遼寧沿海經濟帶土地征收補償安置芻議

　　摘 要：作為國家經濟戰略之一的遼寧沿海經濟帶建設，需要以大量的基礎設施建設作為保障，土地征收不可避免。解決土地征收補償與安置中存在諸多問題，需要立足遼寧，面向沿海經濟帶，借鑒國外及國內其他省份先進經驗和模式，進一步完善制度，統一政策，科學規劃，遵守征收程序，靈活補償，多元安置，切實兼顧項目建設和失地農民利益，建立有特色、有成效并且符合遼寧沿海經濟帶實際需要的土地征收補償制度。
　　關鍵詞：遼寧沿海經濟帶；土地征收補償方式；土地征收安置多元化
　　中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0122-07
　　
　　一、遼寧沿海經濟帶土地征收補償安置法律規范的適用
　　
　　在我國，土地征收是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法律程序強制性地取得集體所有土地，并依法給予征收補償與安置的行為。征收土地是一種國家行為，是法律授予政府專有的權力，除了國家其他任何單位和個人都無權征收土地。在土地征收制度中土地征收補償與土地征收安置是兩個不同的概念：土地征收補償是因國家征收土地而對土地所有權人和地上附著物及青苗所有者的一種補償。土地征收安置是指因土地征收對失去土地的農業人口采取補償措施，實際上就是解決失地農民的就業問題。
　　遼寧沿海經濟帶土地征收補償安置法律制度是由國家土地征收與補償制度、遼寧土地征收與補償地方法規規章以及遼寧沿海經濟帶涉及地區土地征收政策三部分組成。
　　1.國家土地征收與補償制度
　　我國現行的土地征收制度主要由以下法律規范構成：
　　（1）《憲法》及相關法律、司法解釋的規定
　　2004年修正的《憲法》確定了土地征收必須符合公共利益目的并依法給予補償的原則。《憲法》中第十條三、四款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”……這條憲法修正案對土地征收征用史無前例地確立了一個比較完善的體系，對土地征收提供了最具權威的依據，同時對中國的土地制度改革具有重大的理論和實踐意義。根據《憲法》制定的關于土地征收的法律主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共利國物權法》等；最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案將適用法律問題的解釋》中的相關條款對農村承包土地被依法征收時其補償費用分配問題作出了具體規定。
　　（2）行政法規及部委規章
　　最主要的土地征收補償行政法規是國務院《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。部委規章主要是國土資源部制定了《關于完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的意見》、《征用土地公告辦法》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》、《國土資源聽證規定》等。
　　2.遼寧土地征收與補償地方法規規章
　　遼寧土地征收與補償地方法規規章主要有：遼政辦發［2005］22號《遼寧省人民政府關于深化改革嚴格土地管理的實施意見》、遼政辦發［2004］27號《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農民合法權益的通知》、2005年《遼寧省人民政府批轉省交通廳等部門關于全省高速公路建設征地動遷補償實施方案的通知》、遼政辦發［2005］81號《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》、遼國土資發［2005］109號《遼寧省國土資源聽證規定》、遼政辦發［2007］85號《遼寧省人民政府辦公廳關于印發遼寧省征地補償安置爭議裁決辦法的通知》、遼政辦發［2007］5號《遼寧省人民政府關于加強土地管理和調控的實施意見》、遼政辦發［2010］2號《遼寧省人民政府辦公廳關于實施征地區片綜合地價標準的通知》等。
　　3.遼寧沿海經濟帶涉及地區的土地征收補償政策
