我國個人所得稅在征管中存在的問題及對策研究

摘要：我國自1980年開征個人所得稅以來，個人所得稅收入逐年增長，它在調節個人收入，緩解社會分配不公增加財政收入方面起到了一定的作用，個人所得稅已成為最具潛力，最有發展前逢的稅種之一。但從收入差距持續增大、貧富懸殊越來越嚴重的現實情況看，我國現行個人所得稅法調節個人收入作用的效果難以令人滿意。在實際征收中“貧富倒掛”，中低收入者成了個人所得稅的主要納稅主體，高收入者偷稅現象嚴重．納稅較少。

關鍵詞：個人所得稅；征管現狀；征管問題研究

一、個人所得稅概論

個人所得稅，是指對個人所得額征收的一種稅。該制度首創于英國，以后逐漸固定并流行，現已成為世界各國普遍征收的一個稅種。個人所得稅的地位隨著經濟發展日顯重要，以至于有人認為：“要對稅源做出任何全面的評述，必須以一國最豐富的，取之不盡的收入來源——個人所得稅談起?！?/p>

在理論上，個人所得稅具有兩大功能：一是籌集財政收入的功能(簡稱“收入功能”)。二是對收入分配狀況進行調節的功能(簡稱“調節功能”)。從邏輯上看，兩大功能不是并列的。組織收入是稅收的基本功能，這是任何稅種的共性。只有在組織收入的過程中，調節功能的發揮才有了場所，只有組織的收入達到了相當大的規模，調節功能才可能有足夠的力度。收入功能是調節功能的前提和條件，前者是基本的，后者是派生的，或者是從屬的。個人所得稅的調節功能是在所得稅制的發展過程中逐漸被“附加”上去的。個人所得稅功能定位不僅受經濟成長所處的階段的約束，也受到稅收征管水平及社會納稅意識的約束。

二、我國個人所得稅的發展沿革

1980年我國個人所得稅法的建立。1993年我國個人所得稅法第一次修正，規定不分內、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非中國居民，均應依法繳納個人所得稅。1999年我國個人所得稅法第二次修正，開征了個人儲蓄存款利息所得稅。2000年9月明確從2000年1月1日起個人獨資企業和合伙企業投資者將依法繳納個人所得稅。2005年我國個人所得稅法第三次修正。新法將個人所得稅起征標準從原來的800元修改為1600元，同時規定個人自行納稅申報具體事宜2007年我國個人所得稅法第四、五次修改。2007年6月對我國個人所得稅法進行了第四次修正。同年12月對我國個人所得稅法進行第五次修正，這次修正再次提高了個稅的起征標準，從原來的1600元提高至2000元。

三、我國個人所得稅的現狀

個人所得稅年收入呈明顯上升趨勢。根據財政部發布的財政收入增長結構分析顯示，2004年我國個人所得稅完成1737億元，同比增長19.8％；2005年完成2093.91億元，同比增長20.5％；2006年完成2452億元，同比增長17.1％；2007年完成3186億元，同比增長29.8％；2008年完成3722.19億元，同比增長16.8％。盡管我國個人所得稅年收入在大幅度增加，但與發達國家的30％～50％比例還是相差甚遠。

出現了“高收入，低稅負”的個稅征收局面。按理說，掌握社會較多財富的人，應為個人所得稅的主力納稅人。而我國的現狀是：處于中間的、收入來源主要依靠工資薪金的階層繳納的稅收占全部個人所得稅收入的46.4％，而高收入納稅人(包括民營老板、歌星、影星、球星等)繳納的稅收只占個人所得稅收入總量5％左右。形成了“高收入，低稅負”的個稅征收局面。我國個人所得稅并未能真正的發揮調節貧富差距的功能。

現行分類所得稅制對同一應稅項目使用不同的稅率，造成事實上的稅負不平等。國際上只對不同所得稅進行不同的處理，并且主要集中于對勞動所得與資本所得，而沒有對具有同等性質的所得采用不同的稅率。這樣勞動報酬所得與工資、薪金所得同屬勞動所得，具有同樣的性質，應該同等納稅。但我國在稅制設計中把兩者分開，而且采用不同的稅率，必然使同一收入稅負不同。

