談我國環(huán)境公益訴訟原告資格

摘要：我國現(xiàn)行的訴訟法律制度，將原告資格限制為必須與本案有直接利害關(guān)系，對(duì)于環(huán)境公益，認(rèn)為普通公民不具有直接利害關(guān)系，這就無法從根本上預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞的發(fā)生。因此，原告資格的確立是建立環(huán)境公益訴訟制度面臨的首要的核心問題。本文結(jié)合我國國情，提出了擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告的范圍的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境公益訴訟；原告資格

一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征

1、環(huán)境公益訴訟的概念

我國環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會(huì)組織和國家機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對(duì)違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動(dòng)。

2、環(huán)境公益訴訟的特征

與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征：

(1)環(huán)境公益訴訟目的具有公益性。環(huán)境公益作為社會(huì)這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會(huì)成員的個(gè)體利益。

(2)環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性。環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。

(3)環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性。在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的缺失

從20世紀(jì)70年代起，環(huán)境權(quán)開始被寫人一些國家的憲法，至20世紀(jì)90年代。環(huán)境權(quán)入憲已經(jīng)成為憲法發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)。而我國《憲法》未將環(huán)境權(quán)列為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。環(huán)境法律法規(guī)中也未對(duì)環(huán)境訴權(quán)作出明確規(guī)定，這就在實(shí)體法層面缺失了維護(hù)環(huán)境公共利益的依據(jù)。在我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，僅《刑事訴訟法》涉及到公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)代表國家對(duì)侵害國家社會(huì)公共利益的行為可以提起訴訟。

1、《憲法》中缺乏環(huán)境訴權(quán)的依據(jù)

實(shí)體權(quán)利的擴(kuò)張為原告資格的擴(kuò)張?zhí)峁┝藦V泛的基礎(chǔ)和保障。要為環(huán)境公益訴訟的原告資格擴(kuò)張?zhí)峁V泛的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，就要在憲法和部門法中確立實(shí)體意義上的環(huán)境權(quán)。我國《憲法》和環(huán)境法律法規(guī)中沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，因此，環(huán)境公益訴訟原告資格缺乏實(shí)體意義上的權(quán)利作依據(jù)。我國《憲法》中關(guān)于環(huán)境的規(guī)定僅有第9條第2款和第22條第2款。其中第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”其中第22條第2款規(guī)定：“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”這僅僅規(guī)定了國家維護(hù)環(huán)境公共利益的責(zé)任，沒有規(guī)定公民對(duì)環(huán)境公益的享用權(quán)利和積極保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，顯然不足以確立公民環(huán)境權(quán)，環(huán)境公益訴訟更無從談起了。

2、環(huán)境法律法規(guī)中缺乏環(huán)境訴權(quán)的依據(jù)

我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”這里的“檢舉”和“控告”的含義模糊，主體、客體和內(nèi)容不明確，過于原則化，僅是宣言式條款。《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照省委規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院直起訴。”在其他環(huán)境單行法中也有類似的規(guī)定，比如，《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等。這一規(guī)定是以起訴人的人身財(cái)產(chǎn)受到損害作為起訴的必備條件，這顯然不屬于環(huán)境公益訴訟范疇。

3、三大訴訟法對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的限制

(1)《刑事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的限制

我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。”這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。

(2)《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的限制

我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴條件之一是，“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”可見，我國《民事訴訟法》對(duì)原告資格采用“直接利害關(guān)系人”說。“直接利害關(guān)系”條件的限制，就意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須是原告專有的。

(3)《行政訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的限制

《行政訴訟法》第41條第1項(xiàng)規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。”這一條款規(guī)定的是公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵害的救濟(jì)途徑，侵害對(duì)象僅限于行政行為的直接作用對(duì)象，據(jù)此則排除了與具體行政行為無直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織為維護(hù)公共利益提起訴訟的可能性。

三、我國環(huán)境公益訴訟應(yīng)確立的原告范圍

確定環(huán)境公益訴訟中原告的范圍，是公眾環(huán)境訴權(quán)確定過程中所要解決的關(guān)鍵問題。在我國環(huán)境訴訟制度設(shè)計(jì)中，結(jié)合我國國情，并從訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫用訴權(quán)方面考慮，應(yīng)當(dāng)允許公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和專門政府機(jī)關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟。本文對(duì)我國環(huán)境公益訴訟應(yīng)確立的原告的范圍提出如下建議。

1、公民個(gè)人

本文認(rèn)為，應(yīng)打破對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的必須存在“直接利害關(guān)系”及“造成實(shí)際損害”的限制，先在《憲法》中將公民環(huán)境權(quán)確立為公民的基本權(quán)利，而后通過修訂《環(huán)境保護(hù)法》，建立起環(huán)境公益訴訟制度，并據(jù)此對(duì)三大訴訟法的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的修改，確立公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟的原告資格。具體而言，就是在相應(yīng)的訴訟法中明確規(guī)定，任何公民都可以公民個(gè)人的名義對(duì)污染行為實(shí)施者，提起環(huán)境公益訴訟。

2、環(huán)保團(tuán)體

國務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為”。中國《21世紀(jì)議程》也明確提出“公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。”可見，我國政府現(xiàn)已意識(shí)到發(fā)展環(huán)保團(tuán)體的重要性。根據(jù)我國國情，筆者建議。政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策與法規(guī)促進(jìn)環(huán)保團(tuán)體的健康有序發(fā)展，并修改現(xiàn)行的訴訟法，賦予環(huán)保團(tuán)體環(huán)境公益訴訟的原告資格，充分發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的作用。

3、檢察機(jī)關(guān)

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，我國法律尚無明文規(guī)定。對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件，有的法院進(jìn)行了立案受理，有的則作出了不予受理的裁定。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟體現(xiàn)了國家干預(yù)原則，也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的一種特殊形式。檢察機(jī)關(guān)是根據(jù)憲法賦予的國家專門機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)提起的環(huán)境公益訴訟，而不是以實(shí)體權(quán)利人的身份提起。在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法完善上應(yīng)解決兩個(gè)問題：一是，作為原告，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟的法律地位問題；二是，作為原告，對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)限制的問題。

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