論檔案行政管理的對象

　　摘要：檔案行政管理的對象存在錯(cuò)位，管理對象應(yīng)是檔案事務(wù)而非檔案。對其原因和影響進(jìn)行了分析。
　　關(guān)鍵詞：檔案行政管理；管理對象；檔案事務(wù)
　　
　　1檔案行政管理現(xiàn)狀管的是什么
　　在相當(dāng)長的時(shí)間里，檔案行政管理機(jī)關(guān)的主要職能部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，并且，幾乎承擔(dān)了全部的檔案行政管理職能。隨著《檔案法》的頒布和依法行政的實(shí)施，檔案行政管理職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式，漸漸向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的依法行政為主的管理模式轉(zhuǎn)變。行使檔案行政管理職能的部門，大部分也由業(yè)務(wù)指導(dǎo)一個(gè)部門分為業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法規(guī)兩個(gè)部門。但是，由于受傳統(tǒng)思維和習(xí)慣的影響，檔案行政管理職能基本沒有多大轉(zhuǎn)變。仍然強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)指導(dǎo)是基礎(chǔ)，檔案執(zhí)法是手段，檔案行政執(zhí)法是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的保障，在這種管理思想下，檔案行政執(zhí)法的職能只是保障業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能實(shí)施的輔助手段，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)依然是檔案行政管理機(jī)關(guān)最重要、最核心的職能。那么，“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”管什么呢？管的是具體檔案，指導(dǎo)的是檔案的具體整理，甚至在市、縣基層，做的是具體檔案的整理，“包辦”了被管理單位的檔案整理工作。
　　據(jù)對“知網(wǎng)”期刊數(shù)據(jù)庫同一字段中包含“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”、“包辦”這兩個(gè)詞的檢索，1981年至2011年有138篇，《檔案法》頒布實(shí)施以后，1988年至2011年2月有125篇。摘錄了幾篇，內(nèi)容如下：
　　“包辦代替就是某個(gè)單位或某種專業(yè)檔案在建檔或正常的業(yè)務(wù)工作中，從檔案的分類、整理、編目到建立制度等主要的業(yè)務(wù)工作均由檔案局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)干部去完成。”（江蘇省高淳縣檔案局，陳建華，《指導(dǎo)切忌包辦》，《檔案工作》，1991年第4期）
　　“業(yè)務(wù)指導(dǎo)干部整天走東家、串西家，處處有求必應(yīng)，久而久之，使業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作逐漸變?yōu)榘k代替。”(四川省德陽市檔案局，秦偉，《業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重點(diǎn)應(yīng)是抓培訓(xùn)和檢查》，檔案工作，1992年第4期)
　　“一些檔案局（館）每遇業(yè)務(wù)指導(dǎo)，與其說是在‘指導(dǎo)’，不如說是在‘打工’”，“這樣的‘指導(dǎo)’，粗到把對方的檔案整理得如數(shù)如切，細(xì)到把對方的庫房或辦公室打抹得干干凈凈”。（湖南永興縣文史檔案館，曹國勇，《業(yè)務(wù)指導(dǎo)的誤區(qū)》，《中國檔案》，1994年第7期）
　　“業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員幾乎包攬所轄單位的具體檔案業(yè)務(wù)，檔案材料的分類、組卷、編目、擬寫案卷標(biāo)題等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都由指導(dǎo)人員手把手、面對面地指導(dǎo)和操作。”（吉林延邊朝鮮自治州檔案局，李東鎬，《改進(jìn)方法，增強(qiáng)指導(dǎo)力度》，《中國檔案》，1994年第7期）
　　“從檔案資料的收集、立卷、歸檔等，樣樣都成為業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的工作。”（甘肅省臨夏縣檔案館，呂剛，《縣級檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作存在的問題及對策》，《檔案學(xué)研究》，1995年第1期）
　　“在工作方法上，表現(xiàn)為越俎代庖，以上門服務(wù)代替指導(dǎo)，事無巨細(xì)地包辦基層檔案員所應(yīng)承擔(dān)的檔案整理義務(wù)。”（河南許昌縣檔案局，劉子芳、周小麗、于傳琴，《縣級業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作存在的問題》，《檔案管理》，2005年第1期）
　　基層檔案人員“兼職較多，給指導(dǎo)工作帶來一定的難度，于是，我們的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員干脆自己動(dòng)手親自整理檔案，全過程包辦代替”。（北京市順義區(qū)檔案局，李秀芹，《檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的方法和技巧》，《北京檔案》2006年第8期）
