金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的中國路徑

安全與效率兼具的需求，使構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制成為必然。

金融的混業(yè)經(jīng)營，是伴隨全球經(jīng)濟(jì)一體化、金融自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展的相應(yīng)成果。事實上，我國在分業(yè)經(jīng)營的法律框架內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)了實質(zhì)上的混業(yè)經(jīng)營格局，這給我國在金融監(jiān)管體制模式選擇上做出調(diào)整以適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要提出了客觀的要求。

為了有效化解金融風(fēng)險，在金融監(jiān)管體制發(fā)生改變前，我國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制應(yīng)需要根據(jù)實際情況加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作。

問題與現(xiàn)狀

目前，我國的金融監(jiān)管與發(fā)達(dá)國家存在相當(dāng)大的差距。高級監(jiān)管人員的缺乏尤為突出;我國的金融監(jiān)管立法和實踐存在嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象，各監(jiān)管主體的職責(zé)與分工不甚明確，突出反映在對金融控股公司的監(jiān)管上;金融監(jiān)管體制透明度不高，金融監(jiān)管體系不完善、法律依據(jù)和監(jiān)管程序不夠透明。

早在2000年9月，中國人民銀行曾與證監(jiān)會、保監(jiān)會建立監(jiān)管聯(lián)席會議制度。但由于當(dāng)時綜合經(jīng)營趨勢尚不明顯，監(jiān)管協(xié)調(diào)不急迫，此時的聯(lián)席會議制度還只是金融工作重大決策之前的通氣會，難以發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)的實質(zhì)性功能。

2004年6月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會再度聚首，三方簽訂了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》(簡稱“備忘錄”)，建立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同參加的監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制，提出了針對金融控股公司的“主監(jiān)管人”理念，即在“對金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管”。對于產(chǎn)業(yè)資本投資形成的金融控股集團(tuán)，“備忘錄”原則性地提出“在監(jiān)管政策、標(biāo)準(zhǔn)和方式等方面認(rèn)真研究、協(xié)調(diào)配合、加強(qiáng)管理”。

此外，“備忘錄”還提出，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)與財政部、人民銀行密切合作，共同維護(hù)金融體系的穩(wěn)定和金融市場的信心。應(yīng)該說，“三會”之間的監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享提供了便利，但從本質(zhì)上看，這種機(jī)制只是現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通的權(quán)宜之計，不是具有強(qiáng)制力的制度安排，因此還不是制度意義上的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的長效機(jī)制。

2003年銀監(jiān)會從人民銀行分設(shè)以后，以往由人民銀行貨幣政策部門與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變成人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的外部協(xié)調(diào)。新的監(jiān)管體制下，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的需求也更為迫切。在銀監(jiān)會分設(shè)后，中國人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間或者金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)更多的是“一事一議”的方式。比如，2004年以來，在對高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的處置和市場退出上，人民銀行積極與證監(jiān)會配合，妥善處置一些高風(fēng)險證券機(jī)構(gòu)(如南方證券、漢唐證券、閩發(fā)證券等);與銀監(jiān)會合作處置了金新信托、伊斯蘭信托等;與銀監(jiān)會、證監(jiān)會合作，妥善處置具有金融控股公司性質(zhì)的德隆系風(fēng)險。再比如，在一些跨市場、跨行業(yè)的交叉性金融業(yè)務(wù)上，由人民銀行牽頭，會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會研究制定了《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點管理辦法》，推動試點商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立基金管理公司;人民銀行牽頭，會同財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等積極推動信貸資產(chǎn)證券化試點工作，制定《信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)試點工作管理辦法》等。盡管如此，到目前為止，人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國務(wù)院其他有關(guān)部委之間，在涉及高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的處置上，在針對金融控股公司或交叉性金融工具這類涉及跨市場、跨行業(yè)監(jiān)管的問題上，還停留在“一事一議”式的非制度化安排上。毫無疑問，這種“一事一議”式的非制度化安排與及時、果斷處置高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的要求，與推動金融創(chuàng)新、提高金融業(yè)效率的金融改革和發(fā)展要求相去甚遠(yuǎn)。因此，銀監(jiān)會在報國務(wù)院的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于制定〈提高銀行監(jiān)管有效性中長期規(guī)劃〉有關(guān)情況的報告》中提出，“銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)部門的職責(zé)劃分不夠明確。例如，在對國有金融機(jī)構(gòu)和金融控股集團(tuán)的監(jiān)管、對部分交叉性金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，以及對高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的處置等領(lǐng)域，還存在模糊地帶”，希望“建立銀監(jiān)會與國內(nèi)其他相關(guān)部門的有效協(xié)調(diào)合作機(jī)制，推動國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的多層次、多渠道的實質(zhì)性合作，加強(qiáng)對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)交叉業(yè)務(wù)和金融控股公司的統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管”。

路徑選擇

為了維護(hù)金融體系穩(wěn)定和國家金融安全，考慮到金融混業(yè)經(jīng)營趨勢與分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實情況，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)以防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)金融體系穩(wěn)定為首要目標(biāo)。為了提高監(jiān)管效率，考慮到在一些交叉領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能邊界難以界定清楚等因素，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，降低監(jiān)管成本，防止監(jiān)管真空，提高監(jiān)管效率為其次要目標(biāo)。

