補償稅理論的新發展

　　摘 要：溫室氣體減排指標余額作為可交易的客體構成碳交易市場化制度安排的基礎。美國東北部七個州聯合簽署《區域性溫室氣體減排計劃》，希望借助“總量管制和交易”行動實現減排目標。在自1869年肇始的判例中，美國最高法院逐步發展與完善了“補償稅理論”，作為支持表面上有歧視性的州際商業管理措施的正當根據。補償稅理論的歷史演變和新近發展趨向都表明，它是化解碳交易法律難題的有效工具。
　　關鍵詞：碳交易；補償稅理論；商業條款；先例
　　中圖分類號：F112.2文獻標識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0027-04
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　　一、溫室氣體減排與補償稅理論問題
　　2005年12月20日，美國東北部有七個州簽署了《區域性溫室氣體減排計劃》（The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI），主旨在于減少來自電站的污染物排放。2009年1月1日，該計劃已擴展并正式啟動，以限制美國東北部十個州（新英格蘭地區）固定式發電站的溫室氣體排放［1］。其目標是：2009年的排放量限制在目前的排放水平，到2019年將排放量減少10%。該計劃經各個州的立法機關或法規制定部門頒布成為法律，建立起的規則就是“總量管制和交易（cap-and-trade）”規則。這項區域性的碳交易管理制度已經遭受并可能一直遭遇美國聯邦憲法商業條款的挑戰。因為理論和實踐表明，在協定區域內的電力供應商會從受協定約束的區域外進口電力，避免受制于減排上限，這樣一來，總的減排效果微乎其微——這個問題在經濟學上被稱為“泄露（leakage）”。由是，限制排放量的進口將不可避免地對州際電力交易施加額外的負擔，而參加了RGGI的州用于限制電站從未受約束的州進口電力的管理手段卻會備受質疑，因為這樣的行政管理行為涉嫌違反美國聯邦憲法中的商業條款［2］。
　　本文擬結合該區域性計劃的實施，來評介美國司法實踐中發展起來的補償稅理論（compensatory tax doctrine），因為參與了RGGI的那些州很可能援用該理論為其采取的防范泄露問題的管理措施尋找正當根據。
　　
　　二、美國憲法商業條款的例外規定——補償稅的合憲性
　　美國聯邦憲法中專設“商業條款”規制跨州的商業行為。雖然該條款規定“美國國會有管理多個州之間的商業活動的權力”，名義上賦予國會以行政權，但是長期以來該商業條款被認為屬于消極授權條款。因為它否定美國的州有權歧視或施加負擔于州際商業活動。美國最高法院在判例中稱：憲法起草者賦予國會以管理州際商業的權力旨在“避免出現過去發生的經濟割據現象”。以商業條款為依據制定的州法其合憲性的檢驗標準是：首先要確定被質疑的州法在對州際商業進行調整時是否公平合理且對州際商業僅造成了微弱的沖擊或者該州法在表面上或實際上是否對州際商業產生了歧視性效果。如果該州法經得起派克案檢驗法See the Pike v.Bruce Church，Inc.balancing test，即“派克案平衡檢驗法”。的考驗，州法對州際商業的管理行為是“公平的”且負面效果“極其微弱”，那么該州法的合憲性將得到支持。
　　一般來說，在美國跨州供電企業的減排是采用混合型碳交易管理體制的，但這種體制在美國往往被指責為表面歧視的州際商業管理行為。因為這種管理行為僅僅調整與進口電力相關的溫室氣體的排放活動，由此明顯區別對待州內和州外的商業利益。對向消費者供電的企業實行管理的那些州法僅對跨越州界的電力企業施加負擔。所以，那些參加了RGGI的州供電的發電廠才會受到此類州法的約束，也即本州的發電廠將不受相同的管理。因此，這樣的州法將很可能要按照“休眠的商業條款”受到嚴格的審查［3］。本文評價的補償稅理論就是休眠的商業條款的一種例外規定。
　　補償稅理論最初是由于美國最高法院通過判例即1869年美國最高院審判的辛森案（Hinson v.Lott）。在該案中，阿拉巴馬州對凡是進口進入該州的烈性酒都要征收那些在州釀造的烈性酒業已繳納過的相同金額的稅收。當時美國最高法院解釋說，對進口烈性酒征的稅不過是一個補償性的做法，旨在確保在該州市場上所出售的所有烈性酒稅負公平。所以，法院的結論是：該州并不是試圖管理州際商業活動而是對其征稅權的恰當和合法的行使。的形式發展起來的。美國最高法院承認“具有表面歧視性的州的商業管理行為本身無效規則（per se rule of invalidity）”可以有限制的例外，這種例外就是“補償稅理論”。根據補償稅理論，表面歧視的商業管理行為可以經得起嚴格的合憲性審查——如果補償稅設計的惟一目的在于使州際商業承受州內商業業已承受的負擔。自辛森案以來，美國最高法院通過系列判例更加清楚地界定了補償稅的性質和有力地限制了該理論的適用范圍。該理論自1937年赫內福德案（Henneford v.Silas Mason）開始，直至1996年富爾頓公司案（Fulton Corp.v.Faulkner），臻于完善。目前美國法院對補償稅理論的適用要求進行“三步走”檢驗法。這種檢驗法是在1994年俄勒岡廢棄物處理系統案See Oregon Waste Systems v.Department of Environmental Quality of the State of Oregon.建立的，后經1996年富爾頓公司案得以精確化［4］。當然，由于“三步走檢驗法”誕生的時間不長、適用范圍有限，我們有必要回顧一下過去的判例，使其中隱含的檢驗規則逐步明晰起來，有助于我們充分理解美國司法實踐中確立的補償稅理論。
