房地產稅費轉型改革思考

　　〔摘要〕改革開放以來我國房地產業取得快速發展，但近幾年我國部分地區房價畸高，房地產市場運行越來越偏離正常的軌道。產生這些問題的原因很多，房地產市場稅費制度不合理就是其中的重要原因之一。隨著市場經濟和房地產市場的發展，我國房地產稅費制度一直處于改革完善之中，但仍然存在費明顯重于稅，稅收分布結構、計稅依據和征稅范圍不合理，地方政府短視，法律制度不健全等問題。為此，要建立新的房地產稅收體系，改革現行房地產稅，把房地產稅劃歸地方政府，做好稅收體制改革之前的各種準備，提高地方政府公共預算的透明度，加強房地產稅收和評估法制建設。
　　〔關鍵詞〕房地產，稅費轉型，地方財政，可持續增長
　　〔中圖分類號〕F812〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0073-04
　　
　　近幾年我國地方政府熱衷于土地財政，主要依靠土地出讓金緩解地方財政的壓力，但同時也迅速推漲了房價，并催生出一系列難以預料的影響國民經濟健康發展的問題。從長期來看，保持地方財政的可持續增長，應該有穩定持續的稅收來源，而土地是不可再生的稀缺資源，僅僅依靠土地出讓金的收入支撐地方財政，是難以持久的。保持國民經濟持續健康發展、社會長期繁榮穩定，需要一個健康的房地產市場環境。因此，必須適時進行房地產稅費轉型改革。
　　
　　一、房地產稅費轉型改革的必要性
　　
　　隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的日益完善，我國房地產業取得快速發展。但最近幾年，我國部分地區如北京、上海、深圳、杭州的房價畸高，房地產市場運行越來越偏離正常的軌道。產生這些問題的原因是多方面的，房地產市場的稅費制度不合理就是其中的重要原因之一。房地產市場的健康發展關系著重大的民生問題——民眾安居問題，直接影響到宏觀經濟的平穩運行、產業結構的合理協調發展、金融機構的運營風險、高素質勞動力的流動、政府給予民眾的信心以及整個社會的穩定。房地產稅收制度既是調控房地產市場價格的有效工具，也是影響地方財政來源的重要政策。一個完善的房地產稅收制度可以促進房地產持續健康發展、保證房地產稅源穩定和地方財政的可持續增長。因此，我國房地產稅費轉型改革勢在必行。
　　首先，房地產稅費轉型改革能夠解決稅費混雜、以費代稅、費目繁多、隨意性過大的現象。房地產稅費轉型的重要內容就是以稅收代替收費，取消目前大部分收費項目，同時歸并為較少的稅收項目，解決房地產市場隨意收費的問題，形成以房地產稅為主體稅種，車船使用稅、營業稅等為輔助稅種的一個地方稅收體系。
　　其次，房地產稅費轉型改革可以監管地方政府的財政收入和支出行為。地方政府來自于房地產的收益全部以房地產稅收形式直接納入地方政府財政，以預算形式明細房地產稅的收入和支出項目和數額，根據房地產稅的受益原則，房地產稅的收入基本用于滿足城市基礎設施建設的需要。對房地產稅收的收支狀況實施監管，可以保證房地產稅收效用最大化，杜絕地方政府把房地產收益當作搖錢樹，隨意收取、隨意揮霍的現象。
　　再次，房地產稅費轉型改革有利于房地產市場的健康發展。房地產稅收可以劃分為流通環節稅收和保有環節稅收。通過科學的房地產稅收設計，比如提高保有環節的成本，增加房地產收益累進增值稅，增加土地溢價累進增值稅，可以消除房地產市場的投機行為和過分投資行為，削弱囤地和炒地暴利，抑制房價過快上漲，以保證房地產市場的健康發展。
　　
　　二、房地產稅費轉型改革進程及面臨的主要問題
　　
　　隨著市場經濟和房地產市場的發展，我國房地產稅費制度一直處于改革完善之中。1994年的稅制改革，通過稅種、稅目、稅率的調整和內外稅制的統一，形成了我國房地產復合稅制體系。2003年10月，十六屆三中全會的決議提出：“實施城鎮化建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”。2005年2月，國家稅務總局、財政部、國務院發展研究中心等有關部門研討《中國房地產稅收政策研究報告》，明確當年進行新的稅制設計。2010年4月，國務院啟動新一輪房產新政，明確要求發揮稅收政策對住房消費和房地產收益的調節作用。自2011年1月28日開始，我國部分城市進行對個人住房征收房產稅的改革試點。