根據(jù)我國具體國情和我國當(dāng)前金融經(jīng)營、監(jiān)管體制的現(xiàn)實，有不同方案供選擇，當(dāng)前可考慮如下方案設(shè)計:

其一，設(shè)立國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管委員會。新修訂的《中國人民銀行法》第九條規(guī)定“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。建議根據(jù)法律規(guī)定，盡快建立國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)組織，由國務(wù)院牽頭，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門參加，定期就金融宏觀調(diào)控政策、金融監(jiān)管政策和金融運行中的重大問題進(jìn)行磋商，并以國務(wù)院規(guī)章的形式確定其組成部門和工作職責(zé)。

其二，建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作委員會。建立國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作委員會可以從更高層次上協(xié)調(diào)解決金融運行中的問題，既可以提高效率，又可以防范風(fēng)險。但是，如果每個行業(yè)的問題都由國務(wù)院牽頭研究，不但無法提高效率，反而形成了相關(guān)部門不承擔(dān)責(zé)任，大事小事都由國務(wù)院決定的局面。因此，國務(wù)院可以授權(quán)人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作委員會，參加單位有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，必要時財政部、國務(wù)院法制辦等機(jī)構(gòu)可以作為后補(bǔ)委員參加。由人民銀行為主席單位，負(fù)責(zé)召集、組織各項協(xié)調(diào)合作事項，其他單位為委員單位，對于涉及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作事項，可以提請主席單位研究解決，可以建議召開金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作委員會會議，委員單位應(yīng)按照人民銀行的要求完成有關(guān)問題的研究。

中國人民銀行之所以被選擇為牽頭單位，有著很深的制度及法律依據(jù)，其在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)極致的天然優(yōu)勢、《中國人民銀行法》賦予其的法律依據(jù)、客觀所起的協(xié)調(diào)智能與角色定位等方面的客觀條件，讓其不可替代。

所為者何?

當(dāng)前金融控股公司仍存在諸多包括制度性、高財務(wù)杠桿、不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易在內(nèi)的潛在風(fēng)險，這決定了我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的工作重心應(yīng)注重加強(qiáng)對金融控股公司和交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管。

首先，需加強(qiáng)對金融控股公司的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。金融控股公司是指在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)提供服務(wù)的金融集團(tuán)。按照此定義，盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未明確規(guī)定有關(guān)金融控股公司的法律地位，但實際上已經(jīng)存在著幾種類型的金融控股公司或準(zhǔn)金融控股公司:第一類是非銀行金融機(jī)構(gòu)控股類金融控股公司，如中信集團(tuán)、光大集團(tuán)和平安集團(tuán)等;第二類國有商業(yè)銀行在國外設(shè)立或在國內(nèi)與外資合資設(shè)立投資銀行，如中銀國際、中金公司和工銀亞洲等;第三類實業(yè)公司控股金融，如山東電力集團(tuán)、海爾集團(tuán)、泛海集團(tuán)等。

其次，需完善相關(guān)的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作對策，這種監(jiān)管需要從以下幾點加以實施:完善有關(guān)跨行業(yè)、跨市場金融工具和金融機(jī)構(gòu)法律、法規(guī);避免出現(xiàn)監(jiān)管真空與重復(fù)監(jiān)管;有效解決信息不對稱問題;全面加強(qiáng)對金融控股公司的監(jiān)管;加強(qiáng)金融市場基礎(chǔ)建設(shè)和誠信建設(shè)。

伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國際化水平的不斷提高，跨行業(yè)、交叉性金融產(chǎn)品和金融衍生工具等金融新產(chǎn)品不斷被引入。銀行、證券和保險交叉經(jīng)營的趨勢越來越明顯，銀行、證券公司和保險公司紛紛建立全面合作關(guān)系。同時，各金融企業(yè)不斷拓展金融服務(wù)的產(chǎn)品覆蓋面，創(chuàng)新金融服務(wù)手段，探索發(fā)展多種理財業(yè)務(wù)，在現(xiàn)有分業(yè)經(jīng)營政策框架內(nèi)發(fā)展代理業(yè)務(wù)，金融產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮。這些產(chǎn)品多是跨行業(yè)、跨市場和代理理財品種，涉及銀行、證券、保險業(yè)及實體企業(yè)，涉及同業(yè)市場、國債市場、資本市場、商品市場等不同市場。我國跨行業(yè)、跨市場金融工具發(fā)展十分迅速。

交叉性金融產(chǎn)品，同樣存在著制度性、流動性，以及利率市場化等諸多風(fēng)險，因此，對交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作對策的探究，也是金融監(jiān)管的重要領(lǐng)域。推動金融產(chǎn)品和機(jī)制創(chuàng)新，合理引導(dǎo)資金流向，不斷拓寬金融媒介的寬度，有利于貨幣市場、資本市場、保險市場協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到分散金融風(fēng)險的目的。

同時，應(yīng)對交叉性金融產(chǎn)品的風(fēng)險加以控制，最大限度降低交叉性金融產(chǎn)品的破壞性。可以采取對金融控股公司修改、完善有關(guān)交叉性金融產(chǎn)品法律、法規(guī)、建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空與重復(fù)監(jiān)管等措施完成，來加強(qiáng)對交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。

作者單位分別為中國人民銀行總行與北京師范大學(xué)法學(xué)院