　　
　　三、美國法院判例對補償稅理論發展與完善
　　（一）赫內福德案：補償稅的形式有效性
　　在辛森案之后的近70年內，美國最高法院對補償稅沒有太多新的發展。直至1937年，美國最高法院在赫內福德案中才正式承認“補償稅”的法律效力。該案簡要案情是：華盛頓州開征兩種稅，一是對商品零售開征2%的稅；二是對在該州境內使用有形動產的行為開征2%的補充性質的稅。使用稅不適用于那些已經在本州外繳納了等于或高于2%稅負的商品。本案原告在其他州以零售方式購得若干機械、材料，運輸進入華盛頓州，用于建造哥倫比亞河大壩。由于它們在州外未被征繳銷售稅，因此，華盛頓州擬對之追繳使用稅。原告則訴稱，州的管理措施相當于對當地零售商實行了保護主義。美國最高法院經審理后，首先承認此種管理制度表面上具有歧視性，因為對于在華盛頓州內購買的商品是從來不需要繳納使用稅的。但美國最高法院最后認為，華盛頓州的稅收管理制度并不是什么非法的負擔。它并沒有對在州外購買的貨物課征比在州內購買的貨物以更重的稅，沒有對州際商業造成任何實際的負擔，因而它不存在任何的保護主義。
　　（二）馬里蘭案：拒絕認可“首次使用稅”
　　自從美國最高法院在赫內福德案中正式承認了補償稅，它就堅決拒絕在銷售稅和使用稅以外的領域適用補償稅。1981年馬里蘭案（Maryland v.Louisiana），美國最高法院駁斥了路易斯安那州對任何進口進入該州的天然氣（未在另一州納稅者）課征“首次使用稅”的做法就是典型例證。另外，1984年美國最高法院在阿母柯公司案（Armco v.Hardesty）中對“實質等同事件”的要件進行歸納總結，也被認為是堅決拒絕在銷售稅和使用稅以外的領域適用補償稅的最好例證。事實上，課征“首次使用稅”，意味著只有那些從外大陸架（位于本州之外、聯邦界限以內的海域，英文簡稱OCS）獲得的天然氣才需要繳納此種稅負。然而，由于稅收豁免和稅收繞讓的存在，這種稅收制度的凈效應是對過境天然氣征稅——這種天然氣在該州過境并最終運出該州，所以，它并不是向路易斯安那州的OCS天然氣消費者征稅。因此，美國最高院認定路易斯安那州的管理制度屬于對州際商業構成表面歧視性的措施，而且不能視為是辛森案所認定的補償稅——因為，開征首次使用稅的目的不可能等同于開采稅，也即不太可能用于保護路易斯安那州的自然資源。所有支持補償稅的案件都有一條共同的線索，即追求當地和州際商業之間的平等待遇，而稅收抵免和稅收繞讓主要是針對過境天然氣設計的，所以此種“首次使用稅”并非是有效的補償稅。
　　
　　（三）現代補償稅理論及其三步走檢驗法［5］
　　1.俄勒岡廢棄物系統案：三步走檢驗法的確立
　　1994年，美國最高法院在審理俄勒岡廢棄物系統案See Oregon Waste Systems，Inc.v.Department of Environmental Quality of the State of Oregon.中首次對補償稅理論的“三要素”作了解析。該案中，一家住所在俄勒岡的固體廢物處理公司（以下簡稱俄勒岡公司）對俄勒岡的一項管理規定該管理規定，對外州來的處置在俄勒岡境內廢棄物坑中的廢棄物加征每噸2.25美元的額外費。俄勒岡公司通常是從臨近的華盛頓州裝載廢棄物運輸進入俄勒岡作填埋處理，正好符合該州規定的征稅范圍。提起訴訟，稱該管理行為屬于不合憲的管理措施。最初，俄勒岡最高法院支持此項額外費，認為它在性質上屬于補償費，用于抵償州政府和當地政府處置廢棄物所支出的實際成本。但美國最高法院推翻了該判決，并宣告俄勒岡州征收外州來的廢棄物處置額外費無法律依據，因為它屬于表面歧視性的，沒有合法的正當目的。審理過程中，美最高法院注意到，自辛森案以來的補償稅理論皆被用于確保任何一個州都不得從州際商業活動中攫取公正份額以外的利益。由此，法院認為補償稅理論前面兩個要件要求州政府查明：（1）州政府設置對州際商業負擔旨在補償；（2）州際商業負擔大致接近但不得超過州際商業負擔。比照上述兩個條件，法院認為俄勒岡州政府沒有舉出證據證明對州際商業施加特定的補償性費用在數額上等于或超過額外費，從而判定俄勒岡州政府敗訴。另外，法院也認為，即使能夠計算出一般性稅費中可歸屬于州內負擔的部分，大致等同于州際商業負擔，額外費也仍然是無效的。因為一般性稅費和額外費并非針對實質上等同的事件課征的。因此，額外費也違反了補償稅理論第三條要件。
　　2.富爾頓公司案：現代檢驗法
