公共(經(jīng)濟)租賃住房運作模式淺析

我國住房保障開展起步晚，但發(fā)展較快，尤其近兩三年中央以人為本觀念指導下，保障住房發(fā)展尤為迅猛，現(xiàn)保障體系中廉租房和經(jīng)濟適用房各方面發(fā)展已相對成熟，但公共(經(jīng)濟)租賃房這一新模式剛起步，個別城市已進行試點并出臺了公共(經(jīng)濟)租賃房的相關配套政策，現(xiàn)建設部已對公共(經(jīng)濟)租賃房的對象進行明確即針對不符合經(jīng)濟適用房條件又買不起商品房的中低收入家庭(通常稱第二夾心層)，而第一夾心層則通過擴大廉租房保障范圍，實現(xiàn)與經(jīng)濟適用房夾現(xiàn)無縫對攘。

一、公共(經(jīng)濟)租賃住房基本特性

公共(經(jīng)濟)租賃住房也稱之為公共租賃住房，它是指投資者(政府或企業(yè)等)持有房源，并將這些房屋以低于市場價的方式租給特定人群。其租金水平高于廉租住房，低于商品房。公共(經(jīng)濟)租賃住房屬于保障性住房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企業(yè)的職工宿舍，從共性來看，屬于廉租住房的一種形式，只是保障范圍更廣泛。

公共(經(jīng)濟)租賃住房與其他以銷售為主的保障性住房最大的區(qū)別在于產(chǎn)權歸屬性不同。公共(經(jīng)濟)租賃住房的產(chǎn)權歸政府或相關機構、企業(yè)所有，不歸居民個人所有。其目的是用低于市場價或者承租者承受起的價格，向低收入家庭出租住房，以改善這部分群體的住房困難狀況。當?shù)褪杖爰彝ナ杖氚l(fā)展變化時，有嚴格的退出機制。從各地的實踐看，目前的公共(經(jīng)濟)租賃住房的保障對象以城鎮(zhèn)戶籍人口中的中低收入家庭為主，包括新就業(yè)職工，特別是新畢業(yè)的大學生以及一些特殊群體等。其未來發(fā)展目標將涵蓋城市的各類夾心層家庭和外來流動人口。

公共(經(jīng)濟)租賃住房具有五大基本特征：一是體現(xiàn)出政府的干預性，公共(經(jīng)濟)租賃住房是在政府的公共政策下，由政府直接負責提供或政府主導下的公共機構、企業(yè)提供的保障性住房，其二是需求對象的限制性，因其是保障性住房。其保障對象具有嚴格的準入標準，三是非營利性，不論是政府直接負責建設還是企業(yè)承擔開發(fā)建設，都不以營利為目的，四是租賃價格的優(yōu)惠性，公共(經(jīng)濟)租賃住房的出租價格低于一般的市場價；五是流動性，當中低收入家庭住房和收入水平發(fā)生變化時，政府可隨時停止發(fā)放補貼，并要求退出租賃房重新安排符合條件的家庭。

二、公共(經(jīng)濟)租賃房運作模式分類

由于公共(經(jīng)濟)租賃房的特性，決定它的運作模式有別于一般商品房運作模式，結合國外公共租賃住房的發(fā)展經(jīng)驗，以及目前我國部分城市開展的公共(經(jīng)濟)租賃房的現(xiàn)狀情況，按不同的角度對公共(經(jīng)濟)租賃房運作模式進行分類，以期從各個角度對公共(經(jīng)濟)租賃房運作模式有全面的了解。

(1)按政府在房屋政策中的角色分類

在此引用比較房屋政策的先驅(qū)當尼遜(Donnison，1967，引干Doling，1999)提出三種：雛生型(embryonic)、社會(social)型及全面責任(comprehensive)型。在當尼遜提出這三個模型分類法的時候，正值西班牙、葡萄牙和希臘處于急速城市化的進程中，房屋被視為是一種社會的消費，而不是生產(chǎn)或者投資，會拖慢經(jīng)濟增長。因此政府傾向采取消極的態(tài)度面對住房需求(demand)和需要(need)，視為經(jīng)濟發(fā)展的阻礙，低收入戶要自己尋求解決房屋需求的方法。當尼遜稱之為雛生型(embryonic)的房屋政策。當尼遜提出的社會型(social)的政府房屋政策是以英國、美國、加拿大、瑞士、澳洲等國作為藍本。它們的共同特色，是政府的主要角色是照顧市場無法滿足其住房需要的人群，如老人，失業(yè)者，單親人士，外來工等，因為他們在勞動市場已經(jīng)處于不利位置，更難以在自由的房屋市場中滿足住房需要。當氏提出的全面責任(comprehensive)型是指政府承擔起滿足所有市民的房屋需要的責任；政府不視這種責任為經(jīng)濟發(fā)展的包袱，反而認為這是經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。政府的干預是長期而不是短暫的，是根據(jù)需要和資源，作出長線的規(guī)劃，確保長期有足夠的房屋供應。他指屬于這種模型的政府包括瑞典、荷蘭、德國等。

