項目績效評價構建及改善研究

　　摘 要：隨著政府投資項目體制改革的不斷深化以及政府機構集中管理模式的出現，我國的政府投資項目管理逐漸走上專業化的道路。然而，如何客觀、有效地對政府投資項目績效進行評價就成為了新的問題。本文擬采用建立實施政府機構集中管理模式項目的過程評價和效益評價，并按約束條件的不同，將效益評價分為經濟性指標、公平性指標、效率性指標和效果性指標來解決實施政府機構集中管理模式項目的績效評價問題，并嘗試使用數據包絡分析方法實現政府機構集中管理模式下績效評價的改善。
　　關鍵詞：項目績效評價；政府投資項目；數據包絡分析
　　中圖分類號：F830.593文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2011）04-0085-06
　　
　　政府機構集中管理模式主要是政府自己組織專門機構進行管理，其代建單位是政府專業管理機構，即組建有固定編制專業人員組成的項目管理部門承擔起其管轄范圍內的全部項目建設管理工作。
　　由于實施政府機構集中管理模式的投資項目具有政府投資項目的一般特點，即公益性、非營利性、復雜性和長期性，因而對其進行績效評價需從項目立項至竣工驗收交付使用單位整個建設過程的績效進行評價。同時，由于實施政府機構集中管理模式的建設項目評價績效標準及指標本身也在不斷完善發展，就使得實施政府機構集中管理模式的政府投資項目的績效評價和改善越發的困難［1］。
　　
　　一、政府投資項目績效評價研究綜述
　　
　　1.國外政府投資項目績效評價研究發展歷程
　　隨著項目管理，尤其是公共項目和政府投資項目的研究的不斷發展，學者們對于政府投資項目管理績效認識的不斷深化，使得其評價指標越來越豐富，而評價指標的復雜化發展也引發了評價方法的革新，經歸納和總結，可以認為政府投資（公共）項目績效評價研究的發展主要經歷了以下五個發展階段：第一，主要集中于財務方面的投資回收期和投資回報率指標的階段［2］。第二，將項目實際的進度、成本、質量與項目計劃的這三方面進行比較鐵三角指標，以及可以將“鐵三角”整合起來進行項目管理績效評價的掙值分析（earned value analysis，EVA）模型［3］階段。第三，多目標評價方法應用到項目管理績效評價的階段，在這一階段，如層次分析法［4］、神經網絡法［5］、模糊聚類法［6］和數據包絡法［7］等研究方法引入了公共項目評價指標。同時一些實用績效評價方法如基于早期的投資回報率（ROI）的方法，還將非財務指標也考慮進來的平衡計分法（balanced scorecard，BSC）［8］以及由英國研究機構提出的關鍵績效指標（key performance indicators，KPI）［9］的出現使得公共投資項目指標體系從結果導向向結果和過程并重的角度發展。第四，將項目成功度評價應用到項目管理績效評價的階段。項目成功度測評方法也是一些多目標評價的方法。Andersen和Jessen［10］在其提出的項目評價計劃（project evaluation scheme，PEVS）中用項目成功標準來評價項目管理績效時，已經認識到項目成功關鍵因素是現在的表現決定著未來的項目管理績效，該方法考察項目范圍、計劃、組織、執行和控制五方面的60個關鍵成功因素。第五，公共項目基準比較的項目管理績效評價階段［11］。采用PFI/PPP模式的公共項目是否物有所值的方法即將私營部門提交的公共項目投資與管理方案（招標過程中）或報告（采購公共服務過程中）與公共部門比較基準（PSC)中預先設定的一系列目標或者標準進行比較，從而得出相應判斷。在有效的價格引導的競爭環境中，一個公共項目是否物有所值是比較容易測量的。（見表1）
　　此外，公共部門績效評價指標的發展也經歷了從單一指標擴展到多重指標的過程［12］。由于公共部門績效評價的研究基本是嫁接管理學，尤其是企業管理的研究理論，而忽視了公共部門的公共性，因此，傳統的公共部門績效評價是單一的經濟性取向，即追求投入產出的最大化。在20世紀60年代，美國率先把對公共部門績效評價的重心從經濟性轉向經濟性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）并重，這就是公共部門績效評價的雛形，即俗稱的“3E”原則，也是目前世界各國公共部門績效評價廣泛應用的評價指標。隨著績效評價在公共部門的應用與發展，為了更加充分地反應公共組織目標的多樣性和復雜性，人們試圖將公平（equity）、卓越（excellence）等更多的“e”加入評價指標之列。
　　2.我國政府投資項目績效評價指標構建存在的問題
　　項目績效水平不僅取決于管理者努力水平及管理者自身素質的影響，還受到項目的外部市場環境、社會環境以及項目的內部運行環境的影響。不確定環境導致的績效的不確定使管理績效評價存在困難。
　　(1)客觀績效指標的不完全性
