創(chuàng)新改革機(jī)制 促進(jìn)基層財(cái)政事業(yè)新跨越

摘要：當(dāng)前我國基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)普遍存在一些困難和問題，如財(cái)政體制不規(guī)范；惠農(nóng)政策不完善；財(cái)政管理體制不順暢等。要想實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須創(chuàng)新改革機(jī)制；合理界定財(cái)權(quán)與支出責(zé)任；完善轉(zhuǎn)移支付制度；拓寬融資渠道；提高資金使用效益。通過這些措施的采取，有效地促進(jìn)財(cái)政事業(yè)的新跨越。

關(guān)鍵詞：改革機(jī)制；基層財(cái)政事業(yè)

我國要想實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就必須進(jìn)一步解決基層財(cái)政的現(xiàn)狀問題?；鶎迂?cái)政事業(yè)的現(xiàn)狀如何，已深刻地影響到了部分基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前許多基層財(cái)政陷入了困境，其最直接的影響是難以向基層提供必需的公共產(chǎn)品，較多地影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，加重了當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?fù)擔(dān)，而且其在“做事”上也往往缺乏長遠(yuǎn)考慮。所有這些都會(huì)阻礙基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須進(jìn)行財(cái)政體制創(chuàng)新，從根本上解決財(cái)政困難問題。

一、基層財(cái)政面臨的困難及對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國對(duì)基層財(cái)政已投入了大量的資金，特別是對(duì)基層農(nóng)村的財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施，使我國基層困難狀況已有很大改觀。但在一些不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，仍面臨著一些困難和問題。

1.財(cái)政體制不規(guī)范，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。

實(shí)行分稅制后，基層主體稅種不足，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，在財(cái)權(quán)上移、財(cái)政收入格局發(fā)生重大調(diào)整的同時(shí)，中央和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任劃分比較模糊，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等方面支出責(zé)任劃分不具體，不明確、地方政府基本上維持原包干體制下的事權(quán)格局，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府從事社會(huì)管理的職責(zé)逐步增強(qiáng)，提供公共服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大，各種剛性支出增長。由于財(cái)政困難的基層政府的可用財(cái)力在維持國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共開支后，基本上就花光了，根本無力進(jìn)行其他公共設(shè)施的投資，因此出現(xiàn)了財(cái)力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱的局面。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不對(duì)稱，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投入需要當(dāng)?shù)卣陨碡?fù)責(zé)，因此一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難的基層政府在教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展必然出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。而由于公共設(shè)施和公共事業(yè)是支撐一個(gè)地區(qū)發(fā)展的必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而發(fā)展滯后的地區(qū)必然制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.惠農(nóng)政策不完善，基層財(cái)力的運(yùn)用不協(xié)調(diào)。

近年來，財(cái)政工作的主旋律是貫徹落實(shí)好積極的財(cái)政政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡、較快發(fā)展，但如何把積極的財(cái)政政策用足用活，用出效益來，科學(xué)理財(cái)顯得特別重要。然而對(duì)于一些財(cái)力有限的基層政府來說，要融合資金，盤活財(cái)力，科學(xué)把握財(cái)政投入方向，把積極財(cái)政政策和項(xiàng)目建設(shè)有機(jī)對(duì)接起來等方面顯得“心有余而力不足”。比如，近年來中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度增加，對(duì)均衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財(cái)力分布發(fā)揮了重要作用。但在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金在下達(dá)時(shí)就明確了專門用途，這樣盡管基層財(cái)政得到了轉(zhuǎn)移支付，但由于相關(guān)制度建設(shè)沒有跟上，基層根本無法根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)籌安排，整合使用相關(guān)資金。因此往往形成了“想要的錢沒給，給了的錢不能用”的局面。不僅如此，基層政府在上級(jí)政府面前考慮最多的是其自身的財(cái)權(quán)利益，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行過度干預(yù)。這往往導(dǎo)致上級(jí)政府的惠農(nóng)政策在這些基層被嚴(yán)重邊緣化，出現(xiàn)了財(cái)力的運(yùn)用與事權(quán)不相協(xié)調(diào)的狀況。

3.基層財(cái)政管理體制不順暢，挫傷了當(dāng)?shù)卣姆e極性。

隨著中央財(cái)政體制的改革，根據(jù)基層實(shí)際情況，不斷改革和完善地方財(cái)政管理體制，較大程度地提高財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)效率。然而對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)形勢不太好的地區(qū)，卻出現(xiàn)一些不盡人意的情況。主要有下列：一是地方財(cái)政管理體制不規(guī)范而且不穩(wěn)定，上級(jí)部門在收入劃分、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付安排等體制設(shè)計(jì)擁有較大的“自由裁量權(quán)”，容易產(chǎn)生收入上劃、支出下移的現(xiàn)象。二是在中央對(duì)地方每年轉(zhuǎn)移支付逐步大幅增加的情況下，一些地方等靠和依賴思想增強(qiáng)，甚至隨意減少上級(jí)對(duì)地方應(yīng)有的支持政策，有效地降低了中央扶持政策的實(shí)施效果。三是基層財(cái)政管理方式比較復(fù)雜，一些地方存在財(cái)政資金被挪用、擠占現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