　　1996年，美國最高法院在審理富爾頓公司案中全面總結了補償稅理論的所有要件，被譽為現代補償稅理論。本案涉及對北卡萊羅納州居民所持公司股份的公平市場價值征收“無形財產稅（intangibles tax）”。本州居民股東可以獲得稅收減免比例是100%，如果本州居民持有的是州內公司股份，那么該股份是無需納稅的。但是，外州公司的股份必須全額納稅。此案中，美國最高法院首先確定北卡萊羅納州政府的管理制度屬于表面歧視性措施。并通過審理認為，北卡萊羅納州政府的管理制度沒有達到補償稅制度的要件，并對相應的補償稅三個要件進行了更為精確的解釋。法院再次強調，不乏這樣的情形——如果多重稅制的綜合效果是使州內的和州際的商業活動承受等同的負擔，即使屬于表面歧視的稅也可以得到法院認可，即補償稅制可以確立。由此法院總結了確立有效的補償稅要滿足三個條件：（1）州內負擔設置的目的在于補償；（2）州際商業要承受的稅必須證明大致接近但不超過州內商業所承受的稅負；（3）州內和州際稅負所課征的對象事件必須在實質上類似，以至于相互可替代。
　　
　　四、結論和展望
　　解決“泄露問題”的終極辦法是執行全國性溫室氣體減排管理制度。在那之前，美國各個州的管理者要竭盡全力地通過實行區域性減排計劃和防范泄露以應對全球氣候變暖。如果參與了RGGI的各州承諾執行供應方管理制度的話，在實施管理措施之前有諸多因素必須予以考慮。為了達到補償稅理論的諸項條件，參與了RGGI的各州必須能夠絕對確定地證明管理措施的結合效應是要對在本州內使用的電力施加平等的稅負。初始的二氧化碳排放量上限的設置應該與歷史進口量和州內發電站過去的排放量基本保持一致，以此避免難以在第二階段精確地計算減排指標余額。參與了RGGI的各州還要確定如何對減排指標余額進行分配，也要確定如何測定進口電力碳排放的特征。所使用的方法必須等同于測定本州電廠碳排放的方法，以避免造成州內和州外電站之間存在差別待遇，而這種歧視性的差別待遇可以導致州政府的商業管理措施被法院宣告無效。即使這些預防措施都為那些參與了RGGI的各州都采取了，仍然有極大可能性的是法院會推翻進口電力的管理措施，理由是這樣的管理行動違反了休眠的商業條款。面對這樣的挑戰，RGGI各州應該據理力爭說補償稅理論的基本原理應該適用于支持管理措施的法律有效性。因為這樣的管理措施所追求的當地合法目的是無法通過其它替代性非歧視手段達到的。綜合上述各個判例的結論可知，要使補償稅的管理措施合法成立，必須符合三個條件：（1）對進口電力采取的管理行動目的在于彌補對州內電站要求承擔的減排上限所造成的州內商業負擔；（2）在減排指標余額分配上賦予州內外行為人以平等競爭的機會，因為州政府的管理措施對它們施加的負擔是平等的；（3）進口電力的排放量與州內電站生產的電力的排放量是彼此可相互替代的客體。法院在對混合型碳交易管理體制進行司法審查時應該擴大休眠的商業條款例外規定的可適用性。
　　即使RGGI僅僅管理協定區域內的電站，也不解決“泄露問題”，該計劃仍然不失為有價值的工具。RGGI各州所采取的管理行動與其它各州的行動若聯合起來，可能起到催化劑的功能，推動全美減排運動的深入開展。至少RGGI將向全美的管理者發出積極信號：“總量管制和交易”規則作為規制溫室氣體排放的法律手段，其優勢、劣勢及其潛在的誤區既明顯又實用。［6］
　　
　　參考文獻：
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　　［2］ 孫力軍.國內外碳信用市場發展與我國碳金融產品創新研究［J］.經濟縱橫，2010，（6）.30-33，79.
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　　［4］ Bradley，M.J.Momentum Builds in the U.S.—Whats Filling the Federal Vacuum on Climate Change? ［J］.Envtl.Energy Insights，2005，（4-5）：1-4.
　　［5］ Regional Greenhouse Gas Initiative［DB/OL］. About RGGI，http：//www.rggi.org/about.htm（last visited Aug.23，2006）.
　　［6］ Joint Science Academies’ Statement：Global Response to Climate Change（June 7，2005）［DB/OL］.http：//nationalacademies.org/onpi/06072005.pdf.
　　
　　New Development of Compensation Tax：Comments on
　　the Judicial Practice of the Regulation of Carbon Trading of United States
　　HUANG Xiao-