　　客觀績效指標并不能完全準確地反映公共項目的目標。早期關于績效的激勵作用研究文獻的一個基本假設就是：目標能夠用一個可合約的客觀業績指標來表示。但是，Baker指出這個假設在多數情況下是不能成立的［13］。公共項目的目標涉及經濟、社會和環境等多個方面，很多目標很難找到確切的績效指標來反映。進而，管理者的努力水平和對公共目標的貢獻也無法通過客觀績效指標得到準確的評價。
　　(2)管理者努力程度的不可測度性
　　在客觀績效評價過程中，通常就是依據產出來判斷經營者的努力水平。這里的產出是可以觀察且能被第三方所證實。但是，現實情況往往并非如此。Prendergast認為，產出成果中能夠用客觀業績指標來衡量的工作在現實中只占少數［14］。就代建制項目而言，項目管理過程中的事務非常繁雜，有些產出無法通過任何客觀績效指標來表示。
　　(3)可證實性具有一定的限度
　　采用客觀績效評價所具有的可證實性是有一定限度的，管理者可利用其權力操縱有關評價指標，虛報業績，從而使得客觀績效變得不客觀［15］。由于代建制項目特有的公共品屬性，使對項目管理的監督處于弱勢地位，這種監督的不力為管理者的弄虛作假提供了更大的空間，管理者可能為了達到某種客觀績效評價指標而故意修改數據。
　　
　　二、政府投資項目績效指標的構建
　　
　　1.項目建設過程績效評價指標
　　政府投資項目評價內容一般分為項目建設過程績效評價指標和項目效益績效評價指標。
　　政府投資項目績效指標評價研究是指分析項目管理使項目取得了哪些目標效益，并將其定量化分析。政府投資項目具有許多與私人項目不同的特點：大多數政府投資項目是非盈利的公益性項目；產出具有非私有品性質；公共項目往往不以經濟效益為惟一目標；項目投資大、風險大、影響面大；管理程序比一般項目嚴格；更容易受到社會各界輿論的關注［16］。因此，政府機構集中管理項目的公共項目性質決定了其管理結果績效的評價指標不能僅限于經濟效益，還應包括社會效益和環境效益。
　　政府投資項目過程績效評價指標主要集中在項目建設前期階段、項目建設實施階段和項目竣工驗收移交階段的任務準確性、費用指標、進度指標、質量指標、安全指標以及其他指標的設定進行評價（如表1所示）。
　　2.項目效益績效評價指標
　　政府投資項目的效益績效評價指標按其類型可以分為管理績效評價指標、經濟績效評價指標、社會績效評價指標和可持續績效評價指標。每一類指標可又分為經濟性指標、效果性指標、效率性指標和公平性指標。效率性指標和效果性指標如進度、質量、標準等，按照其建成后的實物測量；經濟性指標和公平性指標如經濟效益效果、社會效益等評價指標，卻是體現其目標效益的決定性因素，往往這類效益指標的量化比較困難，而此類指標是政府投資項目績效評價最重要的部分，同時也是公眾最關切問題。
　　
　　（1）管理績效評價
　　政府投資項目效益績效評價指標的管理績效評價部分應從管理目標設定的合理性、科學性和效果可行性等經濟性指標以及項目管理合規性的效率性指標來進行評價（如表2所示）。
　　（2）經濟績效評價
　　政府投資項目效益績效評價指標的經濟績效評價部分應從體現投入產出效益的經濟性指標和反應項目經濟效益的效果性指標來體現（如表3所示）。
　　（3）社會績效評價
　　政府投資項目效益績效評價指標的社會績效評價部分應用體現社會政治效益的效果性指標和反應社會經濟效益和社會環境效益的效率性指標來體現（如表4所示）。
　　（4）可持續發展績效評價
　　政府投資項目效益績效評價指標的社會績效評價部分應用體現社會政治效益的效果性性指標和反應社會經濟效益和社會環境效益的效率性指標來體現（如表5所示）。
　　對于單個項目而言，通過考慮外部環境確定項目的各指標期望值是困難的過程，由于評價人的知識局限性，可能導致對外部環境了解得不夠透徹，項目參與人應對外部環境能力的了解也不充分，這樣會造成各指標期望值過高或過低的現象，進而形象評價的準確性。如果同時存在類似項目，那么可以通過項目橫向之間的對比，來消除環境不確定性的影響，避免因主觀確定各指標期望值帶來的評價偏差。
　　而政府機構集中管理模式自身的特點，即由政府專業管理機構對政府投資項目進行統一的管理，這種專業化和重復進行的政府投資項目管理績效評價本身可以通過數據的積累和績效評級指標的優化來避免由于人為原因導致的在一定程度上引起的非系統性偏差，即實現相對績效評價是為了對代建制項目管理績效做出合乎實際的評價，將管理績效評價的對象由單個項目轉向所有類似項目。
　　由于所有類似項目處于同一外部環境中，所以其他項目的管理績效表現中也包含著有關該項目管理績效的有價值的信息。項目的管理績效總是會受到其無法控制的外部隨機因素的影響，外部隨機因素對某項目的管理績效的影響同樣會影響在其他類似項目的管理績效。將某代建制項目的管理績效與類似其他項目的管理績7ccc8079d15090d91aea6ea88c25c5929760d73036e0408e56b69b8c0081f146效進行比較，測度相對績效，可以剔除無法控制的外部環境客觀基礎條件優劣的影響。
　　
　　三、基于數據包絡分析的政府機構集中管理項目管理績效評價的改善
　　
　　Charnes等的數據包絡分析(data envelopment analy