　　遼寧沿海經濟帶涉及的地區都有本地區的土地征收補償政策，例如《大連市征收集體土地程序》、《大連長興島臨港工業區征地征海補償安置暫行辦法》、《營口市被征地農民社會保障實施辦法》、《葫蘆島市征地補償安置暫行辦法》、《葫蘆島市征地補償安置爭議裁決辦法》和《關于推進丹東市被征地農民養老保障工作的指導意見》等。
　　二、遼寧沿海經濟帶土地征收補償安置存在的問題
　　
　　毋庸置疑，遼寧沿海經濟帶在黨中央的高度重視和大力支持下，在遼寧省人民政府領導以及全省人民的共同努力下，已經取得了巨大的成就。但不能否認遼寧沿海經濟帶建設中土地征收還存在著問題，這些問題有的是國家相關制度層面的問題，有的是遼寧沿海經濟帶土地征收實踐中暴露出的問題。國家相關制度層面的問題主要表現在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”沒有科學界定、土地征收實際操作超出“公共利益”范疇、土地征收缺少征收目的審查機制、缺乏公益性征收和商業性征收的科學區別等問題。（2）在土地征收程序上，則存在相關立法比較簡單、粗糙，許多具體的制度設計存在漏洞，缺乏對被征收人的保護等問題。（3）在土地征收補償方面，存在土地征收補償標準偏低、征收補償金額確定不合理、土地征收補償方式單一、土地征收補償范圍偏窄等問題。
　　遼寧沿海經濟帶土地征收實踐問題表現如下：
　　1.征地范圍缺乏明確、具體、科學的規劃
　　資料顯示，在遼寧沿海經濟帶中不少建設項目都初步規劃了開發面積，同時規劃出了起步面積，比如：大連長興島臨港工業區規劃開發面積129.7平方公里，起步區面積50平方公里；營口沿海產業基地總規劃面積120平方公里，起步區面積20平方公里、丹東產業園區總規劃面積30平方公里，起步區規劃面積18.6平方公里；大連莊河花園口工業園區規劃面積50平方公里，起步區面積15平方公里……但具體規劃尚未確定或尚未完全確定。征地范圍缺乏明確具體規劃，一是會導致政府及相關部門土地征收活動沒有目的性，甚至會出現越權批地、違反占地、濫征土地情形；二是會造成被征地農民對征地各方面準備不足，對失地后的生計缺乏從長計議及事先規劃。農民失去了土地，也就意味著失去了最后的保障，失地農民依靠土地生存、發展的權利就會喪失。在這種條件下，農民與地方政府的矛盾往往易于激化［1］。農民利益受損最終會給遼寧沿海經濟帶建設帶來不利影響。
　　不僅征地范圍不明確不具體，土地征收規劃也缺乏應有的科學性。某個園區一大片肥沃的耕地正在變成建設用地，而在該片耕地的不遠處，卻有一座低矮的但面積應當很大的荒山；另外一園區的建設工地，一座荒山正在被開發，土石被礦用車一車一車拉走，據當地農民說這座山對預防臺風、防止海嘯作用巨大。
　　2.土地征收程序不規范
　　 遼寧沿海經濟帶土地征收程序不規范主要有以下表現：
　　首先，土地征收公告不規范。體現在：（1）不進行征地公告或只進行征地公告，不進行征地、補償與安置公告。（2）公告內容上不完整、信息不詳細，未列明補償的標準和總額、土地權利人、公告期限等。（3）公告程序不規范，有的未在規定時間和地點進行公告。有的公告僅在村委會公告欄里張貼，未在村民小組所在地張貼；有的公告張貼由村干部代勞，出現張貼不及時、不到位甚至未張貼的情況；有的公告時間短，有關村民小組或被征地農戶未能看到，導致許多被征地農民在被通知領取補償費時才知道土地被征收。有的政府部門的網站上，“征地補償安置方案公告”、“征用土地方案公告”，幾個字雖然存在但沒有形成鏈接，沒有具體內容。還有在某政府的“政務公開動態欄目”中，幾乎所有的欄目都標明“此欄目正在建設中”。
　　
　　其次，征地聽證流于形式。《國土資源聽證規定》第十九條規定：有下列情形之一的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利：（1）擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的。（2）擬定非農業建設占用基本農田方案的。不少地方政府依職權所進行的聽證活動更多情況下是被動開展。但已申請聽證的，具體到土地征收補償活動和土地征收補償安置方案的聽證幾乎沒有。某地政府網站上對當地僅有的一次聽證狂加宣傳，但據不愿公開姓名的一位內部人士透露：“這次聽證也就是走過場而已，并沒有取得實質性成果。”聽證工作流于形式，原因有二：一是政府相關部門的服務意識淡薄；二是農民法律意識差。應當去申請聽證的土地征收補償安置方案，卻因被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未在規定時限內申請而不能開展。
