失地農民就業困難:成因與對策

　　〔摘要〕 失地農民就業困難的成因可分為兩類：一是中小企業、第三產業發展滯后的制約和勞動力市場分割、就業制度不完善的限制；二是人力資本和社會資本缺失的局限。為此，化解失地農民的就業困難，需要大力發展中小企業和第三產業，完善就業制度，同時要發展、完善人力資本和社會資本。
　　〔關鍵詞〕 失地農民，就業困難，中小企業，第三產業，人力資本，社會資本
　　〔中圖分類號〕F323.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0090-04
　　土地對于農民具有特別重要的經濟價值和社會價值。作為依靠土地謀生的農民，一旦失去土地，就等于失業，也就被迫從從事農業生產的農民隊伍中剝離出來，成為“編外”農民。失地農民為了謀生只能轉入城市，可又享受不到城市市民的就業待遇，成為“編外”市民。這種特殊身份使他們成為我國就業大軍中的一個特殊群體。伴隨著我國工業化、城市化的推進，這個群體的人數越來越多，據測算，到2020年我國的失地農民將超過1億人。這個龐大群體的就業狀況不僅影響著他們及其家庭的生活，還直接影響著社會穩定。然而，他們的就業并沒有引起足夠重視，致使其就業面臨著諸多困難，如職業缺失、被邊緣化、就業資本缺失等。這就使得他們成為我國社會中一個處境非常艱難而又無助的弱勢群體。解決失地農民問題的當務之急是化解他們的就業困難，而首要的是具體分析失地農民就業困難的成因。
　　失地農民就業困難的成因是多方面的：既有歷史因素，又有現實因素；既有經濟因素，又有政治因素；既有主觀因素，又有客觀因素；既有個人因素，又有社會因素。主要體現為以下幾方面：
　　其一，中小企業和第三產業發展滯后制約著失地農民轉移就業。中小企業作為我國國民經濟的主要組成部分，是實現失地農民轉移就業的主要載體。據統計，目前在工商部門登計的中小企業已超過1000萬個，占全國企業總數的99%，其提供的就業崗位占全國城鎮就業總數的75%?！? 〕 （P204 ）可見，失地農民轉移就業應主要通過中小企業的發展來實現。但是，當前我國中小企業的發展面臨著困境。從企業外部來看，存在三個難題：（1）體制不順，管理混亂。其按照原有的所有制、部門和區域分別屬于不同部門，實行多頭交叉管理。這既加重了企業負擔，又影響著企業正常運行。（2）缺乏必要的政策支持。包括：缺乏服務中小企業的金融政策，致使中小企業融資難、融資成本高、資金短缺、債務負擔加重；缺乏公平的市場準入政策，中小企業的投資領域受到種種限制；缺乏公平的稅收政策，中小企業享受不到與國企、外企在稅種和稅率上的同等待遇。（3）產權不清晰。戴“紅帽子”、穿“洋外衣”現象大量存在，產權關系模糊，中小企業的發展受到人為的限制。從企業內部來看，也存在三個難題：（1）經營機制和組織制度改革滯后，不能按照現代企業制度的要求運作；（2）相當一部分經營者文化水平低、業務能力低、思想素質低，還有相當一部分企業實行“家族式”“粗放式”管理；（3）設備落后，技術水平低，產品成本高、質量差，效益低。內外困境使得大量中小企業處于停工、半停工狀態，虧損企業高達四分之一。這嚴重制約著中小企業實現失地農民轉移就業主要載體功能的發揮。
　　第三產業作為國民經濟的支柱產業，是實現失地農民轉移就業的主要渠道。目前全球經濟增加值中有60%以上是由第三產業創造的。第三產業產值占GDP的比重，一些發達國家超過80%，2008年中低收入國家為52.9%、中國為40.1%?！? 〕 （P100 ）這表明，我國第三產業的發展水平不僅遠遠落后于一些發達國家，還低于中低收入國家。究其原因主要有三個方面：一是城市化程度較低，城市化滯后于工業化。從總體上看，我國已進入工業化中后期，與之相適應的城市化率應為55%～60%，而我國2009年的城市化率只有46.6%?！? 〕 （P105 ）二是運作不規范。傳統服務業的管理混亂，一些新興服務業的管理滯后。三是市場化程度普遍較低，表現為：（1）在第三產業的眾多領域，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，市場機制和市場體系尚不健全；（2）政企不分、行業壟斷、限制經營的現象還比較普遍，一些服務行業尚未進入符合市場經濟規律的產業化發展軌道，開放、公正的市場競爭環境尚未形成；（3）市場供求脫節，市場供給既不能滿足即期需求，也不能開發潛在需求，更不能創造新的需求。這些因素的綜合作用限制了我國第三產業的發展，致使其吸納失地農民轉移就業的功能遠未得到應有的發揮。目前我國的第三產業就業人口比例還較低，2009年日本為66.6%、俄羅斯為60.7%、我國僅為34.1%。〔2 〕 （P106 ）
