公民參與權及

　　〔摘要〕 在我國，人民是國家的主人和國家政治生活的主體，人民行使政治參與權具體表現為民主選舉（選舉權）、民主決策與民主管理（政治自由）、民主監督（監督權）等。當前，影響公民政治參與的因素包括：參與的制度化和法治化程度，政府作用的發揮程度，社會組織的發育程度，政治參與的層次性狀況，公民的參與意識。保障公民參與權，應當培養公民的參與意識，提高公民行使權利的能力，完善已有的參與途徑等。
　　〔關鍵詞〕 參與權，法律保障，有序參與，法治
　　〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0117-03
　　一個國家的公民參與政治的程度，反映著這個國家的民主發展水平。政治發展理論指出，在政治現代化的過程中必然伴隨著公民政治參與的擴大。隨著我國政治現代化程度的不斷提高，公民的政治參與也將會不斷擴大。在我國，人民是國家的主人和國家政治生活的主體，人民當家作主體現在人民享有廣泛而真實的民主參與權利，具體表現為民主選舉（選舉權）、民主決策與民主管理（政治自由）、民主監督（監督權）。人民不僅可以通過國家立法機關把自己的意志上升為國家法律，而且可以通過行使其他廣泛的參與權，依法管理國家和社會事務，促進國家各項事業的發展。
　　一、我國公民參與權的具體表現
　　我國公民民主參與權利的行使體現在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督等環節。選舉權是公民最重要、最直接、最廣泛的政治權利。從我國現有的選舉制度來看，公民直接參與選舉的活動（即直選）有縣及縣以下的人民代表的選舉、城市的居民委員會選舉、農村的村民委員會選舉。它們是我國公民通過行使選舉權來參與政治的主要方式。通過民主選舉，選出代表人民意志的人進入決策機關，參與、審議、監督、制定決策，是公民間接參與決策的方式，它要求選出的決策者必須代表民意、反映民情、體現人民利益。公民還通過以下方式直接參與民主決策：社情民意反映制度（公民向決策機關反映意見、提出建議），專家咨詢制度（專家學者利用自己掌握的專業知識、相關信息等，對專業性、技術性較強的重大事項進行分析論證），重大事項社會公示制度（決策機關將涉及公眾利益的各項決策進行公示，公民在了解有關內容后發表意見，提出建議），社會聽證制度（決策機關對同公眾利益密切相關的重大事項，傾聽公民充分發表意見、提出建議）。實行村民自治和城市居民自治，以保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，是人民當家作主最有效的途徑。監督權是公民重要的民主權利，公民行使監督權的途徑有：信訪舉報制度、人大代表聯系群眾制度、輿論監督制度等，近年來我國出現了一些民主監督的新形式和新方法，如監督聽證會、民主評議會、網上評議政府等。
　　二、影響公民行使參與權的因素
　　當前影響我國公民參與權的因素比較復雜，總體上包括以下五方面：
　　（一）參與的制度化和法治化程度。公民參與的制度化就是將參與活動納入到制度規范的渠道。我國公民政治參與的制度化途徑包含民意代表制度、政治協商制度、協商討論制度、專家咨詢制度、輿論監督制度、重大問題聽證會制度及民意測驗制度等。廣泛的制度化渠道的參政，可以逐步形成公民參政的制度規范，這種制度規范的有效實施，維護了公民的參政權利，保障了公民的有序參與。能否在政治參與不斷擴大的情況下不致出現無序參與，有賴于包括人民代表大會制度、信訪制度在內的現代社會參與制度的完善。制度化的核心是法治化，公民有序政治參與的關鍵在于依法參與國家政治生活。一方面，公民要在我國憲法和法律所賦予的民主權利的范圍內進行各種政治參與活動，另一方面，公民的政治參與和政府對政治參與的管理都要依據抽象的法治原則。
