淺析國有企業(yè)改革中政府角色演進基于制度變遷角度

摘要:國有企業(yè)在我國經(jīng)濟社會中占有舉足輕重的地位，國有企業(yè)改革更是牽動我國經(jīng)濟社會政治的各個方面，在歷經(jīng)60年的國有企業(yè)制度變遷中，政府在國有企業(yè)改革以及日常的經(jīng)營管理中究竟扮演何種角色一直是理論界和實踐界的熱點。本文試圖通過新制度經(jīng)濟學中制度變遷的角度對政府角色演進進行分析。

關(guān)鍵詞:國有企業(yè)改革;政府角色;制度變遷

1 相關(guān)概念及分析方法闡述

制度變遷:它是指新的制度的誕生，同時又包含了對舊有制度的拋棄和融合的一個長期動態(tài)的過程。制度變遷又分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度是一種自下而上的自發(fā)性制度變遷，是人們對獲利機會的需求的自發(fā)響應(yīng)。這種制度變遷是一個由局部到整體，漸進式的過程。而強制性制度變遷主要是政府主導，是一種自上而下面臨供給和需求錯位時理性的統(tǒng)治者為了彌補原有制度中的供給缺陷而強制進行的制度變遷。

制度的環(huán)境:既與一個既定制度相適應(yīng)的環(huán)境。盡管新舊制度經(jīng)濟學派對制度變遷有著不同的理解，但他們都認為:決定著決定經(jīng)濟本身的發(fā)展變化除了經(jīng)濟因素外，還存在社會，政治，心理，習俗等因素。同時來源于社會文化背景下的制度在不斷的演進，使得環(huán)境在不斷演化。

路徑依賴:由于制度當中存在報酬遞增機制，如果一些因素使得社會普遍承認和認同某種路徑，社會制度便會沿著這條路徑演化下去，從而排斥了更優(yōu)的其他路徑選擇。所以在選擇制度時，尊重并且回顧歷史是一項必不可少的要求。

本文試圖通過制度變遷理論分析作為制度變遷的兩大主體——政府和企業(yè)的相互關(guān)系，研究60年來國企制度演進，分析作為公共戰(zhàn)略決策部門的政府角色轉(zhuǎn)變，并且對這種變遷路徑進行回顧，分析在我國制度環(huán)境不斷演變過程中，政府如何配合我國國企改革目標順利實現(xiàn)并完成自身的角色定位。

2 制度變遷視角下國企改革中政府角色的演變歷程

建國60年以來，我國國企和政府角色在國家整個大的制度變遷背景下不斷演進，從最初的政府直接領(lǐng)導國企生產(chǎn)到政府嘗試從宏觀層面上管理國企，劃清政企關(guān)系，再到現(xiàn)在的政府與企業(yè)從微觀層面上是出資人與經(jīng)理人關(guān)系，從宏觀層面上講政府是提供公共服務(wù)等多種目標的行為主體，企業(yè)成為以追求利潤為主要目標的現(xiàn)代企業(yè)。二者關(guān)系大致分為以下三個階段:

(1)計劃經(jīng)濟時期(1949—1978年)

自1949年建國以來直到改革開放，我國都沿用的蘇聯(lián)模式進行經(jīng)濟調(diào)控。在這種模式下，國家采用高度集中的經(jīng)濟管理體制和管理模式來管理國有企業(yè)。政府作為國家的代理人，完全擁有了企業(yè)的所有權(quán)。企業(yè)由于不存在公司治理結(jié)構(gòu)，其行為也不受自己的支配，完全受政府的生產(chǎn)指令。政府既充當宏觀層面上的資源調(diào)控者的角色，又在微觀層面上是生產(chǎn)和消費的直接參與者。國有企業(yè)的生產(chǎn)目標受政府支配，完成了許多本應(yīng)由國家供應(yīng)的公共產(chǎn)品供給。政府也同時扮演著無所不包的管理者角色，通過權(quán)力向企業(yè)發(fā)號施令，從而影響了中國經(jīng)濟社會的各個方面。

(2)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期(1978—1992年)

隨著計劃經(jīng)濟的弊端日益顯現(xiàn)，國有企業(yè)暴露了管理落后、效益低下、社會性負擔沉重等問題。1978年發(fā)生在中國農(nóng)村土地制度的重大變革后，城市中的國有企業(yè)要求擴大企業(yè)自主權(quán)的呼聲越來越高。這一時期又分為兩個階段，第一階段為“放權(quán)讓利”階段。這一時期政府通過一系列的法律法規(guī)來擴大企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，開始在經(jīng)濟上作出了初步調(diào)整，承認計劃經(jīng)濟下國家控制企業(yè)導致的對企業(yè)激勵不足的制度性問題，提出了企業(yè)承包制等多種模式。但這一時期，市場機制尚未建立，國家在經(jīng)濟發(fā)展中仍然扮演者直接管理者的角色，改革成效不大。第二階段是政府開始注意宏觀調(diào)控，職能轉(zhuǎn)變的時期。由于國有經(jīng)濟原有的內(nèi)在調(diào)整依舊不見效，政府開始嘗試宏觀調(diào)控的路徑，不再直接插手國企的具體經(jīng)營，而讓市場的充分競爭作為提高國有企業(yè)效率的基礎(chǔ)模式，政府發(fā)揮市場調(diào)節(jié)資源的作用。政府做出了自1979年以來最大的一次機構(gòu)改革，國務(wù)院的部從原有的40個精簡到29個，這29個部可以歸類到4個大的門類，即經(jīng)濟管理、科教文衛(wèi)、社會保障和資源管理部門和國務(wù)院政務(wù)管理部門。