　　從以上的材料中，可得出這樣的看法：一是“包辦”現(xiàn)象主要發(fā)生在市、縣兩級；二是從時(shí)間上看，從1991年一直持續(xù)到現(xiàn)在；三是從地域上看，有四川、江蘇、湖南、吉林、甘肅、河南、北京等7個(gè)省、直轄市，可以說是全國的普遍現(xiàn)象；四是從地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件上看，既有發(fā)達(dá)地區(qū)，也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)。應(yīng)該說，地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不是原因；五是可以看出“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”管的是具體的檔案實(shí)體。
　　“業(yè)務(wù)指導(dǎo)，顧名思義，就是業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員對檔案員檔案整理時(shí)進(jìn)行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，做好這項(xiàng)工作，一要對檔案員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓其懂得檔案收集整理的要點(diǎn)；二要進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，讓檔案員首先自行整理，業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員再進(jìn)行點(diǎn)評指導(dǎo)，以加深檔案員的感性理性認(rèn)識；三要加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)系，著重于平時(shí)檔案的收集和整理，及時(shí)指導(dǎo)。”[1]持這種觀點(diǎn)的人不在少數(shù)。就是說，不論是理論上還是實(shí)踐上，檔案行政管理主要管理的是具體的檔案，不管是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”還是無奈的“包辦”，管的是檔案實(shí)體。
　　
　　2檔案行政管理該管什么
　　按照依法行政的要求，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須依法行使檔案行政管理職能。檔案行政管理管什么，也應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定來確定管什么。《檔案法》第六條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”《檔案法實(shí)施辦法》第八條又具體規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：（一）貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策；（二）制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實(shí)施；（三）監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)。”這里，明確規(guī)定檔案行政管理部門管理的對象是檔案事業(yè)、檔案工作，根本沒有賦予管理檔案的職能。誰直接管理檔案？《檔案法》第七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案。”第八條規(guī)定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。”這里，規(guī)定得很明確，檔案館和檔案室管理檔案。有必要說明，指導(dǎo)機(jī)關(guān)等單位的檔案工作，并不等于指導(dǎo)機(jī)關(guān)等單位的檔案整理，這里的“指導(dǎo)”，是指通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢、政策的闡釋，使有關(guān)方面做好檔案工作。[2]這與現(xiàn)在說的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能和管理對象是有很大差別的。
　　檔案行政管理部門是檔案行政管理機(jī)關(guān)，檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他行業(yè)或?qū)I(yè)行政管理機(jī)關(guān)一樣，負(fù)責(zé)管理國家一個(gè)行業(yè)或?qū)I(yè)的事務(wù)。管理的應(yīng)該是國家檔案事務(wù)——檔案工作，而不該是具體的檔案——檔案實(shí)體。這種管理應(yīng)是宏觀的，而不是微觀的。這里，需要明確一個(gè)概念，管理檔案工作和做檔案工作不是一回事。管理檔案工作管理的應(yīng)該是國家檔案事務(wù)，做檔案工作則是具體的整理保管檔案。如同衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理國家衛(wèi)生事務(wù)，教育行政管理部門負(fù)責(zé)管理國家教育事務(wù)等一樣，衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)并不具體為病人看病，教育行政管理部門也不直接為學(xué)生授課。