　　（二）政府作用的發揮程度。公民參與不僅是公民個體單方面的行為，而且更需要政府創造優越的條件，提供良好的服務。例如，知情權是公民實現參與的重要前提和基礎，知情權使得公民的參與活動具有針對性，減少盲目性。而公民要想更多地了解政府機關及其工作人員的行為，在很大程度上依賴于政府信息的公開。政府掌握的信息處于不公開狀態，就會造成政府機關閉門作業、透明度不高，公民參與的盲目性就會增大，實效性就會減弱。在我國，政府承擔著推動和擴大公民有序政治參與的職責，其作用得到發揮，就能有效地促進公民有序政治參與的發展。
　　（三）社會組織的發育程度。社會組織的政治參與是有效而成熟的政治參與，創造條件發展各種社會組織，通過各種組織的活動，可以增強公民參政的積極性，使分散參政行為有序化、社會化。我國目前還沒有針對行業協會的統一的實體性單行法律法規，在行業協會的定義、性質、地位、設立條件、與政府關系等方面均缺乏法律確認，現有的《社會團體登記管理條例》基本上屬于程序性法規，是對所有社會團體的統一規范，沒有針對行業協會的特殊規范，不能充分滿足行業協會改革發展的要求，這嚴重影響了公民通過特定社會組織實現政治參與。
　　（四）政治參與的層次性狀況。由于社會生活中存在信息不對稱、經驗不對稱以及利益的地域性和局限性，政治參與必須區分層次進行。歷史的經驗與教訓也告訴人們，有效、有序的政治參與必須是分層次的。層次性是保證政治參與有序性的關鍵。分層次政治參與要區分不同的政治事務內容，以信息掌握較為充分、結果影響明顯為原則，引導利益相關性較強的群體進行分層次的政治參與。依據利益相關性大小、信息掌握充分性大小、責任相關性大小等因素決定參與的層次，既能從總體上保證人民群眾參與國家政治生活，又可以防止參與的無效與混亂。
　　（五）公民的參與意識。人的差異在相當程度上決定了政治生活的差異。人們不同的思想感情、文化特質、價值觀念、政治觀念，都對政治生活的樣式產生重大影響。競爭意識、主體意識是現代政治文化的主流，創新精神與開放意識是現代政治文化的重要內容。現代民主政治要求公民應當勇于開拓創新，對政治表現出積極的、理性的和科學的態度。當前我國公民的參與意識還不夠強，權利意識、民主精神、參與意識和法治意識相對比較缺乏，而這影響著公民參與的自覺性和主動性，影響著公民的參與理性和參與能力，從而決定著參與是否富有成效。
　　三、保障公民參與權的基本思路
　　針對我國公民政治參與的實際，保障公民政治參與權一要強調法治化，二要突出層次性，為此，應從以下方面著手：
　　（一）培養公民的參與意識。如果一個國家的公民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。因此，在建立健全參政渠道的同時，還必須依據公民的政治心理采取符合實際的有效措施，培養和塑造理性的公民，促進參與型政治文化的發展和成熟。為此，要提高公民的文化素質，對公民進行政治知識教育，教育公民正確地、合法地、負責任地使用各種政治手段，以嚴肅、負責的態度對待政治；要促進公民政治參與由動員型向自主型的轉換，使公民逐步懂得參政不是一種被動的、強迫的、盲目的行為，而是一種主動的、自愿的、理性的行為，參政不僅是義務，而且是一種權利，增強他們政治參與的主動性、積極性；要促進公民樹立民主法治、自由平等、公平正義觀念，將法治精神融入民主生活中。
　　（二）提高公民的權利行使能力。公民理性地選擇參與方式、負責地行使參與權利，既是有序參與的重要表現，也是有序參與的重要保障。一定程度上講，提高公民的權利行使能力，也就是提高公民的政治參與能力，這需要制度作保障，也需要國家引導。以公民監督權為例，我國目前的現狀是：一方面，監督制度比較健全，監督的范圍也比較具體，另一方面，公眾對國家權力機關的監督實效性較差。為此，在完善監督制度、合理配置監督權的同時，應該加大各監督主體的監督力度，特別是加大群眾監督的力度。從根本上講，群眾監督、社會輿論監督是最主要、最有效的監督方式，因為人民群眾是社會的主人，是國家權力的終極所有者，他們對行使國家權力的機關和人員的監督最徹底、最公正。當前我國社會監督乏力的原因有多方面，但主要在于監督權利沒有得到落實。為了實現建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制的目標，真正做到權為民所用，必須使權力機構置于嚴密的制約和監督之下，凡是有公共權力運作的地方都應該有一定形式的監督。加強群眾監督和輿論監督的地位和作用，讓監督深入到權力運作的各個環節，充分發揮人民群眾的積極性和主動性，既是公民參與政治的重要內容和方式，也是公民實現有效參與的關鍵。