　　3.補償與安置依據不科學、標準不統一
　　我國《土地管理法》規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6—10倍。安置補助費為該耕地征收前3年平均年產值的4—6倍。每公頃最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍……遼寧沿海經濟帶征地補償與安置依據受國家土地管理法的影響，也存在補償與安置依據不科學以及標準不統一的問題。比如有的城市征地補償與安置依據的是《土地管理法》的前3年平均年產值“6—10倍”、“4—6倍”……有的地方征地補償與安置則不考慮被征用前3年平均年產值，直接規定具體數額：即域內農業戶口的人員享受土地補償費和安置補助費，每人8萬元……有的地方政府征地補償與安置采取的是“一事一議”，什么事怎么議則無從知曉……不管是“前3年平均年產值的6—10倍”還是“前3年平均年產值的4—6倍”，按照目前農產品的價格計算，農民獲得的土地補償費和安置補助費無論如何也高不到哪里去。不僅如此，如果前3年低產，農民因此獲得的補償會更少；如果前3年因大災而絕收，失地農民將不能獲得任何補償。因此以產值論補償不僅不科學，實際操作也是個問題［2］。
　　還有，同樣是遼寧沿海經濟帶建設用地，但各地補償范圍、補償標準、安置方式等區別很大。有的地方是將土地分成水田2萬元／畝（城市規劃區內2.4萬元／畝）；旱田1.6萬元／畝（城市規劃區內2.4萬元／畝）；建設用地1.1萬元／畝；林地、溝渠、坑塘水面、養殖水面、葦田各1萬元／畝；灘涂0.3萬元／畝；荒山、空閑地、荒灘、荒溝和未利用地0.16萬元／畝……而有的地方每一個需要安置的農業人口的安置補助費，按人均耕地情況和該耕地被征用前3年平均年產值確定安置補助費：1畝（含1畝）以上補助8—11倍；0.5畝（含0.5畝）至1畝，補助11—13倍；0.3畝（含0.3畝）至0.5畝，補助13—15倍；0.3畝以下，補助15—20倍……
　　4.安置主體單一、安置方式缺乏靈活性
　　在20世紀90年代中期以前，被征地農民的安置工作基本上由用地單位承擔，一般情況下，被征地農民被直接安排到企hHYODtYkjYmcXhwqMONAN0bZ8MxwaKoqf1vvl2q3rJ4=業中工作。但是，隨著征地制度、供地制度和企業用工制度的改革，在征地過程中用地企業不再承擔安置農民的任務，而是由地方政府統一承擔被征地農民的安置任務［3］。政府一方面承受著對外招商引資的巨大壓力，另一方面又要承擔妥善安置被征地農民的重任，政府負擔十分沉重。遼寧沿海經濟帶征地也存在這個問題，有的政府在內外巨大壓力下，對土地征收補償安置工作力不從心，很多具體工作都是被動、消極開展的。
　　遼寧沿海經濟帶征地補償安置方式基本上是以“費”為表現形式的貨幣補償，補償安置方式缺乏應有的靈活性。地方政府這樣做的主要原因：一是與國家法律規范保持一致；二是這種方式簡單易行，只要將前3年平均年產值計算出來，乘上相應的倍數即可。沒有更多地考慮土地資源節約利用，沒有更好地考慮被征地農民的實際需求，更沒有很好地貫徹“科學發展觀”。
　　
　　三、完善遼寧沿海經濟帶土地征收補償安置制度的對策
　　
　　（一）完善遼寧沿海經濟帶土地征收補償與安置制度應遵循的原則
　　眾所周知，一個制度的制定與完善都是需要一定時日的。現行土地征收補償安置制度嚴重滯后，已經影響到遼寧沿海經濟帶的建設。在國家相關制度修改出臺前，遼寧沿海經濟帶建設土地征收補償與安置應遵循以下原則：
　　1.“促發展”與“保民生”并舉
　　建設遼寧沿海經濟帶不僅可以促進遼寧全面振興，還可以帶動東北地區實現加快發展和科學發展，也為我國參與東北亞經濟競爭打下戰略基礎。十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”因此，遼寧沿海經濟帶建設土地征收補償安置應遵循“促發展”與“保民生”并舉原則。
　　2.“依法辦事”與“科學發展”相協調
　　如前所述，現行法律規范在土地征收補償安置方面的規定存在諸多問題，這些問題的解決還要依靠法律規范的制定、修改。從立法程序上看，一部法律規范的出臺，需要長時間理論上的論證及實踐中的調研、分析、驗證。遼寧沿海經濟帶建設不可能等到國家法律制度調整之后再付諸實施。在這種情況下，應當將“科學發展觀”引入遼寧沿海經濟帶建設用地征收活動，既依照現行法律規范辦事，同時又堅持科學發展。
