非政府組織與非傳統安全威脅

　　〔摘要〕 非傳統安全威脅是全球性的社會問題，而非政府組織由于在應對方面具有迅速性、專業性及群眾性等獨特優勢，因而使其參與此問題的解決成為一種必然趨勢。目前，我國非政府組織應對非傳統安全威脅有以下三種模式：政府主導下的非政府組織合作應對模式，非政府組織協同應對模式，非政府組織專業應對模式。不管在哪種模式下，非政府組織都要建立以下運行機制：在預警階段，要做好宣傳調查和信息傳遞工作；在準備階段，要做好業務準備和物資籌集工作；在處置階段，要做好社會動員和現場救助工作；在修復階段，要做好專業服務和身心康復工作。
　　〔關鍵詞〕 非政府組織，非傳統安全威脅，政府
　　〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0113-04
　　伴隨著地區沖突和局部戰爭等傳統安全威脅問題的存在，近年來一系列非傳統安全威脅問題日益突出，已成為全球性公共問題，亟待解決。因此，重視和探討應對非傳統安全威脅問題十分必要和迫切。與政府相比，非政府組織由于在應對非傳統安全威脅方面具有迅速性、專業性及群眾性等獨特優勢，因而使其參與此問題的解決成為一種必然趨勢。那么，非政府組織如何才能有效應對非傳統安全威脅問題呢？對此，學界從不同的方面、不同的角度進行了一系列探索。但是，現有的研究只是從某個角度來探討如何提高非政府組織參與應對非傳統安全威脅的效果，缺乏系統性、全面性、操作性。基于此，本文在他人研究的基礎上，擬從模式架構和運行機制等方面進行探討，提出相關建議。
　　一、非政府組織應對非傳統安全威脅的優勢
　　安全問題歷來受到社會的高度重視，它與人們的生活息息相關，只是在不同時期對人們的安全構成威脅的形式不同罷了。非傳統安全威脅是隨著人類社會的出現而出現的，如恐怖活動可追溯到公元前4世紀的古希臘，古代社會的自然災害、販毒、海盜、嚴重傳染疾病更是頻繁發生。但是在冷戰以前，這類問題總是與傳統安全威脅相互交織并附屬于以軍事和政治沖突為表現形式的傳統安全威脅，因此沒有引起人們的普遍重視。冷戰結束后，隨著全球化進程的加快，各國經濟的發展，社會信息化的加速，國家間的軍事沖突減少，傳統安全問題對人們的威脅逐漸下降，而各種非傳統安全問題日益凸顯并呈現復雜化和多樣化。人類發展和自然環境的不協調，生態環境遭到了極大的破壞，自然災害頻繁發生；國際政治長期不公正，世界經濟發展不平衡，全球經濟一體化，國家間聯系的迅速發展與國際危機防范機制不健全等一系列因素，使走私、毒品、非法移民、有組織的犯罪及大規模殺傷性武器擴散等問題也不斷增加，這些都將直接危及人們的安全，迫使人們開始面臨新的挑戰。在這些新問題和新情況頻繁發生的背景下，出現了“非傳統安全威脅”相關問題的研究。對于非傳統安全的含義，目前學術界還沒有一個完全公認的定義。本文所指的非傳統安全威脅問題是一切非軍事武力所造成的對本國或別國乃至全球的生存和發展、國家的安全與社會穩定構成威脅的安全問題。一般來說，非傳統安全威脅具有擴散性、不確定性、突發性、轉化性及表現形式的多樣性等特點。
　　安全既然受到威脅，人們就期望能將安全威脅降到最低甚至是消除這種安全威脅，而作為社會公共事務的管理者、決策的制定者和公共權力的行使者的政府，必須對其進行管理和解決，以最大程度地降低其對社會和人類帶來的災難。但是就目前的現實來看，政府的應對無論在財力、物力還是人員結構、組織體系等方面都存在一定的局限性。為此，黨的十七大報告提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。所以面對非傳統安全問題的凸顯及其復雜性，必須吸納諸如非政府組織、社區、企業、個人等多元社會主體的積極參與和支持，發揮社會協同的力量，從而有效遏制非傳統安全威脅對人類的侵害，促進社會的穩定發展。其中，非政府組織在應對非傳統安全問題方面具有重要作用，應該引起重視。