　　按照《檔案法》的規(guī)定，檔案行政管理部門管理的對象是那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人與“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案相關(guān)的檔案事務(wù)。這些國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人，是檔案行政管理相對人，檔案行政管理部門主要應(yīng)該監(jiān)管他們是否依法正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)保管檔案并提供利用檔案這個(gè)“事”，而不直接管他們保管的檔案。簡單說，檔案行政管理重在管“事”，而不是管“物”，管的是法人和自然人有關(guān)檔案的“事”， 而不是管法人和自然人的檔案這個(gè)“物”。 顯然，現(xiàn)在，檔案行政管理部門的管理對象是錯(cuò)位的。
　　
　　3檔案行政管理管理對象錯(cuò)位的原因
　　為什么在依法行政成為行政管理準(zhǔn)則的情況下，檔案行政管理部門依然不清楚法定的管理對象？是什么原因，讓檔案行政管理部門不注重管理“檔案事務(wù)”而一直圍著“檔案實(shí)物”轉(zhuǎn)，造成管理對象錯(cuò)位呢？主要有以下幾方面的原因：
　　
　　3.1歷史原因。檔案行政管理部門一直圍著“檔案實(shí)物”轉(zhuǎn)，是與其發(fā)展歷程有著直接關(guān)系。檔案行政管理部門最初大都由黨委政府的檔案室發(fā)展而來，尤其是基層大都如此。有的是檔案室發(fā)展為檔案科（股），既直接管理檔案又履行檔案行政管理職能；有的是檔案室發(fā)展為檔案館，再發(fā)展為檔案館兼檔案行政管理職能，再后來才發(fā)展為檔案局。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位性質(zhì)單一（公有制為主），形成的檔案單一（文書檔案為主，雖然，已有科技檔案但基本不進(jìn)館），進(jìn)館檔案單一（基本只進(jìn)文書檔案），因而，檔案行政管理的范圍基本就是檔案館接收檔案的范圍，這必然造成檔案行政管理的主要工作圍繞檔案館接收檔案的范圍轉(zhuǎn)，再加上歷史慣性的因素，很難擺脫檔案室整理檔案的影響。管“物”管慣了，還不善于管“事”，或者說，根本就沒有意識到要管“事”。
　　3.2體制原因。現(xiàn)在，檔案行政管理部門和檔案館，大部分實(shí)行的是局館合一的體制。為了保證接收進(jìn)館檔案的質(zhì)量，減少進(jìn)館檔案整理的工作量，總希望各單位的檔案都按照進(jìn)館管理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一整理，接收進(jìn)館后，基本不用加工，直接上架就能提供利用。而實(shí)施這一希望的責(zé)任，自然就落在主要行使檔案行政管理職能的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的肩上，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門不得不按照進(jìn)館檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。然而，由于各單位檔案人員更換頻繁、業(yè)務(wù)素質(zhì)低，大部分不能按照進(jìn)館的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量要求整理檔案，在這種情況下，業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員直接管檔案，甚至代替各單位檔案人員整理檔案，也就成為必然。
　　3.3理論原因。我國的檔案行政管理理論研究十分薄弱，甚至在許多方面是空白。檔案館長期以來被作為檔案事業(yè)的主體，就使得理論研究一直也圍著檔案館和“檔案實(shí)物”轉(zhuǎn)，而且，有不少人提議，要將“檔案學(xué)”改為“檔案館學(xué)”，那樣，連檔案行政管理的位置都沒了。這里，沒有任何貶低檔案館是檔案事業(yè)主體的意思，這是另外一個(gè)問題。
　　3.4管理模式原因。依法治檔、依法行政實(shí)施多年，但以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式依然盛行，以微觀管理為主的管理職能基本沒有多大轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)指導(dǎo)是基礎(chǔ)，檔案執(zhí)法只是手段。有人就提出：“業(yè)務(wù)指導(dǎo)要借助于法律的嚴(yán)肅性和威懾力，以執(zhí)法監(jiān)督為保障，消除個(gè)別基層單位對業(yè)務(wù)指導(dǎo)不主動(dòng)、不配合的消極現(xiàn)象。”[3]業(yè)務(wù)指導(dǎo)依然是檔案行政管理機(jī)關(guān)最核心的職能。管理模式?jīng)]有改變，管理對象也不會(huì)改變。
　　
　　4檔案行政管理管理對象錯(cuò)位現(xiàn)象的影響及分析
　　檔案行政管理管理對象的錯(cuò)位，形成了該管的沒有管好或沒有管，不該管的卻管了也沒有管好，有的甚至有違法之嫌，對檔案事業(yè)發(fā)展的不利影響幾乎是全方位的。下面，就舉幾個(gè)方面的例子作簡要分析。