(3)社會主義市場經(jīng)濟階段(1992年—至今)

政府開始探索從企業(yè)的管理者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者亦或是國企股東，開始建立一套現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)管理和監(jiān)管制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。通過市場競爭，淘汰一些不適應(yīng)競爭的國企，加快國企的重組和改制。這是一次由產(chǎn)權(quán)制度理論推動的自上而下的改革，力圖從產(chǎn)權(quán)界定上明確政府與企業(yè)的角色，讓企業(yè)基本上獲得了市場主體的地位的身份認同。這次改革收效甚大，國有企業(yè)基本上實現(xiàn)了政企分開，政資分開，政事分開。從而符合了市場經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。

3 政府角色演進的啟示

首先，制度環(huán)境制約了政府角色的演變，政府角色只有考慮到社會各個群體的利益需求，制度才能得以均衡和維持。從制度變遷的角度來看，國有企業(yè)是我國的強制性制度變遷的產(chǎn)物，制度變遷受一國思想文化和歷史傳統(tǒng)的影響極大。當時高度的計劃經(jīng)濟體制是建立在經(jīng)濟和國家政治權(quán)力的政治考量之上的，它要求政府強力進行資源分配，一切權(quán)力向中央靠攏，實現(xiàn)快速工業(yè)化的戰(zhàn)略目的。這套經(jīng)濟制度為我國從一個薄弱的農(nóng)業(yè)國實現(xiàn)工業(yè)化奠定了強有力的基礎(chǔ)，與我國當時的政治和意識形態(tài)相吻合的。然而這種制度安排沒有與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求相聯(lián)系，在企業(yè)和個人處于國家的支配下，缺乏激勵機制。在這種制度下，什么事都是政府說了算，統(tǒng)包統(tǒng)攬，大搞一刀切，不僅損害了個人，企業(yè)等組織的利益，最后也陷入了低效率和僵化的困境。

其次，政府要樹立學習型組織的理念，不斷學習中調(diào)整自身角色。從制度變遷的主體來看，組織是在制度的約束下不斷進行行為選擇，學習在這個過程當中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。我國制度變遷的過程就是政府也通過不斷學習來調(diào)整其在制度安排中所扮演的角色，同時企業(yè)和個人通過不斷的學習來實現(xiàn)行為選擇。我國的國企改革就是在這樣的學習過程中不斷突破并基本過渡到現(xiàn)代企業(yè)模式。

再次，政府應(yīng)該勇于打破原有框架的束縛，大膽進行更加深入的制度創(chuàng)新。隨著改革開放的不斷深入，政府也將不斷地面臨新的環(huán)境變化，因此要不斷地進行制度創(chuàng)新。路徑依賴容易使人們放棄更優(yōu)路徑的選擇，往往遵循于固有的模式。從路徑依賴的角度看，我國的改革是一種漸進式改革，制度也隨之漸進演化，然而這種改革在農(nóng)村獲得巨大成功的同時，國企改革中卻收效甚微，從放權(quán)讓利到后來的企業(yè)承包制都不能解決國企存在的諸如低效高耗，浪費巨大的問題。這種自下而上，憑著對經(jīng)驗的依賴進行改革的模式，束縛了政府發(fā)展的步伐，使政府不敢拋棄在改革中積累下來的經(jīng)驗，遠遠跟不上社會需求的變化。政府應(yīng)該嘗試一條使政府角色變得更加具有戰(zhàn)略性和前瞻性的清晰發(fā)展路徑，從改革前期那種“摸著石頭過河”的原有模式中跳出來，使政府角色能不斷地適應(yīng)環(huán)境變化的需求，甚至讓其走在制度環(huán)境不斷變化的社會前面，創(chuàng)造一個寬松的市場環(huán)境。

最后，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的公平和公正，加強社會保障應(yīng)是政府今后主要職責。溫總理曾在答記者問時說道“如果說發(fā)展經(jīng)濟，改善民生是政府的天職。那么公平、正義就是政府的良心”。政府應(yīng)著力解決過去國企為政府承擔大量公共責任，社會性負擔過重的問題。國企改革走到今天，通過一系列的改革，開始煥發(fā)了一定的活力，但同時也造成了很多的社會問題。制度變遷的改革成本分攤問題開始顯現(xiàn)，政府應(yīng)該承擔社會秩序的維護者和社會保障的供給者的角色。我國國有企業(yè)改革成功的重要因素在于與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會保障和穩(wěn)定的社會秩序，一方面，使那些具有競爭力的國企從歷史負擔中解放出來，進行戰(zhàn)略重組，完成國家賦予的戰(zhàn)略性目標任務(wù)。另一方面，良好的制度環(huán)境能夠為國企在改革過程中解決過剩員工及大量退休員工的問題，使國企改革輕裝上陣，減輕負擔;制度經(jīng)濟學認為，優(yōu)秀的企業(yè)家作為制度變遷的主體，它們的的成長與壯大對制度成功也起著不可小視的作用。他們是在市場競爭的大潮中篩選出來的，經(jīng)得起市場的考驗。目前國家直接參與企業(yè)家的培養(yǎng)，選拔和任命，實行“家長制教育”，這樣不僅效率不高，也造成了國有資產(chǎn)的浪費。政府應(yīng)該創(chuàng)造出一個公平公正的市場環(huán)境，提高它們的積極性和效率，增加其活力，完善其治理結(jié)構(gòu)，讓優(yōu)秀的企業(yè)充分發(fā)展，從而帶動一批真正企業(yè)的成長。