　　從歷史淵源來看，非政府組織是在政府和市場應對一些重大社會問題感到乏力的情況下而產生的。該組織是一種公益性和非營利性組織，也是一種服務性組織，其宗旨就是不以營利為目的，體現一定的志愿性，組織服務的主要對象就是公共利益，它倡導社會理念，思考公共利益，提供多種公益服務來滿足社會的需求。其開展的各種活動大多數都是同人類社會的發展密切聯系在一起的。其產生的目的主要是為了相互服務、公共服務或者支持某種公共事業。而非傳統安全威脅恰恰危及到了人類的公共利益，危及到了社會的發展，所以非政府組織從一產生就與非傳統安全威脅有著天然的聯系。
　　當下隨著我國經濟的快速發展，社會的不斷進步，非政府組織已成為一支不可忽視的社會力量并逐漸成長壯大起來。非政府組織作為社會自治組織，在應對非傳統安全威脅問題上能利用自身的一些優勢，凸顯良好效應。具體表現在以下三方面：一是迅速性。非傳統安全威脅的爆發一般比較突然、緊急，因而對其處理也要求在最短的時間內作出反應。政府組織往往具有嚴格的層級體系，其機構之間信息傳遞的延誤、相互推諉等問題都可能出現，同時還會因為某些利益矛盾、價值觀念等原因出現調度不靈活、協調失衡及行動不及時等情況，這使其在應對時反應緩慢，嚴重影響危機處理的效率。而非政府組織的決策是分散而獨立的，對于突然來臨的非傳統安全威脅可以即時作出反應，靈活調整處理危機的工作方式方法。二是專業性。政府是處理日常公共事務的主導者，但面對具有多樣性和復雜性的非傳統安全威脅，其長期處理問題時形成的思維定式和領域局限，使其難以支撐、感到乏力，有時容易出現決策的失誤，使社會遭到損失。另外，特殊的非傳統安全威脅需要特定的專業技術人員去應對，而非政府組織在成立之前就有了專業屬性的規定并且據此來招募成員，由此形成了具有專業特色的社會組織，并長期從事社會或科研最前沿的工作，可以在專業技術方面成為政府的有效“助理”。三是群眾性。政府是公共權力的行使者，是社會事務的管理者，無形中與普通民眾會形成一種鴻溝。而多數非政府組織發源于民間，成員多是從基層發展而來，是具有社會公益性質的組織，能較好地與社會成員打成一片，能夠較好地表達民眾各方面的訴求，這樣就能有效地把民間資本聚集起來，并能吸收更多的民眾加入到組織中來，從而有效發揮協同的力量，更好地服務社會。非政府組織可以利用這些優勢，有效應對非傳統安全威脅。
　　二、我國非政府組織應對非傳統安全威脅的模式
　　我國非政府組織由于起步晚，發展速度慢，在應對非傳統安全威脅方面仍處于草創階段，因而發展比較落后，存在著一些問題。從其自身來講，資金來源單一，高素質的人力資源匱乏，不足以應對非傳統安全威脅的巨大開支；自身體制不完善，內部缺乏合理的治理結構，應急反應不夠靈敏；有些具有較強的“官僚化”，其公信力和動員能力比較低。從大的環境來講，我國缺乏完善的專項法規體系來保障非政府組織的正常活動。基于此，筆者認為，我國應對非傳統安全威脅應該在中國共產黨的領導下，立足國情，在法律、政策、制度的范圍內，實行協議合作的形式，通過相應的協調機構，整合各種社會資源，建立一個綜合應對網絡系統。本文根據非傳統安全威脅爆發的特點，結合我國的實際情況，認為具體有以下三種模式可供選擇：
　　其一，政府主導下的非政府組織合作應對模式。這種模式是針對那些大型的、復雜的非傳統安全威脅而建構的。這些非傳統安全威脅一旦爆發，涉及的范圍特別廣泛，需要動用大量的人力、物力、財力，這就需要政府和非政府組織之間發揮各自的資源優勢，相互協作，共同計劃和管理應對非傳統安全威脅項目。按照組織行動理論，隨著社會需求的日益增多，單一組織的知識和資源將不能滿足社會群體的各類需要，于是組織之間的資源互補就顯得尤為重要。非政府組織與政府之間建立資源合作關系，可被視為積聚兩者的資源和力量解決復雜問題的有效方式，同時也提高了解決問題的效率和創新性。
　　
