我國(guó)信用評(píng)級(jí)法律制度的完善

　　〔摘要〕金融危機(jī)證明了信用評(píng)級(jí)在現(xiàn)代金融體系中的關(guān)鍵作用，它與國(guó)家金融主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全密切相關(guān)。金融危機(jī)后各國(guó)紛紛通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及信用評(píng)級(jí)業(yè)的監(jiān)管，我國(guó)基于金融安全的考慮，應(yīng)通過(guò)立法明確評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和監(jiān)管主體，加強(qiáng)對(duì)外資評(píng)級(jí)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)規(guī)制，建立健全內(nèi)部信用評(píng)級(jí)法律制度，強(qiáng)化對(duì)外部信用評(píng)級(jí)的監(jiān)管與約束。
　　〔關(guān)鍵詞〕信用評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，法律制度，金融安全
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D912.28〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0142-03
　　
　　信用評(píng)級(jí)包括敏感信息的搜集與分析，涉及所有從事金融交易的行業(yè)，包括要害、敏感行業(yè)和部門(mén)，其定價(jià)功能使評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)掌握著企業(yè)和金融市場(chǎng)的生殺大權(quán)，是維護(hù)國(guó)家金融主權(quán)的重要力量，代表著一個(gè)國(guó)家在國(guó)際金融服務(wù)體系中的國(guó)家地位。美國(guó)次貸危機(jī)進(jìn)一步證明了信用評(píng)級(jí)在現(xiàn)代金融體系中的關(guān)鍵作用，一旦信用評(píng)級(jí)出現(xiàn)問(wèn)題，將給整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)造成嚴(yán)重沖擊。〔1 〕
　　金融危機(jī)發(fā)生后，各國(guó)更加重視對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，紛紛出臺(tái)立法和相關(guān)監(jiān)管措施，這值得我國(guó)在構(gòu)建信用評(píng)級(jí)法律制度中加以借鑒。目前，我國(guó)還缺乏對(duì)信用評(píng)級(jí)業(yè)的系統(tǒng)規(guī)劃，法規(guī)缺失，監(jiān)管無(wú)力。在后危機(jī)時(shí)代，基于國(guó)家金融安全的考慮，我國(guó)亟需完善信用評(píng)級(jí)法律制度，大力扶持本土信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展，具體應(yīng)從以下五個(gè)方面著手：
　　
　　一、明確評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和監(jiān)管主體
　　
　　通過(guò)立法明確評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與地位是有效規(guī)范信用評(píng)級(jí)行業(yè)的基礎(chǔ)。按照國(guó)際慣例，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)中介性組織，必須獨(dú)立于企業(yè)、有價(jià)證券發(fā)行者、投資者之外，必須是不受政府控制的獨(dú)立法人。而目前我國(guó)絕大多數(shù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都不是真正意義上的獨(dú)立法人，大都直接或間接依附于某級(jí)政府機(jī)構(gòu)或?qū)儆谑聵I(yè)單位，在開(kāi)展信用評(píng)級(jí)過(guò)程中受到的行政干預(yù)較多，缺乏獨(dú)立性。我國(guó)《征信管理?xiàng)l例》草案中也沒(méi)有明確信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位，僅對(duì)征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)進(jìn)行了約束和規(guī)范。筆者認(rèn)為評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)雖然是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人，但因其實(shí)際在金融體系中發(fā)揮的作用和巨大影響力，應(yīng)定位為非銀行金融機(jī)構(gòu)。為此，應(yīng)以《征信管理?xiàng)l例》的制訂實(shí)施為契機(jī)，明確信用評(píng)級(jí)業(yè)在我國(guó)金融體系中的地位，明確信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)及法律責(zé)任是較現(xiàn)實(shí)的做法。
　　目前我國(guó)還缺乏對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主體，沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)力和能力從全局規(guī)劃我國(guó)信用評(píng)級(jí)業(yè)的架構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)信用信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。具體來(lái)講，發(fā)改委在企業(yè)債券發(fā)行中對(duì)評(píng)級(jí)行為及執(zhí)業(yè)質(zhì)量提出原則要求，中國(guó)人民銀行對(duì)信貸市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)的信用評(píng)級(jí)實(shí)施監(jiān)督管理，中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)從事證券市場(chǎng)的信用評(píng)級(jí)進(jìn)行監(jiān)督管理。三個(gè)部門(mén)都對(duì)各自領(lǐng)域的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管認(rèn)可，但各自在監(jiān)管理念與內(nèi)容上存在很大差異，這約束和抑制了評(píng)級(jí)市場(chǎng)功能的整體發(fā)揮。