從當尼遜的分類法來看中國的保障房的發(fā)展很有現(xiàn)實意義。在1998年福利分房停止后，購買商品房成為人們住房消費的主要渠道，后來推出的經(jīng)濟適用房因其門檻低，價格不低，成為中收入人群住房消費的渠道，因此那時大部分低收入戶要自己尋求解決房屋需求的方法；到了2007年隨著十七大的召開。國家“以人為本”、科學發(fā)展觀的提出，各地政府開始著手考慮保障最困難群體的住房需求，當年從中央到地方都大范圍推出廉租住房，開始投入大量資金新建廉租住房，其一年的廉租房推出量遠遠超過以往六、七年廉租住房的總量，隨后各地開始放寬廉租住房的申請條件，擴大保障范圍，使更多的低收入群體解決的住房困難，因此這一時期可稱之為社會型；到2009年中央開始考慮“夾心層”的住房困難問題，各地也陸續(xù)開始公共(經(jīng)濟)租賃房(公共租賃住房)的探索，有些城市還出臺了相關的政策法規(guī)，雖然各地對公共(經(jīng)濟)租賃房的涵蓋范圍不一，但總體上可以看出這是政府已不僅僅只關注社會最底層群體的住房困難問題，而逐步開始考慮對不同群體實施不同的住房消費政策的全面覆蓋住房體系，因此可把這一時期稱之為全面責任型。

(2)按建設模式分類

按公共(經(jīng)濟)租賃住房建設模式分類，大致分為以下幾類：

一是政府保障。全部由政府出資，從城市住房基金，土地出讓收益金、年度財政安排預算資金等，通過土地無償劃撥集中新建公共(經(jīng)濟)租賃房項目，或是從市場上收購舊房、二手房充實公共(經(jīng)濟)租賃房房源·政府作為建設主體或是委托組建的專門機構作為實施建設主體，目前較多的做法就是政府金額保障，以集中建設或在經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房或是商品房中配建一部分解決公共(經(jīng)濟)租賃房房源問題。

二是政府主導，社會參與。政府提供必要的開發(fā)資金，以及劃撥土地，通過開發(fā)建設項目從社會融資，通過政府組建的國有公司實施開發(fā)運作，通過銀行貸款，政府貼息的方式獲取資金，或是以公共(經(jīng)濟)租賃房項目抵押獲取貸款，今后通過公共(經(jīng)濟)租賃房租金收入及商業(yè)配套出租和經(jīng)營收入還本付息。項目建設也可實行代建制，由具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務。這種模式基本上是政府為主體，同時在某些方面引入市場機制，以便即解決眼前困境，又能維持今后的發(fā)展和運作。目前有些城市已開始嘗試建立國有投資公司，通過前期的資金和政策支持外，今后將逐步實施市場化運作。

三是市場化的運作。政府引入房地產(chǎn)開發(fā)商，通過協(xié)議出讓土地，提供金融、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設并在建成后準許其經(jīng)營管理的方式。其建設主體是與政府達成協(xié)議的房地產(chǎn)開發(fā)商，資金主要由開發(fā)商出資，政府提供各方面優(yōu)惠政策，同時通過放開今后的經(jīng)營管理權來獲得目前開發(fā)商資金的投入。

(3)按運營管理分類

按公共(經(jīng)濟)租賃住房的運營管理來分類，可分為以下幾類：

一是由政府或政府組建的常設機構來負責日常管理，負責租金收繳、房屋維修、物業(yè)管理等，租金實行收支兩條線，基本上有點類似以前的公房管理模式；也可以是政府建設機構直接管理，即實行建管合一的模式?？傮w一句話日常的運營管理。包括經(jīng)營性的配套用房的運營管理全部由政府或政府組建的專門機構負責。目前大部分開展公共(經(jīng)濟)租賃房管理的城市基本是政府部門或組建的專門機構負責公共(經(jīng)濟)租賃房的運營管理。