　　其二，勞動力市場分割、就業制度不完善限制了失地農民轉移就業。勞動力市場的二元分割是造成失地農民就業難的主要制度性因素?！? 〕 （P62 ）勞動力市場的二元結構最早是由美國新結構主義社會學家皮奧里提出來的。其認為，在現代工業社會中存在著兩種勞動力市場：一是收入高、勞動環境好、待遇好、就業穩定的勞動力市場，即第一勞動力市場，也稱為首屬勞動力市場；二是收入少、勞動條件差、待遇不好、就業不穩定的勞動力市場，即第二勞動力市場，也稱為次屬勞動力市場。這兩個勞動力市場相互隔絕。〔4 〕 （P118）失地農民在城市勞動力市場上不能取得平等的就業資格，他們的就業范圍受到種種限定，這就決定了他們轉入城市就業后只能通過次屬勞動力市場來實現?？梢姡獎趧恿κ袌龅拇嬖谙拗屏耸У剞r民轉移就業的實現。在二元勞動力市場條件下形成的就業制度有兩種基本類型，即非正式就業制度和正式就業制度。失地農民轉移就業主要是通過非正式就業制度實現的。非正式就業制度是一種具有自發性、自生性的就業制度，是依靠失地農民自身的力量實現的。在現實中，其缺陷突出表現在三個方面：一是不穩定。由于就業信息的獲得是通過私人傳遞或是道聽途說，具有不確定性。依靠這種就業信息實現的就業很不穩定，經常處于變動之中，隨時都會失業。二是收入低。因這種就業方式主要是通過失地農民主動要求實現的，在確定收入時其處于被動地位，工資往往被壓到最低限度。三是無保障。這主要包括勞動條件無保障、法定勞動時間無保障、身體健康無保障、失業后的生活無保障。正式就業制度是一種具有計劃性、排他性的就業制度，是通過政府主導下的安置實現的。在現實中，其缺陷突出表現在三個方面：一是滯后性。其往往是在失地農民失地后經歷一段時間才被提到日程上來。二是有限性。其只能使一部分失地農民實現轉移就業，解決不了全部或大部分失地農民的轉移就業。三是缺乏靈活性。其很難做到從失地農民的實際情況出發，因人制宜，失地農民的就業意向和專長難以體現。就業制度的這些缺陷進一步限制了失地農民轉移就業的實現。
　　其三，人力資本缺失的局限。人力資本是對人力進行投資所形成的資本，表現為人的文化程度、資歷、勞動技能及其熟練程度等。人力資本缺失已成為限制失地農民轉移就業的一個重要因素。失地農民人力資本缺失突出表現在兩個方面：一是文化素質普遍較低。在我國，農村基礎教育規模大約是城市的兩倍，但農村得到的教育經費不及城市的一半?！? 〕 （P36 ）這使得廣大農村教育資源缺乏，教學設施陳舊，教師隊伍力量薄弱，農村教育遠遠落后于城市。目前我國農民平均受教育的年限為7.8年，初中、小學文化程度的占70%以上。〔2 〕 （P146 ）這就決定了失地農民文化素質普遍較低。對河南省安陽市近郊失地農民的調查顯示：初中及以下文化程度的占失地農民的比重為78.5%?！? 〕 （P159 ）二是實現轉移就業的勞動技能缺乏。由于失地農民原來從事直接農業生產勞動，普遍不具備適應城市二、三產業崗位要求的勞動技能，因此，失地農民實現轉移就業的首要任務是接受就業培訓。但是，當前失地農民的就業培訓存在諸多問題：培訓機構與培訓資格認證主體不一致；培訓內容與崗位需求脫節；培訓師資力量薄弱，培訓質量差；接受培訓的人數少等。這又影響著失地農民實現轉移就業的勞動技能的提高。由于人力資本缺失的局限，使得失地農民轉移就業難以實現。
　　