雖然還有幾個(gè)部門(mén)規(guī)章對(duì)信用評(píng)級(jí)行業(yè)的監(jiān)管作出簡(jiǎn)單規(guī)范，但其層級(jí)太低，權(quán)威性差，明顯落后于實(shí)踐。為此，需要在相關(guān)法律規(guī)定中明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體，只有這樣才能真正發(fā)揮信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的整體功能。我國(guó)目前的信用結(jié)構(gòu)仍以銀行信貸為主，幾乎全部個(gè)人信用和絕大部分的企業(yè)信用來(lái)自于商業(yè)銀行。因此，由中國(guó)人民銀行來(lái)統(tǒng)一建立國(guó)內(nèi)的評(píng)級(jí)監(jiān)管體系較為權(quán)威，具有很強(qiáng)的操作性。
　　
　　二、加強(qiáng)對(duì)外資評(píng)級(jí)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)規(guī)制
　　
　　信用評(píng)級(jí)對(duì)國(guó)家金融安全的巨大影響力已被金融危機(jī)所證實(shí)。當(dāng)前，美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪、惠譽(yù)三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)幾乎占據(jù)了全球信用評(píng)級(jí)服務(wù)市場(chǎng)98%的市場(chǎng)份額和90%的收入，并通過(guò)并購(gòu)已占有了我國(guó)評(píng)級(jí)市場(chǎng)的三分之二。〔2 〕截止到目前，全球近200家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中只有10家在美國(guó)獲得資質(zhì)，由于認(rèn)識(shí)到信用評(píng)級(jí)的重要性，世界各主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)如日本、韓國(guó)、印度、瑞典、俄羅斯等都主要依靠本國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的安全。
　　自希臘債務(wù)危機(jī)以來(lái)，歐盟一直批評(píng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在債務(wù)危機(jī)的發(fā)展中起到了推波助瀾的作用，并多次表示應(yīng)當(dāng)建立歐洲自己的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，打破信用評(píng)級(jí)被傳統(tǒng)的三大國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)把持的局面。目前歐盟正在考慮一些結(jié)構(gòu)性解決方案，其中包括建立歐洲自己的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，或者允許其他一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與信用評(píng)級(jí)的發(fā)布等，以加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
　　信用評(píng)級(jí)公司從最初只對(duì)商業(yè)投資品種的評(píng)級(jí)發(fā)展到可以協(xié)助一個(gè)國(guó)家主宰全球資本的流向，已不再是普通的服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是可以控制國(guó)際金融市場(chǎng)制高點(diǎn)的重要經(jīng)濟(jì)工具。因此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略的高度對(duì)國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)行業(yè)作出重新審視，并培植和壯大自己的信用評(píng)級(jí)公司。相對(duì)于銀行業(yè)和資本市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)信用評(píng)級(jí)業(yè)發(fā)展滯后。在中國(guó)人民銀行備案的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中，除大公國(guó)際、聯(lián)合資信、中誠(chéng)信國(guó)際等幾家規(guī)模較大外，我國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模較小、評(píng)級(jí)質(zhì)量較為低下等問(wèn)題，這導(dǎo)致了對(duì)國(guó)際上大型信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的依賴(lài)。為此，筆者認(rèn)為我國(guó)可以參照外資對(duì)銀行與保險(xiǎn)入股的政策要求，監(jiān)管層可以規(guī)范外資評(píng)級(jí)公司持股中資信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的比例最高不得超過(guò)25%，而且不能直接或間接控制合資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于不涉及國(guó)家金融、經(jīng)濟(jì)技術(shù)安全的評(píng)級(jí)，可要求采取“雙評(píng)級(jí)”，即外資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與不涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)安全的評(píng)級(jí)，必須有本國(guó)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)同時(shí)出具評(píng)級(jí)報(bào)告；另外，要堅(jiān)持信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)對(duì)等開(kāi)放原則，在批準(zhǔn)外資進(jìn)入中國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，中國(guó)政府可以要求所在國(guó)政府承諾對(duì)中國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。
　　