比如：上海市政府印發《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，對上海居民家庭新購第二套及以上住房和非上海居民家庭的新購住房征收房產稅，稅率因房價高低分別暫定為0.6%和0.4%；重慶市對主城九區內存量增量獨棟別墅、新購高檔商品房、外地炒房客在重慶購第二套房征收房產稅，其稅率為0.5%～1.2%。財政部、國家稅務總局、住房和城鄉建設部有關負責人就房產稅改革試點指出，房產稅為地方稅，當條件成熟時將在全國范圍內征收。滬渝房產稅改革只是我國房地產稅費轉型改革的破冰之舉，預示了我國房地產稅費改革的方向，但構建一個完善的房地產稅收體系需要有計劃、分步驟地進行，因此需要一個過程。
　　盡管我國房地產稅費改革在不斷地進行并取得諸多成效，但隨著房地產業快速發展，其稅收中存在的問題也越來越明顯。我國地方財政收入來源主要有：地方稅收、地方行政收費、中央政府的轉移支付等，其中主要由前兩項收入構成。1994年的分稅制改革使財力向中央政府集中，財政收支的差異化使地方財政一直處于收不抵支的困境之中，地方稅收占全國稅收比重一直處于百分之四十多，并有下降趨勢，地方財政收支缺口逐年增加，2004年增至近9000億元。〔1 〕2009年，地方財政中的土地收入達1.6萬億元，地方融資總量為7.2萬億元。按照6%的利率計算，地方政府當年需要支付5280億元的利息，這意味著從土地中獲得的近1/3資金都付了利息。2010年，地方總債務預計在10萬億元以上，而地方預算大概只有7萬～8萬億元。〔1 〕在巨大的資金缺口面前，地方政府只好依賴于土地和房地產，企圖通過投資拉動經濟增長，通過房價上漲和出售土地籌集到更多的房地產及建筑的稅收和土地出讓金，以彌補事權與財權不對稱而帶來的財政收支缺口。在現行的分稅制下，土地出讓金的收入成為地方財政收入的主要來源，地方財政對土地的依賴程度越來越嚴重。許多地方財政收入的一半來自于土地收入，甚至有些地方財政收入的80%來自于土地出讓金。在過去幾年中，杭州市的土地出讓金一直排在全國城市的前列：2007年為646億元，在全國各城市中排名第二；2009年這一數字上升到了1054億元，排名第一。杭州土地供應速度在2009年不斷加快，最后兩個月土地出讓金達到近500億元。〔1 〕我國目前房地產市場稅費畸高，對房地產市場健康發展、國民經濟運行和社會穩定產生的不利影響日益凸顯。
　　目前我國房地產稅費轉型中存在的問題，一是房地產稅收體系的設置已經落后于房地產市場發展的狀況，許多可以征收的稅目還沒有開征(典型的就是房地產保有稅)、費大于稅；二是地方政府嚴重依賴土地財政的短視思維還具有很大的慣性；三是房地產稅收的相關法律制度不健全。具體來說：
　　1、收費項目多，征收不規范，費明顯重于稅。我國地方政府的大部分財政收入來自于土地出讓金和各種收費。其中，收費名目繁多且不規范。據測算，從上世紀90年代至今，房地產稅占我國地方財政收入的比重為10%左右，大大低于美國等發達國家的比重(如美國的房地產稅一般要占到地方財政收入的50%～80%)，同時，這些年我國90%以上的稅收來自增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、關稅、個人所得稅、外商投資企業與外國企業所得稅這七大稅種。據了解，北京對房地產征收的各種名目的費有四十余種，而有的地方甚至多達近百種。根據一項調查，房地產業的政府收費現在已經占到稅費總額的75%～80%。在土地成本中，收費項目占30%，土地出讓金占50%，稅僅占20%。這說明我國的房地產市場運行非常不規范，權大于法、費大于稅的現象十分突出。“稅費并立、費重稅輕、以費擠稅”，費大于稅限制了稅收對房地產業的調節作用。〔2 〕
　　
　　2、稅收的分布結構不合理。從目前稅收的分布結構看，我國房地產稅主要分布在土地的取得、開發、流通等環節，保有環節相對偏輕。這種重轉移、輕保有的稅收分布結構將產生以下消極作用：流通環節土地承受過高的稅負，助長了土地的隱形交易，逃稅現象嚴重；保有環節稅收缺失，導致政府無法參與增值價值的再分配，不利于地方財政收入的增加。同時，變相鼓勵房產投機商囤積居奇，導致相當高的空房率，不但浪費了稀缺的房產資源，而且社會資源分配差距過大，引起新一輪的社會矛盾。