　　3.“節約建設資金”與“集約建設用地”并重
　　遼寧沿海經濟帶建設需要投入、引進巨額建設資金。要保證重點重大的項目建設，節約建設資金尤為重要。采取貨幣以外的多種補償、安置手段更能起到節約建設資金的目的。因此，要提倡對被征地農民進行統一安置，提倡多主體安置。這樣既可以節約使用安置費用，還可以達到集約建設用地的目的。
　　（二）加快遼寧沿海經濟帶土地征收地方法律規范建設
　　 1.制定統一的遼寧沿海經濟帶土地征收補償政策
　　 遼寧省政府曾經為了落實振興遼寧老工業基地的戰略部署，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》和《遼寧省實施（《中華人民共和國土地管理法》）辦法》等法律、法規，發布了遼政發［2004］27號《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農民合法權益的通知》。2006年4月20日為了給遼寧全省鐵路建設征地動遷補償活動保駕護航，經遼寧省政府同意，省發展改革委發布了《關于全省鐵路建設征地動遷補償實施方案》。為了促進遼寧沿海經濟帶建設，遼寧省政府更應當盡快出臺《遼寧沿海經濟帶建設征地動遷補償實施方案》，以結束各地土地征收政策各自為政、補償安置標準不統一的問題。 
　　2.加快片區綜合地價的實施工作，盡快建立配套政策
　　國土資源部曾在2004年、2005年研究制定了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》及《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，要求省級國土資源部門要會同有關部門制定省域內各縣（市）耕地的最低統一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執行。制定統一年產值標準可考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格、農用地等級等因素。有條件的地區，省級國土資源部門可會同有關部門制定省域內各縣（市）征地區片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執行，實行征地補償……雖然遼寧的相關工作進展速度比較緩慢，但令人欣慰的是《遼寧省征地區片綜合地價標準》終于在2010年1月7日發布實施。但片區綜合地價的實施工作在土地征收實踐中由于缺乏具體操作規程，加之個別地方政府在沒有明確的操作規程下對新制度小心謹慎，實施工作進展緩慢。因此遼寧應盡快建立實施片區綜合地價的配套政策，盡快做到統一年產值、同地同價。
　　
　　（三）借鑒國內外經驗，完善遼寧沿海經濟帶土地征收補償制度
　　 1.借鑒國內其他省份先進經驗與先進做法
　　（1）借鑒上海市適時調整、同地同價的土地征收補償政策。上海市之所以能以令人難以置信的速度發展，沒有良好的政策環境保駕護航恐怕難以實現。上海市土地征收補償經驗值得借鑒的方面，一是政府能夠根據城市建設需要適時調整修改士地征收補償政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大調整，一方面提高和維護被征地農村集體經濟組織和被征地農民利益，另一方面又極大促進建設項目的順利進行。二是相同區域實現了同地同價。上海市新的征地土地補償費標準，是將全市14個有集體土地的區縣劃分為31個區片、14個等級標準。在統籌兼顧各方利益的基礎上，充分保障被征地農民利益；多種因素統籌考慮、綜合平衡；相同區域實行同地同價。
　　（2）借鑒北京市協議確定征地安置補償費的做法。北京市的土地征收補償制度最值得稱道和借鑒的是協議確定征地補償費。2004年7月1日起實施的《北京市建設征地補償安置辦法》第四條明確規定：“本市征地補償安置工作堅持公開的原則，征地補償費由征地雙方依法協商確定。”同時在第十條有規定“征地單位與被征地農村集體經濟組織或者村民委員會應當在不低于本市征地補償費最低保護標準的基礎上，協商簽訂書面征地補償安置協議。協議應當包括補償方式、補償款金額及支付方式、安置人員數量及安置方式、青苗及土地附著物補償、違約責任和糾紛處理方式等內容”。北京市的這種做法，既符合相關法律規范的精神，又符合民意，客觀、公平。