　　三、建立健全內(nèi)部信用評(píng)級(jí)法律規(guī)制
　　
　　內(nèi)部評(píng)級(jí)是指由金融機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)的信用評(píng)估部門(mén)和人員，運(yùn)用一定的評(píng)級(jí)方法，對(duì)借款人或交易對(duì)手按時(shí)、足額履行相關(guān)合同的能力和意愿進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并用簡(jiǎn)單的評(píng)級(jí)符號(hào)表示信用風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)大小。
　　隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)對(duì)外部信用評(píng)級(jí)的使用逐漸增多，且許多評(píng)級(jí)結(jié)果均來(lái)自于處于壟斷地位的美國(guó)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。所以，加強(qiáng)內(nèi)部信用評(píng)級(jí)的比重，完善內(nèi)部評(píng)級(jí)法律制度對(duì)于維護(hù)金融體系的安全至關(guān)重要。與發(fā)達(dá)的國(guó)際性銀行相比，我國(guó)大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)級(jí)不論在評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)結(jié)果和檢驗(yàn)，還是在評(píng)級(jí)工作的組織等方面，都存在著相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ虼耍覈?guó)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照巴塞爾新資本協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，積極建立和健全內(nèi)部信用評(píng)級(jí)法律制度。
　　中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2008年9月18日頒布《商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)體系監(jiān)管指引》，但該指引并不是具有法律約束力的規(guī)定，僅為商業(yè)銀行的內(nèi)部評(píng)級(jí)體系的建立提供了指導(dǎo)意見(jiàn)。我國(guó)目前各大銀行紛紛建立自己的內(nèi)部評(píng)級(jí)體系，但許多中小金融機(jī)構(gòu)還沒(méi)有建立。可以看出，我國(guó)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)級(jí)法律體系的建設(shè)還處于初步階段。為了減少對(duì)國(guó)際上處于壟斷地位的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果的依賴(lài)，建立體系完善的內(nèi)部信用評(píng)級(jí)法律制度是我國(guó)信用評(píng)級(jí)法律體系建設(shè)不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。
　　
　　四、強(qiáng)化對(duì)外部信用評(píng)級(jí)的監(jiān)管與約束
　　
　　金融危機(jī)前，金融市場(chǎng)中的很多機(jī)構(gòu)都將風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)交給“外部機(jī)構(gòu)”來(lái)處理。在美國(guó)NRSROs及類(lèi)似的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的要求下，評(píng)級(jí)結(jié)果通常都是以強(qiáng)行方式直接進(jìn)入監(jiān)管體系。基于信息上的不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管者不可能對(duì)所有被監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)了如指掌，而需借助評(píng)級(jí)報(bào)告過(guò)濾市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并將其作為監(jiān)管的依據(jù)和補(bǔ)充。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的“過(guò)度信任”雖然從形式上給市場(chǎng)帶來(lái)了盡職審查和審慎監(jiān)管的錯(cuò)覺(jué)，實(shí)際上卻造成了金融市場(chǎng)長(zhǎng)期在無(wú)監(jiān)管狀態(tài)下的運(yùn)行秩序。〔3 〕而減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者對(duì)外部評(píng)級(jí)結(jié)論的依賴(lài)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出獨(dú)立判斷便成為后危機(jī)時(shí)代各國(guó)對(duì)信用評(píng)級(jí)行業(yè)改革的主要內(nèi)容之一。
　　
　　歐盟委員會(huì)提議對(duì)2010年底生效的《信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步修訂，并建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，提高信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明度。該專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)和日常監(jiān)管，并對(duì)違反《信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。如果信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)違反歐盟的管理規(guī)定，該管理機(jī)構(gòu)將有權(quán)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)采取懲罰措施，其中包括暫時(shí)禁止其發(fā)布信用評(píng)級(jí)、暫停使用其評(píng)級(jí)結(jié)果、對(duì)嚴(yán)重違反規(guī)定者給予罰款等。這些最新立法趨勢(shì)值得我們?cè)趯?duì)信用評(píng)級(jí)業(yè)進(jìn)行規(guī)制過(guò)程中借鑒。