二是由政府組建的日常管理機構通過委托方式交給專業(yè)的物業(yè)管理公司實施物業(yè)化管理。政府將日常的租金收繳、房屋維修、小區(qū)治安、綠化、公建配套用房的運營管理全部委托給專業(yè)物業(yè)管理公司管理，通過合同約定給與物業(yè)管理公司一定的委托管理費，或是就以租戶支付的物業(yè)管理費及對物業(yè)用房的運營使物業(yè)管理公司能正常運作。

三是由開發(fā)商建設并政府準許其實施經(jīng)營管理的公共(經(jīng)濟)租賃房項目，則由開發(fā)商負責實施日常的租金收繳、房屋維修、公建配套經(jīng)營等管理工作，政府只是實行政策上的指導以及日常的監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作。

當然以上分類都是從大的方面來看公共(經(jīng)濟)租賃房的運作模式，還有從政策保障范圍來分，在住房保障體系內(nèi)實行全覆蓋的公共(經(jīng)濟)租賃房和只限定部分群體的公共(經(jīng)濟)租賃房；從保障范圍戶籍來看，有只限定本地戶口和不限定戶口兩種；從租金制定來看，有市場租金再以補貼方式返還方式、略低于市場租金再輔以租金核減方式、低成本租金方式三種租金模式。因此可以說公共(經(jīng)濟)租賃房運作模式包含公共(經(jīng)濟)租賃房從政策制定、管理機構、建設模式、后續(xù)管理的一系列情況，光從一個方面是很難確切的反應公共(經(jīng)濟)租賃房的運作模式。

三、公共(經(jīng)濟)租賃房運作模式特點

1.從政策角度來看其特點

從政策角度來看，畢竟它是住房保障的一種新形式，與一般商品房的運作有區(qū)別，主要有以下幾個特點：一是政府干預性，無論是政府主導、社會參與，還是市場化的建設模式，都不可能離開政府干預，因為住房保障本身就是政府的職責，因此在實際運作模式中不可能沒有政府的影子，而商品房就不同，開發(fā)靠的只有企業(yè)自己的經(jīng)營決策-二是需求對象的確定性，即它是面向特定的住房需求群體，不符合條件的就得不到，不像商品房那樣誰都可以買；三是供給的有限性和無選擇性，由于公共(經(jīng)濟)租賃房主要是政府出資金供給，因此它沒有活躍的供方市場，不像商品房那樣到處都是，同樣也決定沒有任何選擇性。

2.從建設角度來看其特點

從建設角度考慮公共(經(jīng)濟)租賃房的運作模式，主要有以下一些特點：

一是土地供給的確定性，由于公共(經(jīng)濟)租賃房特點決定它的土地只能是政府提供，因為政府無償提供土地，不可能像商品房那樣可以自己決定要什么樣的地塊，二是建設標準的確定性，包括建設面積、套型，機動車為標準、公建配套標準、規(guī)費稅費繳納都有明確的規(guī)定；三是融資渠道限定性，由于公共(經(jīng)濟)租賃房大多是政府資金投入而不需要融資，即使是部分需要融資也僅限于住房政策性貸款、政府貼息貸款，而商品房可通過土地抵押貸款、通過商品房預售回籠資金，通過房地產(chǎn)信托投資、發(fā)行債券、股票等方式融通資金。

從前節(jié)按建設模式分為政府保障，政府主導、社會參與，市場化運三類通過比較來簡述其優(yōu)缺點。

3.從日常運營管理來看其特點

從公共(經(jīng)濟)租賃房的日常運營管理來看其運作模式特點有：

一是租金政府定價，只能按政府規(guī)定的標準收取，而不是像市場租賃那樣實行招租，價高者得；二是租賃期限的確定，租期不能自行商量或協(xié)商確定，必須按政府規(guī)定的租賃期限執(zhí)行，三是解除合同條款的確定性，只有當租戶不符合配租條件，即政府規(guī)定的申請條件時需要退出，不能續(xù)期，市場租賃到期可以無條件終止合同，不再續(xù)期。

將目前存在的兩種公共(經(jīng)濟)租賃房運營管理模式進行比較，見表2—3