　　（3）借鑒安徽靈活多樣“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”靈活多樣、操作性強。安徽六安市留地安置主要有以下四種形式及具體操作程序：一是股份開發式安置形式，即利用區位優勢明顯的商業地段的留地，由村集體經濟組織牽頭組織開發，按照自愿的原則，將土地征用補償費折合為股份，按股分紅，由失地農民經營，或吸引外來戶經營。二是市場租賃式安置，即利用商業地段的村留地，由村牽頭統一開發，建設專業市場，安排失地農民租賃經營，或吸引外來戶租賃經營。三是實體租賃式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村組出面興辦倉儲、運輸、停車修理等服務業實體，對外租賃經營。四是村辦企業式安置，即利用原有的村留地，興辦村集體加工企業，安置失地農民就業，實行租賃經營。
　　（4）借鑒“大望京”與“北塢村”征地補償模式。 被專家譽為“奇跡”的大望京村拆遷騰退中，以按規定時間自愿簽署騰退補償協議、無一例強拆和上訪的完美表現創造了北京地區拆遷歷史的新紀錄。總結這個歷時53天完成的拆遷“奇跡”，其中的四大成功經驗也讓人們對城鄉一體化進程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的騰退補償規定；二是進行征地儲備和規劃建設；三是保障農民利益，轉居轉工，進入城保；四是在拆遷騰退過程政府進一步加強該地區的產業優化。
　　“北塢村模式”則不同，和大望京比起來北塢村人多地少，除了少量的教育和商業用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北塢村的城市化過程中能夠根據本村的特點獨樹一幟：第一，確保農民上樓利益。在原宅基地面積 1∶1 置換安置樓房建筑面積的同時，根據房屋裝修、內部設施的不同以每平米 3000—4000元現金補貼標準發放給被拆遷村民。第二，多方籌集資金進行舊村拆除、回遷樓建設、商品房建設、酒店項目建設、租賃房建設等5項工程。第三，工程建設的啟動資金由市區兩級政府出資和鎮政府出資解決，市政基礎設施由市區兩級政府投資建設。第四，酒店、租賃房等農村集體經濟組織的投資性項目，由農村集體經濟組織通過借款、貸款方式解決。第五，實行以農民為主體的商品房開發。成立北塢村新村開發建設有限公司，承擔開發建設任務，全部建設不以營利為目的，降低資金成本［4］。遼寧沿海經濟帶也應因地制宜，制定出靈活多樣、既能保障沿海經濟帶的順利建設又能保護失地農民切身利益的土地征收補償制度或政策。
　　2.借鑒國外先進經驗
　　美國、日本、德國、英國等土地征收補償制度都比較完善，這些國家土地征收補償制度值得借鑒的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撐。無論各國實行何種性質的經濟制度，保護社會成員的私有產權都是一項基本的憲法原則。美國作為一個判例法系的國家雖沒有獨立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨立的法律地位；英國的立法也有獨立的土地征收法，1965年《強制購買法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就頒布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范圍較明確。世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情況下，國家或政府才有可能啟用土地征收權。總體來看，在大多數國家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設、公共建筑、軍用目的、土地改革、公共輔助設施公園、運動場建設等6個方向的用途。（3）土地征收制度的補償標準和范圍較合理。雖然各國的補償標準存在不同程度的差異，但大多數國家或地區的土地征收法或相關法律均有這樣的規定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及時補償的權利。（4）土地征收制度的程序較完備。除去申請、調查等活動外，國外土地征收程序大致包括三個步驟：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地權利人參與土地征收過程的透明程序；（3）申訴程序。