　　在這種模式下，政府處于系統的核心地位，是處理非傳統安全威脅事件的總指揮。但政府要特別重視非政府組織的作用，實行相關的優惠政策，幫助非政府組織完善內部管理體制，提高其專業水平，鼓勵和支持非政府組織積極應對非傳統安全威脅。同時，應將非政府組織參與應對非傳統安全威脅事宜納入法律體系之中，明確其權利和責任，并規定其參與的渠道和方式，使之參與非傳統安全威脅問題法制化。當然，非政府組織也要努力培養自己的社會責任感，健全管理制度，加強人才隊伍建設，真正發揮自己的優勢。
　　其二，非政府組織協同應對模式。該模式主要是針對那些中小型的、涉及領域廣、專業性強的非傳統安全威脅而建立的。非傳統安全威脅的爆發可能會涉及經濟、政治、自然環境、醫療衛生和電子信息等多個領域，表現形式也比較復雜，而不同類型的非政府組織都具有一些專業性優勢，有效應對這些威脅，需要各類非政府組織相互通力配合，發揮各自優勢，才能予以高效應對。系統論的觀點認為：系統的各要素協調一致，則整體功能大于各要素功能之和；反之，則整體功能小于各要素功能之和。因此，在應對綜合的專業性強的非傳統安全威脅時，只有發揮各種非政府組織的專業優勢，才能予以全面有效地解決。
　　顯然，要構建這種模式，需要在全國范圍內制定專項法律法規，還要建立獨立的協調機構將各種非政府組織聯合起來，統一協調、溝通、調度非政府組織之間的關系，優化整合非政府組織的資源，使之發揮整體功能，從而共同面對和解決非傳統安全威脅。
　　其三，非政府組織專業應對模式。毋庸置疑，在政府主導下整合各種社會力量協同應對危機是必不可少的，但是對于出現特殊的涉及某一方面的非傳統安全威脅問題，如“非典”、艾滋病等傳染性疾病，政府的作用就受到了一定的專業限制。而相應的非政府組織則具有專業優勢，其成員多具有較強的專業知識和實踐經驗，并長期從事社會或科研最前沿的工作，在這些特殊的非傳統安全威脅面前，專業性和學術性強的非政府組織就應該居于核心位置予以應對。從我國抗擊艾滋病的工作中也能夠看出，一些地區病情的揭露、防治知識的推廣、國際資金的引入以及有關政策的推動，都有著民間力量的積極參與；當“非典”來臨時，非政府組織根據全國的疫情進展情況，調動學術組織的人力資源、技術資源、信息資源等積極參與應對，這同樣是非政府組織主導下的專業應對模式的具體體現。
　　三、非政府組織應對非傳統安全威脅的運行機制
　　任何一種非傳統安全威脅都要經歷產生、爆發、結束和恢復的過程，與這些威脅作斗爭使之對人類的危害降到最低也必須把握每個環節，建立優良的運行機制，做好相應的工作。
　　根據非傳統安全威脅經歷的過程，我們可以將應對工作劃分為預警、準備、處置、修復四個階段。有效應對非傳統安全威脅，需要政府、非政府組織、企業和個人的有序參與。而非政府組織作為危機應對網絡系統中的一個主要元素，要與其他機構相互聯系和合作，并依據非傳統安全威脅發生的不同階段及其自身在系統中的角色，適時地以適當的形式應對非傳統安全威脅。本文認為，非政府組織應該在提升自身能力水平的基礎上根據非傳統安全威脅發生的不同階段以自己有限的資源發揮最大的功效，以滿足不同階段的應對需要。為此，在相應的四個階段需要做好以下四方面的工作:
　　（一）在預警階段，要做好宣傳調查和信息傳遞工作。也就是要對非傳統安全威脅進行及時預測及防控，這是應對非傳統安全威脅的開始。如在非傳統安全威脅來臨之前就采取相關的行動和措施，及時消除其產生的根源，這樣可以節省大量的人力、物力和財力，所以在這一階段政府、社區、公司及其個人都要作出相應的努力。作為社會多元參與主體之一的非政府組織由于其具有跨行業、地區、部門的特點，此時主要是協助政府對民眾進行危機意識的宣傳，并向各個領域宣傳預警知識和減災、防災常識，形成公共輿論，強化公眾參與應對危機意識。此外，非政府組織的工作扎根于民間社會，應利用自己接觸民眾多且熟悉所在地環境之優勢，展開一系列社會調查，搜集危機信息，并及時發現非傳統安全威脅發生的源頭，查明原因，從而為政府制定相應的預警方案提供幫助。同時，作為介于政府和民眾之間的一種組織，非政府組織是二者聯系的橋梁，在這個階段，它需要把政府的政策、計劃及措施與民眾的實際情況、所在地的各種環境等互為傳達，使其形成信息鏈條，確保上通下達，共同應對。