　　
　　（三）完善公民實踐參與權的途徑。針對目前現狀，規范和強化社團在社會治理中的組織化參與功能勢在必行。社會組織在解決公民政治參與、化解社會矛盾方面可以起到輔助政府的作用。我們生活在一個權力分享的世界里。在這個世界中，政府組織、準政府組織、非盈利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執行。從世界范圍來看，公共治理已不再是政府的專利，社會組織的公共性決定了它的動機不是營利，而是以某種社會使命感、責任感為動力，它把公民分散的個人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式向政府反饋，把眾多散落的、繁雜的個人意志聚合起來形成公意，從而以一種制度化的公共利益取代四分五裂的個人利益。因此，它是一種必要的社會穩定的社會參與渠道，是國家和政府實施社會管理的有力依賴和工具。培育和發展我國的社會組織，要明確社會管理體制建設的總目標，充分重視各類社會組織在社會管理和社會矛盾調節體系中的重要作用；要加強社會組織建設，完善社會組織體系，使其具備承擔社會管理職能和調節社會矛盾的組織條件和基礎；要優化社會管理體制，減少政府的過分干預，引導和規范社會組織的發展；加快各類社會組織和社會管理的法制建設；規范各類社會組織的行為體系，明確各類社會組織的參政議政地位，形成共同參與的決策和協調機制。
　　（四）要注重完善已有的參與途徑。要健全和完善選舉制度。從我國現有的選舉制度來看，公民直接參與選舉的活動有縣及縣以下人大代表的選舉、城市居委會選舉、農村村委會選舉。今后可在一定層次上、一定范圍內進行競選試點。要健全民主管理制度，完善對當選人的監督和罷免制度，使當選人接受選民的監督和制約。要健全和完善聽證制度。聽證制度是一種直接民主的制度方式，也是公民直接參與政治的一種較好的活動方式；在廣泛的行政活動領域，對凡是與公民利益直接或間接相關的決策，都應該舉行聽證會，直接聽取公民的意見，使決策做到民主化、科學化、公開化，有利于政府的決策符合民意和接近民意，也有利于政府決策的實施。要完善公民對立法的參與制度。近幾年我國在擴大公民對立法的參與方面做了不少嘗試，其中最引起國內外關注的是對法律草案的全民討論，其次是專家直接參與立法。要健全和完善公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監督制度等，使這些制度發揮應有的作用。
　　政治參與既是公民表達利益訴求的途徑，也是政府了解社會問題的途徑；既有利于公民個體的全面發展，也有利于推動民主政治的發展；既有利于維護統治的合法性，也有利于維護社會穩定。通過有序的政治參與，公民參加社會事務和國家事務的管理，促進了政府的廉潔和效能，也為政治民主注入新的活力。應當說，我國公民政治參與的制度框架基本形成，要擴大公民有序、有效的政治參與，還必須改革和完善現有的政治參與制度，不斷完善公民有序政治參與的法律法規；培育公民文化，提高公民參與的能力；拓展政治參與途徑，暢通民意表達的渠道。總之，保障公民參與權的實現是未來我國民主法治建設的重點，是一個需要在實踐中不斷探索的課題。
　　
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　　責任編輯 楊在平