　　（四）完善遼寧沿海經濟帶土地征收制度
　　1.明確遼寧沿海經濟帶土地征收目的
　　遼寧沿海經濟帶土地征收，其目的是為了遼寧沿海經濟帶建設，振興東北老工業基地；促進遼寧沿海經濟帶發展，培育和形成新的經濟增長極，提升北方沿海地區發展水平，有效應對當前國際金融危機影響，促進東北地區與環渤海地區相互融合，形成全國沿海地區良性互動、共同發展的新局面，實施國家區域發展總體戰略。遼寧沿海經濟帶土地征收要與其他目的建設的占用土地相區別。嚴禁其他建設項目也打著遼寧沿海經濟帶建設旗號征收土地。
　　2.科學規劃遼寧沿海經濟帶征地范圍
　　首先，要確定遼寧沿海經濟帶征地范圍的原則。遼寧沿海經濟帶征地范圍是要遵守貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”。同時要“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線。”其次，要科學規劃遼寧沿海經濟帶征地范圍。在遼寧沿海經濟帶編制土地利用規劃時，要嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。 同時必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，嚴格執行遼寧沿海經濟帶征地規劃。為了確保遼寧沿海經濟帶順利進行，土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。
　　3.嚴格規定遼寧沿海經濟帶土地征收程序
　　首先，遼寧沿海經濟帶土地征收程序，必須嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》及其《實施條例》規定的下列程序進行：（1）擬定征收土地方案。（2）審查報批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地補償、安置方案。（5）公告征地補償安置方案并組織實施。（6）清理土地和實施征收土地。其次，要完善土地征收與補償公告程序。遼寧沿海經濟帶土地征收與補償的公告，要區分為征收土地公告與征地補償安置方案公告。這兩種公告在公告時間、內容、形式等方面都存在諸多差異。最后，要強化征地聽證程序。為了規范國土資源管理活動，促進依法行政，提高遼寧沿海經濟帶國土資源管理的科學性和民主性，保護公民、法人和其他組織的合法權益，相關部門應當按照《國土資源聽證規定》和《遼寧省國土資源聽證規定》有關規定，依職權或者依當事人的申請組織聽證的。要健全聽證代表選擇機制、建立聽證主持人選拔制度、規范聽證程序的基本內容、合理配置信息披露的權利義務、創新多種形式的聽證方法。
　　
　　4.完善遼寧沿海經濟帶土地征收補償與安置方式
　　第一，完善遼寧沿海經濟帶土地征收補償方式。遼寧沿海經濟帶建設土地征收對集體土地所有者和土地使用者的補償，可采取下列補償方式：（1）貨幣補償。在沿海經濟帶建設土地征收補償方式中，貨幣補償不可或缺。貨幣補償有方便快捷、簡單易行之優勢。在不宜采取其他補償方式的情況下，可采取貨幣補償。如果實行貨幣補償，要堅持“補償標準以法定為主，適當增加為輔”、同時要“保證被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保證”原則。（2）土地置換。這里的土地置換是指以符合遼寧沿海經濟帶土地利用總體規劃為要求，以土地“占一補一”為前提條件，政府從集體經濟組織取得遼寧沿海經濟帶建設用地，同時通過異地調整將適量的國有土地置換給集體經濟組織。一句話就是拿國有土地換集體土地。盡管目前土地置換這種補償制度在法律上沒有規定，但從法理上不存在任何障礙，只是在具體操作環節上需要研究。目前有一點可以肯定，土地置換必須是在土地置換方均自愿協商的前提下方能進行。（3）農民集體土地所有權作價入股。遼寧沿海經濟帶建設中涉及需要使用農民集體所有的土地，政府在與農民集體土地所有權人協商后，不采取將土地征收為國有方式，而土地還是農民集體所有，允許農民集體經濟組織以將擬建設需要的土地作價入股，投入到遼寧沿海經濟帶建設中。農民集體土地所有權人從遼寧沿海經濟帶項目中，按其股份享有權利承擔義務。土地所有權作價入股可以在一定程度上，確保了失去土地的農民長期受益，將失地農民和遼寧沿海經濟帶建設“捆綁”在一起，形成利益共同體，一榮共榮，一損俱損，進而更好地做到和諧發展。（4）農民集體土地使用權作價入股。農民集體所有土地使用權人在征得所有權人同意后將依法享有的土地使用權入股到具體的建設項目中來。農民集體土地使用權作價入股與上述農民集體土地所有權作價入股的區別在于：首先，前者是以依法享有的集體土地使用權入股，后者是以集體所有權入股；其次，前者投資主體是具體的集體土地使用權人，后者是農民集體經濟組織。這種補償方式特別適用于下面三種主體：一是設立在征地范圍內的企業；二是入股后能自行解決居住問題的宅基地使用權人；三是入股后能另謀職業解決生計的農村土地承包經營權人。