二、創(chuàng)新改革機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政事業(yè)新跨越。

當(dāng)前，基層財(cái)政事業(yè)存在一些發(fā)展緩慢的問題，主要原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀政策和財(cái)政體制不相匹配，而現(xiàn)行財(cái)政體制不完善是基層政府不發(fā)達(dá)的直接原因。因此，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政事業(yè)新跨越的根本在于進(jìn)行基層財(cái)政體制改革，合理劃分地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，加大對(duì)基層轉(zhuǎn)移支付力度，嚴(yán)格控制和管理基層政府的支出規(guī)模和方向，最終有效地發(fā)揮財(cái)政資金的真正效益。針對(duì)當(dāng)前實(shí)際，提出以下創(chuàng)新思路：

1.創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)源。第一，抓項(xiàng)目，促發(fā)展。要進(jìn)一步加大資金、政策和服務(wù)的支持力度，把財(cái)政支持發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的成果及時(shí)體現(xiàn)到財(cái)政增收上來；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排作為促進(jìn)發(fā)展的根本途徑。第二，大力支持科技創(chuàng)新，鞏固和提高基層經(jīng)濟(jì)財(cái)源，落實(shí)規(guī)范、穩(wěn)定、長效的財(cái)政科技投入政策，促進(jìn)科技進(jìn)步和科研成果轉(zhuǎn)化；要以立地方龍頭、創(chuàng)地方名牌、扶持地方支柱產(chǎn)業(yè)為主體思路，發(fā)展與地方財(cái)政關(guān)聯(lián)度大的產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的市場占有率，不斷壯大地方財(cái)源。第三，培植新興財(cái)源。首先，要積極發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，培植多元化的地方稅收增長點(diǎn)。對(duì)于基層來說，主要發(fā)展個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要公平對(duì)待，優(yōu)化服務(wù)，選擇重點(diǎn)，優(yōu)先扶持。其次，要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使之成為地方的主體財(cái)源之一。另外，要使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為養(yǎng)蓄、積累地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和開辟，壯大后續(xù)財(cái)源的拉動(dòng)力量。

2.合理界定基層政府財(cái)權(quán)和支出責(zé)任。

財(cái)力的多寡是相對(duì)于其承擔(dān)的事權(quán)而言的，如果各級(jí)政府的事權(quán)不能在立法層面進(jìn)行合理界定，那么必然會(huì)導(dǎo)致上級(jí)政府利用其優(yōu)勢不斷向自身累積財(cái)力；同時(shí)又不斷向下級(jí)委派事權(quán)。這樣一些不發(fā)達(dá)地區(qū)必然是財(cái)力漸減而其事務(wù)漸增，收支自然難以平衡。因此必須首先從立法層面合理界定事權(quán)范圍，防止上級(jí)政府無原則地向下轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，這是保障地方政府收支平衡的前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，基層缺乏應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是導(dǎo)致基層政府財(cái)政困難的重要原因之一。解決基層財(cái)政困難迫切需要從體制上為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度環(huán)境，減少政府財(cái)政級(jí)次。只有合理界定了基層政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任，才能有助于提高地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，才能不斷培植財(cái)源，壯大財(cái)政實(shí)力，切實(shí)解決基層財(cái)政困難的現(xiàn)狀。

3.進(jìn)一步完善基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。

在分稅制財(cái)政的體制下，屬于基層政府自主征收的稅種，一般都是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種。因而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r會(huì)對(duì)其收入的取得產(chǎn)生很大的影響，這必然導(dǎo)致地方政府之間收入的差異。在稅源薄弱的地方，其收入必然滿足不了其正常的支出需求。而轉(zhuǎn)移支付主要用來縮小因地區(qū)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的地區(qū)收入平衡。因此，我國必須從以下方面來完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付。一是中央財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)基層轉(zhuǎn)移支付力度，清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加基層財(cái)政的可支配財(cái)力。二是根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和支出。合理確定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。三是以中央財(cái)政緩解基層財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策為契機(jī)，建立緩解地方財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)上級(jí)財(cái)政對(duì)基層財(cái)政實(shí)施財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。四是要加大資金分配過程中的公開透明，保證財(cái)政資金的及時(shí)足額到位。

4.努力拓寬融資渠道，化解基層財(cái)政困難。

針對(duì)當(dāng)前基層財(cái)力普遍不足的現(xiàn)象，一是要完善基層財(cái)政體制，加大惠農(nóng)政策的支付力度，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要。二是推進(jìn)誠信體系建設(shè)，優(yōu)化金融環(huán)境。如建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，簡化手續(xù)，降低擔(dān)保費(fèi)率，最大限度地滿足個(gè)體和私營企業(yè)生產(chǎn)資金的需要。三是借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展直接融資，為企業(yè)開辟一條低成本、高效率的籌集資金的新渠道，從而改變地方企業(yè)過度依賴銀行信貸資金的單一融資方式，實(shí)現(xiàn)自身核心競爭力的提高。

5.大力推行改革措施，有效提高財(cái)政資金使用效率。

基層財(cái)政狀況如何與財(cái)政資金使用效率高低有很大關(guān)系，因此要促進(jìn)基層財(cái)政事業(yè)新發(fā)展就必須提高財(cái)政資金使用效率。一是要大力推行部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付等行之有效的管理辦法。二是要加大基層機(jī)構(gòu)改革力度，加快基層行政管理體制改革步伐，轉(zhuǎn)變基層政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。三是要完善對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，對(duì)在使用中明顯存在問題的，從嚴(yán)追究有關(guān)人員的責(zé)任。通過上述措施的運(yùn)用，讓財(cái)政資金最大限度地運(yùn)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)中增值，少花錢、多辦事，花小錢、辦大事，真正發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。

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