　　（二）在準備階段，要做好業務準備和物資籌集工作。也就是在非傳統安全威脅爆發的前兆階段，對可能來臨的威脅做好各種準備工作，以便及時有效地應對即將來臨的災難。在這個階段，非政府組織首先要組織相關人員做好應對預案，主要包括應對非傳統安全威脅相關體制機制的建構、處理方法和步驟的確立及相關人員的責任分工。比如，建立具體的規章制度使各個成員能在制度范圍內盡可能地發揮所長；建立相應的信息反饋機制、專業技術指導機制、物資調配機制及過程評估機制等，確保各環節協調一致；明確相關人員的責任，安排物資的運送、發放等工作，以保障應對危機時能各盡其職。其次，要對其成員進行定期培訓，提高其專業水準，并組織人員進行應急預案的模擬演習和訓練。最后，還要建立靈敏、準確的信息監控系統，充分利用非政府組織先進的專業技術和高科技裝備，快速有效地發現可能出現的非傳統安全威脅，并且對可能出現的危機進行專門分析，及時把有效的信息反饋給政府。
　　對于物資方面的要求，主要是善款籌集和搶險救援裝備、醫療器械、藥品及一些生活必需品的準備。非政府組織可以利用網絡、手機等實施單人捐助，可以協調單位、社區進行集體捐助，也可以通過義演等形式募捐。同時要通過各種關系開展社會動員，廣泛發動人民群眾積極籌集相關物資來做好應對非傳統安全威脅的各類物資準備工作。
　　（三）在處置階段，要做好社會動員和現場救助工作。主要是控制或者消除已經發生的非傳統安全威脅，減輕其對人類的傷害，這也是最困難、最復雜的階段，所以這一階段非政府組織應該從多方面予以考慮。
　　非傳統安全威脅具有突發性、不可預見性，因此當危機爆發時需要全民參與共同應對，這離不開有效的社會動員。良性的非政府組織多發于民間，分布比較廣泛并且具有非營利性，這使其能夠廣泛動員社會上的人力、物力資源援助災區。另外，本國的非政府組織和國際非政府組織之間因為共同的宗旨和目標經常進行交流和合作，所以非政府組織也要努力呼吁、動員國際力量積極參與到危機應對之中。
　　同時，由于非政府組織是社會自治組織，決策分散而獨立，官僚化程度低，靈活性更強，較政府相比對危機能更迅速地作出反應。因此，當非傳統安全威脅爆發時，當地非政府組織要利用其數量多、覆蓋面廣的優勢，第一時間對非傳統安全威脅的性質、種類、特征準確作出定位并以合理的組織投入處置和救援現場；也可以利用自身巨大的號召力，快速的組織和發動大量民間專業人員，組建專業救助隊伍，積極動員公共應急資源，及時開展救助活動；還可以根據受災人群所在的地理環境、災民的需要對受災民眾的恐慌心理進行疏導，從而盡可能地穩定民心。
　　（四）在修復階段，要做好專業服務和身心康復工作。也就是要解決和控制一些與非傳統安全威脅相關的、可能導致非傳統安全威脅再度發生的各種社會問題，恢復和重建正常的社會秩序。
　　非政府組織工作的重心主要是盡快幫助群眾進行生產自救，協助政府重建穩定有序的社會秩序。危機過后，災區人民不管在物質還是精神層面都受到了重大創傷，因此非政府組織應利用其自身優勢做好專業服務，盡快使災區人民的身心得到康復。
　　 首先，非政府組織要根據自身優勢通過募捐或其他方式聯合民間組織開展慈善捐贈等活動對受災地區進行必要的經濟援助，及時提供與公眾日常生活密切相關的必需品，以彌補政府資源的不足。
　　其次，非政府組織要細致地體察社會不同角度的需求，提供諸如心理咨詢、健康教育、志愿陪護、助孤助殘等專業服務，給災區人民以人文關懷，這在災區人民的心理創傷治療、文化群落根系的培育、恢復受害地區正常的生產和生活方面發揮著重要作用。
　　最后，非政府組織應及時協助災區進行災情評估，了解災區的受災情況，有針對性地做好社區、家庭和精神援助項目的長期規劃，認真組織實施并總結經驗教訓，努力提高危機后的服務能力，增加參與危機應對的社會效益。
　　
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　　責任編輯 周 榮