　　我國(guó)第一部信用評(píng)級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)人民銀行2006年11月21日發(fā)布的《信貸市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)規(guī)范》，它主要適用于獨(dú)立的第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在信貸市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)開(kāi)展的外部信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)。這不僅是我國(guó)第一部信用評(píng)級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也是建立信用評(píng)級(jí)質(zhì)量保證體系的重要基礎(chǔ)和管理信用評(píng)級(jí)行業(yè)的重要工具，是具有強(qiáng)制性或指導(dǎo)性功能的行業(yè)從業(yè)規(guī)范。但《信貸市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)規(guī)范》適用范圍較窄，在具體規(guī)定上也存在著諸多有待完善之處。而銀監(jiān)會(huì)于2011年1月26日發(fā)布的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行使用外部信用評(píng)級(jí)的通知》指出：商業(yè)銀行在使用外部評(píng)級(jí)結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)知悉評(píng)級(jí)原理并閱讀相關(guān)披露文件，外部評(píng)級(jí)結(jié)果只能作為內(nèi)部判斷的補(bǔ)充參考。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的持續(xù)評(píng)估機(jī)制，至少每?jī)赡陮?duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性與內(nèi)部控制能力進(jìn)行一次評(píng)估。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)將認(rèn)可的外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的變更情況和評(píng)估報(bào)告書(shū)面報(bào)送中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（或其派出機(jī)構(gòu)）及中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)。商業(yè)銀行的重大投資行為原則上應(yīng)以?xún)?nèi)部評(píng)級(jí)為依據(jù)。可見(jiàn)，該通知在規(guī)范商業(yè)銀行選用外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、引用外部評(píng)級(jí)結(jié)果等行為的同時(shí)，也確立了銀行業(yè)協(xié)會(huì)層面的外部評(píng)級(jí)監(jiān)督機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與外部信用評(píng)級(jí)的制衡，有利于防范過(guò)度依賴(lài)外部評(píng)級(jí)、評(píng)級(jí)變動(dòng)等情況帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展。但該通知僅限于商業(yè)銀行適用外部評(píng)級(jí)的規(guī)范，對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)并沒(méi)有明確規(guī)定。
　　由于在信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)中，外部評(píng)級(jí)占有重要地位，重點(diǎn)約束和規(guī)范評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為以及對(duì)外部評(píng)級(jí)結(jié)果的運(yùn)用非常重要，主要應(yīng)體現(xiàn)在1.對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的選定和認(rèn)可、評(píng)級(jí)程序和評(píng)級(jí)結(jié)果的最終采納程序都需作出較為詳細(xì)的立法規(guī)定。2.對(duì)最終評(píng)級(jí)結(jié)果的公示方法應(yīng)作出具體規(guī)定，以作為信息披露的一個(gè)重要方面。3.確立評(píng)級(jí)結(jié)果的質(zhì)疑程序和有關(guān)復(fù)評(píng)程序的具體規(guī)定，這是為了保證最終被采納的評(píng)級(jí)結(jié)果的科學(xué)性和公正性所理應(yīng)確立的補(bǔ)救措施。4.要對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行業(yè)屬性、從業(yè)資格和競(jìng)爭(zhēng)原則等方面進(jìn)行規(guī)定，這是為了避免評(píng)級(jí)業(yè)內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而影響評(píng)級(jí)最終質(zhì)量的客觀需要。5.明確對(duì)評(píng)級(jí)失信的法律責(zé)任。要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)失信的評(píng)級(jí)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任是有效約束評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)行為的重要手段。
　　
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　　〔2〕張媛.信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信譽(yù)大降美證交會(huì)擬剔除評(píng)級(jí)參考〔N〕.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011-02-10.
　　〔3〕黃彪，周榮.次貸危機(jī)與我國(guó)銀行監(jiān)管法律制度〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2009，（4）.
　　
　　責(zé)任編輯楊在平