　　4.1檔案工作的范圍無形中被縮小。檔案行政管理部門管理的范圍應(yīng)是那些所有產(chǎn)生和保管“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人——行政管理相對人的檔案工作。由于檔案行政管理部門長期以來一直直接管理檔案，而這部分檔案又主要是以綜合檔案館接收范圍的檔案為主，因而，無形中，檔案的范圍被縮小，檔案工作的范圍也被縮小。因?yàn)椋瑱n案館接收范圍比“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案范圍小得多。事實(shí)上，許多地方的城建、房產(chǎn)等專業(yè)檔案館以及許多單位的業(yè)務(wù)檔案工作都游離于檔案行政管理部門的管理之外。還有所謂“新領(lǐng)域檔案工作”，它們本來就在“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案的范圍之內(nèi)。由于其大都不在檔案館的接收范圍，對其的管理，要么是“蜻蜓點(diǎn)水”式的指導(dǎo)管理，要么只是空談放任自流，已經(jīng)影響到檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
　　4.2檔案行政管理工作在“包辦”中越陷越深。隨著經(jīng)濟(jì)成分的多元化，檔案行政管理工作更顯得力不從心，舉步維艱。對于機(jī)關(guān)單位來說，“指導(dǎo)”也好，“包辦”也罷，尤其是“包辦”還是比較配合的。但是，對于非公有制的民營企業(yè)、農(nóng)村等建檔工作，其大部分是靠“包辦”，就是“包辦”，他們也并不十分情愿，使檔案行政管理工作陷入尷尬的困境。這種“包辦”還需要年年持續(xù)，否則，就會(huì)斷檔。隨著非公有制領(lǐng)域擴(kuò)大單位增多，檔案行政管理工作在扮演“整理檔案”角色中越陷越深而不可自拔，使得大量的檔案行政管理資源沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　4.3檔案館接收檔案的標(biāo)準(zhǔn)問題。檔案館在接收進(jìn)館檔案時(shí)，大都制定有接收檔案標(biāo)準(zhǔn)，對檔案整理的質(zhì)量和規(guī)范有詳細(xì)要求，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)不予接收。這類標(biāo)準(zhǔn)有的以黨委、政府辦公廳（室）名義印發(fā)，有的以檔案局的名義印發(fā)，還有的直接以檔案館的名義印發(fā)，這是有問題的。其一，以檔案館的名義印發(fā)的，由于檔案館不是行政機(jī)關(guān)，沒有行政權(quán)力，因此，沒有任何法律效力。如果要強(qiáng)制執(zhí)行，就有越權(quán)和違法之嫌。當(dāng)然，如果是請被接收單位參考，則另當(dāng)別論。其二，以黨委、政府辦公廳（室）或檔案局的名義印發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行的，也有越權(quán)和違法之嫌。按照行政機(jī)關(guān) “法無授權(quán)不可為”的原則，法律法規(guī)并沒有授權(quán)檔案行政管理部門管理具體的檔案，顯然是越權(quán)了。另一方面，檔案館與其他單位一樣，都是黨委、政府辦公廳（室）和檔案局的行政管理相對人，讓大多數(shù)行政管理相對人服從于一個(gè)行政管理相對人，有違依法行政的“公平、公正、合乎情理”原則。當(dāng)然，如果是參考標(biāo)準(zhǔn)，并采取建議、協(xié)商等非強(qiáng)制性的方式推薦，經(jīng)雙方協(xié)商或妥協(xié)達(dá)成一致意見，應(yīng)約給以業(yè)務(wù)技術(shù)上的指導(dǎo)，則另當(dāng)別論。
　　4.4檔案資源整合中的問題。目前的檔案資源整合，多是通過檔案行政管理手段將各種有利用價(jià)值的檔案實(shí)體集中到綜合檔案館保存。這實(shí)際上是直接管理檔案思維的結(jié)果。這樣做，有違綜合檔案館爭奪檔案資源壟斷檔案資源之嫌。將大多數(shù)行政管理相對人的檔案在沒有充分理由和法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的條件下，集中給一個(gè)行政管理相對人，有違依法行政的合法行政和“公平、公正、合乎情理”的原則。
　　檔案行政管理部門應(yīng)針對綜合檔案館不綜合，檔案資源配置不合理這個(gè)“事”來開展工作，首先，應(yīng)該劃定哪些是永久保存的檔案；其次，合理劃分綜合檔案館和專業(yè)檔案館的接收保管范圍；最后，明確區(qū)分哪些是專業(yè)部門的辦事工具的檔案。在此基礎(chǔ)上，制定檔案公開利用查詢制度，監(jiān)督各保管檔案的行政管理相對人按規(guī)定合理配置檔案資源，向公民開放應(yīng)該開放的檔案，為公民提供檔案，協(xié)調(diào)建立檔案信息資源共建共享利用平臺，發(fā)揮檔案的最大效益。變整合檔案實(shí)體為整合檔案行政管理資源，這才是檔案行政管理部門該管的真正意義上的“檔案資源整合”。
　　
　　5結(jié)束語
　　由于種種原因和未真正實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變，使得檔案行政管理的對象一直錯(cuò)位，影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。因而，轉(zhuǎn)變管理模式，依法明確管理對象，管理法定的管理對象，既是依法行政的要求，也是檔案事業(yè)發(fā)展的呼喚。當(dāng)然，對于怎樣管理法定的管理對象，則是面臨的新課題，需要進(jìn)一步研究探討。
　　注：本文為2010年度“河南省檔案局科技項(xiàng)目”《檔案法規(guī)體系的完善與檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：2010-R-16
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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