從總體看我國稅收負擔率較低，但微觀上納稅人實際稅負并不低。發達國家的平均稅負在13％～15％，發展中國家在20％左右，而中國在2004年達到了19％，并且還在不斷上升。中國是發展中國家中的低收入國家，但個稅的實際稅負卻大大高于經濟發達國家，這與發展中國家經濟發展和國民收入水平很不相稱。

四、目前我國個人所得稅征管中存在的問題

雖然20多年來我國的個人所得稅制度從無到有，逐步發展，在社會政治、經濟生活中發揮了重要作用。但是由于我國是發展中國家，開征個稅的歷史比較短，現行的的個人所得稅制度還不完善，特別是近年來隨著個人收入的多元化，隱性化，納稅申報不實，稅收征管水平較低，處罰手段軟化等原因，造成了個人所得稅流失嚴重，并且直接導致了納稅人稅負不均，使得個人所得稅應有的功能沒有充分發揮出來。

(一)征管模式有問題

1.我國個人所得稅稅制選擇的是分類稅制模式，以個人為基本納稅單位，無法按不同家庭負擔和支出情況的不同做到區別對待，難以實現量能負擔的稅收原則。以代扣代繳為主要征收方式，納稅人實際上并不直接參與納稅過程，這不僅在代扣代繳制度貫徹不利的情況下造成稅收流失，更重要的是不利于納稅人提高納稅意識。對不同來源的收入采用不同征收標準和征納方法，征稅項目11個類別。屬于同一納稅人的各種不同類型所得，如工資薪金所得，勞務報酬所得、財產租賃所得等，都要以各自獨立的方式分別納稅，這樣的分類所得稅制不能全面、真實地反映納稅人的稅負能力，易造成收入來源多而綜合收入高的群體繳稅較少的稅或者不繳稅，而綜合收入較少、來源單一的工薪階層反而要繳納較多的稅款，難以體現稅負公平原則。

2.現行征管模式轉換在認識上存在誤區，弱化了稅收管理員在稅源監控中的作用?，F行的稅收征管模式，由于對征管模式轉換存在認識上的誤區。過分依賴集中管理和征收，導致稅收管理員片面理解自身職責，認為納稅檢查是稽查局的職責，管理員只要做好催報，催繳等日常管理就行了，忽視了稅收管理員在稅源管理中的作用，以致稅源沒有人管理，稅源資料不全，稅源收入不全等。

(二)征管手段落后、水平低

我國目前個人所得稅的征管仍停留在手工操作水平上，計算機運用主要集中在稅款征收環節，納稅稽查主要靠手工，稅務機關的計算機未能實現與海關、企業、銀行、商場、政府等部門的聯網。各地信息化改革進程不一，計算機實用程度差異大，個人所得稅征管的規范性受到限制，未能實現統一的征管軟件，信息不能共享，影響了稅務部門對納稅人納稅情況的審核，降低了效率。稅務部門所掌握的納稅人的納稅信息太少，加上個人所得稅的專職稽查人員不多，難以對納稅人的納稅情況散經常性的檢查。稅收征管手段對稅收制度的保證程度則受到稅務部門自身的能力和外部納稅環境的雙重影響。個人所得稅法不完善主要表現在，規定的稅率檔次過多，以及內外個人股息及各項扣除稅率規定的不一致，不明晰，分項目，按次(月)分別扣費計稅等，給了偷逃稅以可乘之機。個人所得稅是所有稅種中納稅人最多的一個稅種，征管工作量相當大。我國目前實行的代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核，扣繳制度等都不健全，征管手段落后，難以實現預期效果。應當說，個人所得稅核定征收辦法并不完全科學，與據實納稅的要求有一定差距，帶有明顯的過渡性質。

(三)稅源隱蔽分散，難以控制

我國經濟尚處于發展階段，收入分配渠道不規范，現金交易頻繁并且隨著金融商品的不斷豐富，個人收入顯著提高，收入結構也日益復雜，證券交易所得、個人股票轉讓所得，資本利得、財產利得已成為不可忽略的重要組成部分。從而導致了個人所得日益多元化，隱蔽化，分散化。