　　3、計稅依據和征稅范圍不合理。一是我國土地使用稅的征收不是按價值，而是按面積，這種征稅形式不能隨著課稅對象價值的上升而上升，導致稅源不足和稅收減少。二是從價計征與從租計征的不公平性。從價計征的房地產稅，是依據房地產原值減去10%～30%后的余額，以1.2%的稅率計征，而這種價值是歷史成本，不反映市場價值；從租計征的房地產稅，是以租金的收入率乘以12%的稅率計征。因此，與按歷史成本從價計征相比，從租計征顯然稅負過重，這將會導致隱形市場泛濫、稅收減少。三是征稅范圍過窄。我國房地產業所涉及的稅種雖然較多，但相對于每一種稅來說，征稅范圍都相對狹窄。目前我國的土地與房產稅只限于城市、縣城與建制鎮以及工礦，廣大農村的一些應征對象都排斥在外；即便在城鎮，也把機關、人民團體、軍隊以及由國家財政撥款的單位自用及個人所有的非經營性房地產排除在外。
　　4、地方政府短視。最近幾年，地方政府通過土地出讓金輕而易舉地獲取了大量財政收入，大大減輕了地方政府的財政壓力；迅速推高的房價不斷制造出GDP高速增長的神話，大大刺激著地方政府獲得政績的沖動；地方政府之間的競爭更加助長了依賴土地財政的短視思維的慣性；稅費轉型意味著地方政府財政來源的改變，也意味著財政監管的加強，這些都會影響我國房地產稅費的轉型。
　　5、法律制度不健全。目前我國房地產市場剛剛起步，房地產稅收制度主要以政府決議或暫行規定的方式出現，沒有專門的房地產稅收法律法規，法律層次太低，權威性不強，沒有相關的配套法律制度，如抑制房地產投機、房地產估價、政府房地產收支預算等方面的法律制度，這會直接影響到房地產稅收制度的執行效率。此外，頻繁的政策調整將導致房地產市場發展的不穩定和預期的不確定。
　　
　　三、房地產稅費轉型改革的對策措施
　　
　　按照新時期稅制改革“簡稅制，寬稅基，低稅率，嚴征管”的原則和“分步實施”的要求，房地產稅的改革要簡單明了、漸進推行。近期應完善現行的房地產稅制，改革其中的不合理部分；中遠期目標是改革和完善稅收體制和財政體制，使之與社會主義市場經濟體制更加適應；同時，要完善我國房地產稅費改革的配套措施。
　　1、建立新的房地產稅收體系。大多數國家都在房地產的取得、保有和轉讓環節設置了相關稅種，基本涵蓋了房地產市場運行的各個環節，且稅負相對集中在保有環節，取得和轉讓環節稅負適當。以英國為例，在房地產取得環節，其印花稅僅按土地和房產取得價格的1%征收，而來自房地產保有的不動產稅、經營性不動產差晌卻占總稅收的30%左右。“重存輕流”的稅制結構，極大地推動了房地產流通與土地的高效供給。高額的房地產保有稅，避免了業主控制或低效使用房地產，遏制了房地產開發商“圈地”、“待價而沽”，極大地繁榮了房地產二級市場，推動了房地產要素的優化配置。遵循國際通行做法，我國也應當對房地產的投資、交易、占有、所得等各個環節都征稅，形成多環節征稅、作用互補的財產稅體系。開征房地產保有稅，可以改變過去那種“重交易，輕保有”的不合理狀況，還能夠加快房地產流通，促進房地產市場的健康發展。
　　2、改革現行的房地產稅。“簡稅種、寬稅基、低稅率”是我國今后稅制建設的一般原則。簡稅種就是較少地設置房地產稅種，如美國僅設置了財產稅、遺產稅、贈與稅和房地產經營所得稅，這樣便于理清稅收征納關系，提高稅收征管效率。寬稅基是擴大征稅范圍，通常各國除對公共事業、宗教、慈善機構的不動產實行免稅外，其余的不動產均為征稅對象，同時還包括與房地產相關的一些經濟行為，如房地產的繼承和贈與。總的來說，房地產稅收涵蓋了房地產取得、保有、流轉三個環節，并將房地產信托、證券化等新興行為納入了征稅范圍，為穩定房地產稅收提供了必要的保障。低稅率是指主體稅種的稅率較低，如日本的房地產稅種雖然較多，但稅負水平低，其固定資產稅的標準稅率為1.4%，最高稅率為2.1%，而且其課稅價格一般為市價的10%。再如，美國紐約市的房地產稅負水平為0.85%～4.77%，但由于“寬稅基”，地方政府也能獲得充足的稅收收入。因此，我國房產稅改革應該做到：第一，開征統一的房地產稅或不動產稅。合并現行的房產稅、城市房地產稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅，開征統一的房地產稅或不動產稅，將對房產和對地產的征稅統一起來。對于城市房地產，無論是經營性的還是非經營性的，都要納入房地產稅的征稅范圍。第二，以房地產的評估價值作為稅基。