　　其四，社會資本缺失的局限。社會資本指從事社會交往和社會活動所形成的資本，其主要內容包括社會信任、互惠規范和公民參與網絡。失地農民所擁有的有限的社會資本大都屬于家族性、鄉土性社會資本。當他們失地進入城市后，原有的基于地緣和親緣關系建立起來的社會資本功能隨之弱化，于是在社會信任、互惠規范和參與網絡方面普遍存在著嚴重的缺失現象。一是由于信用制度和信用意識的缺失，在失地農民與城市市民和政府之間存在著信任缺失；二是由于正式約束制度和非正式約束制度的缺失，在失地農民與政府和用人單位之間存在著互惠規范缺失；三是由于在失地農民之間、失地農民與政府和城市市民之間缺乏必要的溝通渠道和溝通方式，普遍存在著失地農民參與網絡缺失。由于社會資本缺失的局限，使得失地農民轉移就業的難度進一步加大。
　　以上造成失地農民就業困難的因素可分為外在因素和內在因素兩方面，那么，化解失地農民就業困難也應該從外在和內在兩方面入手。
　　（一）大力發展中小企業和第三產業，完善就業制度，消除其發展滯后或不完善對失地農民轉移就業的制約或限制。這主要包括以下兩點：
　　其一，大力發展中小企業和第三產業，消除其發展滯后對失地農民轉移就業的制約。一方面要大力發展中小企業，充分發揮其實現失地農民轉移就業主要載體的功能。為此，需要創造有利于中小企業發展的內外部條件。創造有利于中小企業發展的外部條件，就要建立健全有關法律法規，消除制約中小企業發展的制度障礙，依法保護中小企業的權益；建立健全中小企業社會化服務體系，在信用擔保、創業輔導、技術支持、管理咨詢、信息服務、市場開拓、人才培訓等方面為中小企業提供全方位的服務；改善中小企業融資環境，構建中小企業融資支持體系，加大政府政策支持力度，為其發展提供有效的資金保障；設立統一的管理機構，切實加強對中小企業的規范化管理。創造有利于中小企業發展的內部條件，就要按照現代企業制度要求，深化企業改革，規范產權關系，完善經營機制；調整存量，優化結構，提高管理水平和整體素質，提高創新能力，走“精、尖、特、優”發展道路。在此基礎上，不斷加快中小企業的發展，從而消除其發展滯后對失地農民轉移就業的制約。另一方面，要大力發展第三產業，充分發揮其實現失地農民轉移就業主要渠道的功能。這主要應從三個方面入手：一是推進城市化進程，走經濟主導的城市化之路。〔2 〕 （P107 ）即：以經濟為主導推進新興城市的興起，將那些有條件的縣級市升格為中等城市；以經濟為主導加快城市之間的融合，擴大城市規模，促進大城市發展，使之成為區域性經濟中心；以經濟為主導促進城市群的發展，實現經濟一體化、社會一體化；打破省際和地區之間的壁壘，促進以區域功能規劃為主的城市帶的發展，并通過城市化的整體推進，為第三產業的快速發展創造社會條件。二是健全、完善有關法律法規，為第三產業的健康發展提供法律保障。也就是說，要加強立法，按照國民待遇原則完善法律體系；制定和完善第三產業行業標準，修訂和完善相關經濟法規，以法制的力量規范行業行為、維護行業正當權益。三是加大市場化力度，按照市場規律推動第三產業的發展。即：在體制上，要打破行政壟斷，放寬市場準入，消除行業歧視；在運行和管理模式上，要合理劃分服務業中的競爭性和公益性行業，實行不同的運行模式和管理模式；在經營上，要引入市場機制。此外，還要加快發展那些投資少、見效快、就業潛力大的勞動密集型行業，如商品零售、交通運輸、商貿流通、餐飲、物業管理、社區服務、家政服務等，并在此基礎上，不斷加快第三產業的發展，從而消除其發展滯后對失地農民轉移就業的制約。
　　其二，完善就業制度，消除其不完善對失地農民轉移就業的限制。消除城鄉二元經濟結構形成的二元勞動力市場對失地農民轉移就業的限制，關鍵在于完善就業制度。一方面，要實現非正式就業制度正規化。這要從失地農民、用人單位和政府三方面入手?！? 〕 （P130）在失地農民方面，主要是提高就業競爭力和就業期望，強化勞動合同意識；在用人單位方面，主要是強化勞動合同管理，建立健全用工、技術培訓、薪酬申報制度和失業登記制度，使非正式就業透明化；在政府方面，主要是完善非正式就業的有關法律法規，加快非正式就業市場的立法進程，切實維護非正式就業的失地農民的權益。另一方面，要實現正式就業制度規范化。這主要是以政府為核心作用力健全制度體系。一是變革城鄉二元用工制度。取消構成城鄉二元用工制度的各項限制性政策和規定，消除失地農民進入城市勞動力市場的種種障礙，促成失地農民按照市場規律在城鄉之間合理、自由地流動，實現失地農民與城市市民在城市的平等就業。二是完善失地農民就業信息溝通制度。