(四)政府和公民的依法納稅意識都比較淺薄

我國稅法宣傳不到位，致使人們沒有充分認識到依法納稅既是責任也是權

利。人們對國家以稅收這種強制手段參與經濟利益的分配產生了抵觸心理，普遍有“盡量少繳稅，最好不繳稅”的思想，甚至不惜違約失信偷逃稅款。一些單位以福利性實物等形式暗補，使許多人受益匪淺，在“從眾心理”的作用下，紛紛效仿?？梢姡谙喈斠徊糠秩说臐撘庾R里，并沒有意識到依法誠信納稅的重要性，反而將偷逃稅款作為以總能力炫耀。

五、完善我國個人所得稅征管的幾點建議

(一)加強戶籍管理，充分發揮稅收管理員的作用

1.建立和完善納稅人稅務登記管理制度

稅務登記是納稅人依法履行納稅義務的第一道程序，也是稅務機關對納稅人實施管理的第一道關口，直接關系到以后的個人所得稅稅款征收和監督管理。為此，需要建立和完善全國統一的自然人唯一的納稅代碼，可結合新的居民身份證的頒布，為個人所得稅納稅人設立終生有效的代碼，將居民身份證號碼與納稅及社會保障編碼相統一，使該代碼與自然人的所有生產經營活動、社會信用等相關聯，建立個人納稅檔案，實現個人所得稅稅收管理的信息共享，縮小應當登記的納稅人與實際登記的納稅人之間的數量差距，解決個人所得稅漏征漏管的問題。

2.推行片管員制度，實現對稅源的“戶籍式”管理

按照現行稅收征管模式的要求，為加強稅源監控與管理，提高依法納稅水平，宜在屬地管理的基礎上采取“管理到人、責任到人、入戶對應”的管理方式。這種管理方式要求稅收管理員要按納稅資料“一戶式”存儲管理，依托身份證號碼，對每個納稅人編制納稅人識別號，結合個人所得稅納稅人的不同特點，建立個人收入檔案，及時采集，整理，更新和儲存納稅人相關信息資料；同時要為納稅人提供稅法咨詢，辦稅輔導、宣傳貫徹稅收法律、法規和政策。還要通過運用個人收入等各類信息資料，對所管的納稅人進行納稅評估，并根據評估分析發現問題，約談納稅人，從而掌握稅源管理的主動性，把握信息入口的真實性，再者，要全面掌握所分管納稅個人基本情況，實施納稅申報、稅款繳納等全程管理。

3.發揮協稅護稅優勢，推進稅源社會化管理

我國收入分配多渠道，支付手段先進化的狀況在短期內難以改變。在這種情況下，稅收部門難以“包打天下”，必須動員社會力量參與，形成社會征收網絡。一是要強化與工商、公安、街道辦事處的協作，盡量避免漏征漏管現象的發生；在申報管理方面。加強與房管、建設、國土等行業管理部門的協作，以強化對稅基的控管-在稅款征收方面，要強化與國稅、金融、海關等部門的協作；在稅務檢查方面，要強化與審計、司法等部門的協作，二是通過稅務征管部門定期與工商、地稅和銀行、社保、公安等部門配合，再去集中拉網式清理，規范稅務登記屬地管理，對轄區內非屬地經營的單位和個人進行聯合不定期清理，責令限期整改，將漏征漏管戶納入正常征管責任區管理。

(二)建立規范的個人收入監控體系

1.加大源泉扣稅的實施力度

在稅收征管法中要明細規定扣繳義務人的法律責任，對稅源從建檔到征收建立一整套系統的管理機制。稅務機關要不定期地以多種形式進行抽查，對扣繳責任人的扣繳情況實施有效的跟蹤管理和監管，對故意不認真履行扣繳義務應扣未扣或少扣的單位和個人進行嚴厲的處罰，依法追究單位負責人和扣繳責任人的法律責任。在實際工作中，還應注意對直接扣繳責任人即單位財會人員加強保護，解除其履行扣繳義務的后顧之憂。

