，但所有的財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。這樣便于國庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對各部門和單位的支出實行全程監督。

4)強化預算的法治性和約束力。公共財政的基本特征之一就是財政行為法制化，而財政行為法制化的關鍵就是預算法制化，因此必須重視預算的法制化建設，具體措施應包括:完善相應法律體系。為適應建立公共預算制度的要求，應修訂《預算法》、《國庫管理條例》等相關法律法規。同時加強法律程序建設，健全的法律體系的程序性規則是法律的公正與效率的保證，我國財稅法從立法到行政執法都嚴重忽視了程序性規則的重要性，因此新的財稅改革中的法治建設，必須將重塑程序性規則放在重要位置。提高相應法律的可操作性，改變那種依靠大量行政解釋來實施財政法律的做法，確保相應法律的立法精神和原則得到準確地貫徹實施，不因法律可操作性差而受到有意或無意的歪曲。加強法律監督。主要是落實各級人民代表大會對政府預算的決定權(包括審核權、批準權、追加權、削減預算額度或調整預算結構的權力、否決權等)，人大要提前介入預算草案的編制過程，不能被動地坐對預算草案的審核，不能由財政一家決定預算草案的編制，通過在各級人大設立專門的預算工作委員會，增加編制預算的時間，細化預算科目，重新設計預算審核、批準的法定程序，增強預算的全面性和公開性，追究不執行預算的行政官員的法律責任等措施，來增強公共預算的嚴肅性，強化社會對政府行為的約束、規范與監督。

(5)加強公共財政監督體系建設

公共財政制度越成熟，財政監督的必然性就越突出，完善的財政監督體系能保證相關部門嚴格執行財政支出預算，提高財政資金的使用效益，使公共財政職能作用發揮得更充分。加強公共財政監督體系建設應包括以下措施:

制定規范的監督檢查程序。按照公共財政所涉及的范圍進行監督，嚴格規定相應的程序，包括檢查程序、處罰程序等，真正體現依法監督，

由過去側重于內部監督的縱向監督，向外部監督的橫向監督轉變。逐步建立起與稅務、審計、物價、金融、社會中介監督管理機構相協調的機制。實行三個轉變，逐步樹立公共財政理財思想，實現財政監督方式的科學化。

制定檢查處理政策界限。嚴格財稅政策的制定與執行，防止制度的制訂和發布政出多門，管理口徑各異的混亂狀況，并且對現有的各種制度和政策規定分門別類進行細化，摒棄“抽象化”與“粗放化”的傾向，減少政策制度的伸縮性和彈性。

完善相應法律體系建設。加快制訂與完善分稅制有關的法律政策制度，進一步完善政府間事權財權劃分，規范轉移支付制度，盡可能地減少因財政體制自身的缺陷所造成的財稅違紀違法行為。對現行財稅法規不適應社會主義市場經濟要求的部分進行修改、補充，盡量避免法規在實施進程中出現“合理不合法，合法不合理”的現象。同時加強財政監督的法制建設，盡快出臺專門的財政監督法規，從立法層次上提高財政監督的法律地位，對財政監督的職責、內容、權力、手段等作出系統、明確、具體的規定，賦予財政監督主體的獨立地位，給予切實可行的處罰權。