鑒于政府與失地農民之間、用人單位與失地農民之間就業信息不對稱的現狀，要通過完善就業信息溝通制度，疏通就業信息溝通的渠道，從中促使失地農民掌握國家的就業政策，了解用工單位的用工需求，在政府引導下找到合適的就業崗位。三是完善失地農民就業安置制度。就業安置制度應遵循可持續生計和以人為本的原則。可持續生計原則，指為失地農民及其家庭可持續發展提供必要的收入來源和生活保障。以人為本原則，指以實現失地農民的全面發展為目標，切實保障他們的經濟、政治、文化等各項權益。這兩個原則都要從失地農民的根本利益出發，從幫助他們安居樂業的角度出發。四是完善失地農民失業保險保障制度。鑒于這方面的缺位，一方面要通過立法把失地農民納入法律所規定的參加失業保險的對象，另一方面要通過立法把失地農民納入城市低保體系，使之享受與城市市民同等的失業保險和最低生活保障。通過非正式就業制度的正規化和正式就業制度的規范化，在正式就業制度的主導下將二者有機結合起來，從而消除因其不完善而對失地農民轉移就業的限制。
　　（二）發展、完善人力資本和社會資本，消除因其缺失而對失地農民轉移就業的局限。這主要包括以下兩點：
　　其一，發展、完善人力資本。一方面，大力發展農村教育，從源頭上普遍提高失地農民的文化水平和接受教育的程度。要加大對農村教育經費的投入，使之接近并逐步達到城市的水平，確保經費及時到位、合理運用；普及農村義務教育，提高教育質量；大力發展農村職業教育和成人教育，建立基礎教育、職業教育和成人教育并重的教育體系。另一方面，強化對失地農民的轉移就業培訓。一是強化政府作為培訓主體的作用。要把失地農民就業培訓列入政府議事日程，從戰略高度充分認識其極端重要性；撥付失地農民就業培訓專項基金，專款專用；實行主管部門責任制和問責制，狠抓落實。二是培訓對象層次化。在就業培訓過程中，針對失地農民的年齡、文化水平、技能狀況等差異，要根據他們的就業意向，從其潛力和市場需求分層次地培訓。三是培訓方式多元化。本著需要和可能相結合的原則，培訓方式可采取長期與短期并舉、單一式與復合式結合、函授式與面授式結合、集中授課與分散輔導結合，與用人單位聯姻開展各類型的訂單培訓、定向培訓。四是培訓內容重點化。失地農民就業培訓不同于正規教育，要從實際需要出發，缺什么補什么，培訓內容要突出重點，力求在最短的時間內達到預期的培訓目標。五是培訓考核嚴格化。為確保培訓質量，政府要嚴格考核和認證各類培訓機構，實行培訓質量資格認證評審制度；培訓機構要對培訓師資人員進行嚴格考核，建立高素質的教師隊伍；培訓機構要做好培訓效果的跟蹤反饋；政府還要建立失地農民培訓獎勵基金，獎勵培訓質量高的培訓機構、教員和學員。
　　其二，發展、完善社會資本。一是發展和完善失地農民與城市市民之間、失地農民與政府之間的信任，為失地農民轉移就業提供信任保障。發展、完善失地農民與城市市民之間的信任主要從兩個方面入手：一方面，建立、完善社會信用制度，為培育二者之間的相互信任提供制度保障；另一方面，加強誠信道德教育，弘揚誠信精神，增強信用意識，樹立超越家庭宗族關系和地緣關系的現代信任觀念。發展、完善失地農民與政府之間的信任，關鍵是政府為失地農民轉移就業多辦實事、好事，取信于失地農民。二是發展、完善正式約束制度和非正式約束制度，為失地農民轉移就業提供規范保障。發展、完善正式約束制度，主要是發展、完善失地農民身份認證制度、維護失地農民權益制度、失地農民利益保障制度等。通過這些制度，使失地農民在轉移就業中的社會地位、生存權、發展權得到切實維護。發展、完善非正式約束制度，主要是切實加強對失地農民在轉移就業過程中的思想教育，更新他們的就業觀念，培養他們的競爭意識和創新意識。三是發展、完善失地農民參與網絡，為失地農民轉移就業提供網絡保障。一方面，在推進失地農民轉移就業過程中，要大力發展各種民間組織和中介組織，提供良好的生存和發展氛圍，實行寬松而有效的管理，使其更好地為失地農民轉移就業服務；另一方面，要鼓勵失地農民積極參加各種社會組織，如失地農民聯誼組織、社區群眾組織等。通過這兩個方面，重構失地農民的參與網絡。
　　
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　　責任編輯 于曉媛