2.完善代扣代繳與自行申報相結合的征管制度

凡取得應稅所得納稅個人應每月向當地稅務機關申報來自各個渠道的收入，年終上報本年度個人收入情況，并對全年個人所得稅進行清算匯繳，扣繳義務人按月向稅務機關申報收入支付及個人所得稅代扣代繳的情況，即實行扣繳義務人與納稅人聯合申報制度，借助銀行信息，在法人申報與個人申報間建立起交叉集合體系。

3.建立個人財產實名登記制度

不但要在所有銀行之間聯網施行個人儲蓄存款實名制，而且應在銀稅聯網施行個人儲蓄存款實名制，這可在一定程度上克服和解決稅源不透明、不公開、不規范的問題。在存款實名制基礎上，對個人金融資產，房地產及汽車等和重要消費品也實行實名登記制度，這樣不僅有利于加強廉政和實現社會風氣的根本好轉，而且可以將納稅人的財產收入顯性化，促進稅務機關對個人所得稅的征收和管理工作。

4.實現現金管理制度，控制現金實用范圍和規模，推行信用卡制度，減少帳戶外現鈔的流動，強化個人收入銀行結算制度，促使個人收入顯性化，稅源透明化。將個人信用卡、存款賬號及養老保險、基本醫療保險等社會保障號統一起來，逐步建立社會保障編碼制度，以便全面了解個人工薪收入、納稅情況及信用等級、社會保障等信息資料。

(三)建立現代化的稅務稽查體系，鎖定稽查重點

目前，我國尚未建立起一套完整的個人所得稅稽查制度，是個人所得稅稅源失控的另一個重要原因。因此，我國應借鑒國際稅務稽查先進經驗，建立起專門的個人所得稅稽查機構，并配備一只掌握稅務、會計、審計，計算機知識的高素質稽查隊伍，而且必須用現代化手段裝備稽查隊伍，如建立起全國或區域性的計算機處理中心，以實現科學管理，嚴密監控。將稽查內部工作施行專業化分工，將稽查工作分解為選案、檢查、審理、執行、申訴等環節和程序，并形成內容相關聯系相互制約的機制。

(四)以計算機網絡為依托，實現征管業務網絡化

目前，個人所得稅征管正處在新舊交替階段，各地區改革進程不同，計算機實用程度差異大。在今后的個人所得稅征管改革過程中，要實現專業化和現代化，通過計算機完成稅務登記、納稅申報、稅款征收，入庫銷號、資料保管等工作，對個人所得稅征管的全過程進行全方位的監控，分析個人所得稅稅源的變化及政策執行情況。同時，充分發揮政府和社會各界的協調、護稅作用，形成治稅合力，通過立法逐步推進稅務同財政、銀行、海關、公安，工商、房地產、證券、承包、企業等部門的聯網，以及向稅收機關報告收入者經濟活動情況的制度，真正實現納稅人數據資料一定范圍內的共享。

(五)制定處罰細則，加大對偷逃個人所得稅的打擊力度

要使納稅人自覺納稅，只依靠說服教育是不夠的，必須要有相應的利益約束機制。嚴管重罰是促使納稅人自覺納稅的保證。因此，應借鑒國際上對偷逃個人所得稅者進行處罰的經驗：情節輕者，補稅罰款·情節重者，給予一定的刑事處罰，并且采取凍結納稅人的銀行帳戶，查封或者拍賣當事人的財產以抵應繳稅款的措施，以提高納稅人偷逃稅的風險成本。

六、結語

總之，我國在研究和完善個人所得稅制度時，必須十分重視個人所得稅的征管方法和手段。各部門和稅務部門應加強配合，采取切實可行的措施。欲使個人所得稅調整歸位，規范完善此種稅收制度，重新建立一個合理的、公平的、公正的新稅制，既充分體現稅法的強制性和規范性，又能確保征管和代扣代繳的順利進行，形成良性激勵機制，從而擴大內需，刺激消費，拉動經濟，促進社會主義市場經濟全面發展。