改革房地產稅的多種標準，采用統一的評估價值作為稅基，使納稅人的稅收負擔相對公平，同時，也可使國家的財政收入隨房地產價格的上漲而增加。第三，取消城市維護建設稅。城市維護建設稅是對從事生產經營活動的單位和個人，以其實際繳納的“增值稅、營業稅和消費稅”的稅額為計稅依據，按納稅人所在地適用的不同稅率計算征收的一種稅，實質CpCCqHyT/EIr4/Jr74spYTH3IYY7SBMVjl5xRhwViOQ=上是一種附加稅，在開征統一的房地產稅后，可將此稅取消。第四，保留一些稅種。在房地產投資環節可保留營業稅和企業所得稅，在房地產交易環節可保留印花稅和契稅，只是將有些不合適宜的內容進行調整。同時，要繼續征收個人所得稅，可考慮對在一定時期內轉讓房產的收益征收稅率相對較高的所得稅。
　　3、把房地產稅劃歸地方政府。在很多發達國家和地區，房地產業帶來的稅收可以占到年度財政收入的1/3 或1/4，凡實行分稅制的國家和地區，房地產稅收基本上都劃歸地方政府，構成地方政府財政收入的主要來源，這一點在美國表現得最為突出。如美國地方政府的財政收入75%以上來源于房地產業，且有遞增趨勢；美國的房地產稅法一般由各州自行制定，房地產稅由各市、鎮征收，稅收收入被地方政府用于各項基礎設施和公用設施建設。一般來說，房地產稅收要占地方政府財政收入的50%～80%，這樣一種稅收格局把地方政府的事權和財權有機地結合起來，形成了一個良性的運行機制。房地產稅的稅基不具有流動性，地方征收管理的成本較低，適宜劃歸地方所有。并且，房地產稅歸地方所有，還能促進地方政府提高公共服務的效率和質量。因此，新的房地產稅中除企業所得稅共享外，其他的稅種都應劃歸地方，增加地方政府的財政收入，減少對土地出讓金的依賴程度，維持財政的可持續發展和提高。
　　4、做好稅收體制改革之前的各種準備。在稅收體制改革之前，有關部門必須做好以下準備：清理各類房地產稅費，堅決去除不合理費用和重復收稅，將“明租、正稅、清費”這一房地產稅改革的基本方向落到實處；還需要解決信息不完全的問題。要充分利用現有的信息技術，加強信息化稅收管理水平，建立統一的全國性房地產信息平臺，提高房地產稅收征管的效率。
　　5、提高地方政府公共預算的透明度。房地產稅是一種“受益稅”，應該體現出其受益原則。通過房地產稅改革，增加房地產稅收入，基本上能夠滿足城市基礎設施建設的需要。在編制預算時，要把房地產稅收用于基礎設施建設，將房地產稅收與基礎設施支出密切聯系起來，這樣可以有力地促進房地產市場和城市基礎設施建設的良性發展。還要將地方政府的公共收入和支出狀況公示于眾，讓納稅人真正了解財政支出的用途。此外，要提高公共預算的透明度，加強房地產稅收的監管力度，讓納稅人放心，以保證房地產稅收真正取之于民、用之于民。
　　6、加強房地產稅收和評估法制建設。首先，各國政府歷來都很重視稅收法制建設，普遍制定了一套規范、嚴謹、可行的稅收法律體系。如：韓國制定了相當完備的房地產稅收法規，其中主要的法規有：關于抑制不動產投機特別措施稅法、抑制不動產投機和穩定地價綜合對策和開發利益回收法等，可操作性強；日本制定了六十多個與房地產相關的法規。同時，各國都很重視對逃稅、漏稅行為的懲治，比如美國對未按期納稅者處以罰款，另按法定利率加計利息，并有留置財產權的規定。其次，各國政府都很注重并建立了比較規范的房地產價格評估制度。在美國，房地產估價學會、協會承擔了估價人員的選拔和估價待業的管理工作，同時建立了房地產估價報告復審制度。尤其是通過支付固定薪水的方式來強化評估的獨立性，是美國房地產評估制度的一大特色。日本的房地產評估主要由不動產鑒定協會和日本政府所屬的土地鑒定委員會共同管理，并確立了不動產鑒定資格考試制度，其評估的主要依據是不動產鑒定評估法。另外，比較有特色的是英國的房地產估價制度。英國的估價師分為民間和官方兩種，當二者的估價結果有差異時，則通過協調乃至土地法庭來解決。因此，應該借鑒國外的成熟經驗，完善我國房地產稅收和評估法律制度，為房地產市場健康發展提供良好的制度環境。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕社科院藍皮書：地方政府土地財政推高房價〔N〕.法制日報，2010-05-05.
　　〔2〕吳鵬.對開征物業稅的幾點質疑〔J〕.中外企業家，2007，（1）.
　　責任編輯于曉媛