　　第二，完善豐富遼寧沿海經濟帶土地征收安置方式。遼寧沿海經濟帶在安置方式上可以從單一的貨幣安置向多元化安置方式轉變。（1）貨幣安置。貨幣安置是指在沿海經濟帶建設土地征收過程中，通過向安置對象支付貨幣安置補助費由其自謀職業解決生計的一種安置方式。如果采取貨幣安置方式，一定要幫助農民從長計議使用安置費。中國農民受自身的因素與傳統習慣的影響，更多著眼于現在，對未來缺乏應有的規劃。如果將來失地農民的生存問題凸顯，政府又不能及時采取應有的措施，農民窘迫的生存狀況可能會與轟轟烈烈的遼寧沿海經濟帶建設成果反差過大，社會矛盾有可能激化。（2）創業與就業安置。鼓勵具備創業條件的安置對象在經濟帶中創業，鼓勵不具備創業條件但有勞動技能的安置對象在經濟帶中就業。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上劃出一部分土地留給被征地農民自由支配，由村集體經濟組織牽頭組織開發，按照自愿的原則，用于發展第二、三產業。這種安置方式可以緩解就業壓力，壯大集體經濟，使被征地農民長期受益，充分調動被征地農民的積極性［5］。（4）征地安置費用入股。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用。這種情況下可以農村集體經濟組織為投資人入股；如果不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人的，則可以以農民個人作為投資人入股。同時也應當鼓勵遼寧沿海經濟帶區域內的企業以這種形式與農村集體經濟組織合作，使農民獲取長期、穩定的收益。（5）直接投資項目建設。直接投資項目建設是指農民集體經濟組織在征得村民同意后還可以直接將征地安置費用投資具體建設項目，直接創辦公司、企業和其他經濟實體。投資創辦的實體最好是利用本地資源進行深加工項目。這樣既可以使本地資源物盡其用，直接創造產值，還可以大量地吸納被征地農民就業，提高被征地農民的生活水平。（6）移地異地安置。沿海經濟帶建設中如果在本地區確實無法為失地的農民提供基本生產生活條件的，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，可由政府統一組織，實行異地安置［6］。
　　綜上，遼寧沿海經濟帶土地征收補償應當緊緊依托國家現有法律規范，本著因地制宜、大膽創新、兼顧項目建設和失地農民利益原則，建立符合遼寧沿海經濟帶實際需要的特色化的土地征收補償制度，解決土地征收制度及征收實踐中產生的問題。只有這樣，才能為振興東北老工業基地、為進一步完善我國沿海經濟布局做出遼寧應有的貢獻。
　　
　　
　　參考文獻：
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　　［2］ 張慶華.中國土地法操作實務［M］.北京：法律出版社，2004.33.
　　［3］ 鐘京濤.征地補償法律適用與疑難解釋［M］.北京：中國法制出版社，2008.162.
　　［4］ 北京晚報.53天的“大望京奇跡” ［DB/OL］. http://news. sina. com. cn/o/ 20091209/ 152016744428s. shtm.
　　［5］ 周曉峰.六安市區留地安置形式的特點及好處［DB/OL］. http://www. lrn. cn/zjtg/divineLand/t20080107_186494.htm.
　　［6］ 暢斌.拆遷、征地與新農村建設法律指南［M］.北京：法律出版社，2008.197.
　　［7］ 張軍濤，劉建國.遼寧區域發展差異的多層次模糊評價研究［J］.財經問題研究，2009，（8）.
　　
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