行政復議與信訪銜接問題研究

　　〔摘要〕實現行政復議與信訪的有效銜接，是新時期構建高效、便民、一體化行政爭議解決機制的必然要求。目前，行政復議與信訪的銜接渠道不夠暢通，尚未形成合力，其深層次原因在于兩者的制度性差異，這具體表現為邏輯起點、運作機制、法律地位等的不同。行政復議與信訪的這種制度性差異導致的銜接難點為：人治與法治的不相協調，對信訪的路徑依賴難以克服，兩者的功能重疊，信訪的程序缺陷影響銜接效果等。行政復議與信訪機制銜接的實現路徑是：重塑信訪功能與規范信訪程序，完善行政復議機構設置及運行程序，建立行政復議與信訪的聯系工作機制。
　　〔關鍵詞〕行政復議，信訪，法治，程序
　　〔中圖分類號〕D922.112〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0120-05
　　
　　一、引言
　　
　　行政復議與信訪機制的設立是我國民主政治建設的重大進步，其目的都是為了保障公民、法人和其他組織的合法權益，在公法理論上，尤其從社會整體的糾紛解決這一角度來看，社會上發生的所有糾紛并不都是通過審判來解決的。最有效的糾紛解決機制應該由一套系統的、多元化的糾紛解決方式構成，而且各種糾紛解決方式統一協調、良性互動、功能互補、程序銜接。只有當各種糾紛解決方式能夠正常發揮效用，且當一種方式失靈后能自動銜接至另一種方式，這個社會的糾紛解決機制才能良性運轉，各種爭議才能夠得到最大限度的化解。但在現實中，行政復議與信訪在應用頻率及社會效果等方面明顯不夠均衡，兩者在互動和銜接上存在明顯欠缺。這主要表現在：行政復議的利用率不高，而信訪這種理應進行法治化改造才能更好地適應形勢的糾紛解決方式卻供不應求。這有悖于制度設計的初衷，也不利于我國行政爭議解決體系的形成。
　　目前，行政復議與信訪的銜接問題已得到重視。2010年11月國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》明確提出，“各級行政機關完善行政復議與信訪的銜接機制，依法化解社會矛盾糾紛”。各地實務部門也進行了諸多探索，如河南省洛陽市法制辦、浙江省衢州市法制辦等部門已出臺行政復議與信訪工作銜接協作辦法。但是，學界對這一問題的研究并不多，且主要是針對信訪與行政復議的銜接在現實層面所遇到的疑難問題進行回應，而未能深入到兩者的制度層面。如有學者提出應著重解決兩者在實際工作中進行銜接的六大難題，如處理好信訪部門對超過行政復議期限的信訪事項的受理、信訪部門對已經行政復議的信訪事項的受理等具體問題。〔1 〕
　　本文認為，兩種機制之所以多年以來未能形成有效銜接和合作，其根本原因恰恰在于兩者的制度性差異及由此引致的一系列難點問題，這為目前學界所忽視。基于這一認識，本文通過深入分析兩者的制度性差異，指出導致兩者銜接難的根源，并在此基礎上，從調整兩者的功能和受案范圍、規范程序、加強工作聯系機制等方面，提出加強兩者銜接的政策建議。
　　
　　二、行政復議與信訪的制度性差異
　　
　　行政復議與信訪作為行政爭議解決機制體系下的兩類子機制，若要進行銜接必然要求兩者具有一定的相似度與關聯性。然而對行政復議和信訪的考察發現，兩者的差異性極為顯著，這也是兩者從制度屬性上來說較難磨合的重要原因。
　　（一）兩者的邏輯起點不同。概括來講，信訪機制的建立更多是出于政治需要，或者可以說是維穩的需要，而行政復議則是出于法治需要或者是維權需要。這一點從其歷史沿革中可見一斑。有學者將我國信訪的發展歷程歸納為三個階段。政務院于1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》被視為我國信訪機制建立的起點。之后的信訪分別經歷了大眾動員型、撥亂反正型，直至今日的安定團結型。〔2 〕這三個階段所處的歷史背景不盡相同，具體的工作模式也有所差別，但其出發點卻非常類似，就是要維護社會穩定，將矛盾和糾紛化解在基層。這也使得信訪為我國所獨有。行政復議則與信訪不同，其建立的邏輯起點是“法治”。盡管行政復議法在對實體和程序的規范上還不夠完善，但在該部法律中，可明確找到關于復議范圍、申請、受理、決定及法律責任的相關程序及實體性規定。但信訪工作所依據的信訪條例，不論是在法律層級上，還是從具體規范上，都與行政復議法相差甚遠。從本質上來說，兩種機制建立的邏輯起點并不在一個維度上，這自然增大了兩者銜接的難度。當然，目前信訪機制正在逐步擺脫最初單純的政治屬性，向多元化的方向發展。最為顯著的一個變化就是信訪在事實上愈來愈成為一項重要的化解糾紛、實現權利救濟的途徑。
　　（二）運行機制不同。兩者在建立基礎上的不同決定了在運行機制上存在差異。首先，信訪在工作機理上更多地依靠“人治”。從機構職能的設置上，信訪部門目前并不具有解決行政爭議的實體職能，大多數時候是以轉送、交辦和督促相關部門辦理作為主要工作手段。在遇到重大或疑難案件時，信訪部門會擇機召集相關職能部門舉行協調會，共同協商解決爭議。目前，盡管信訪在不斷走向法治化和規范化，但其本質屬性決定了其工作方式仍帶有明顯的“人治”色彩。而行政復議即使由于立法的缺陷而使得具體程序運作上存在一些瑕疵，但仍然是法治的產物。其次，信訪與行政復議相比更具協商性。一般說來，當行政機關與私人之間的關系是一種持續性關系的時候，人們會強烈地意識到要維持該種關系的結果便是，即便出現了問題，人們也往往試圖通過非正式手法的對話來尋求問題的解決，而不是采用強制性的手法。在中國的文化土壤和治理背景下，這種觀念尤甚。信訪的弱規范化、準法治化恰好契合了人們的這樣一種意識傾向，使雙方在一定程度上可以進行多個回合的協商和談判，而不受或較少受到強制性規范的制約。行政復議則一直排斥協商，直到2007年才將具有協商性的條文寫入行政復議法實施條例。協商性是建立現代多元化解決糾紛機制應倡導的重要理念。然而，過度而無序的協商會演變為無休止的“討價還價”。訪民普遍所持的“大鬧大解決，小鬧小解決”的想法，就是信訪協商性異化的集中體現。
　　（三）法律地位不同。從法律位階上看，行政復議所依據的行政復議法是狹義上的法律，而信訪所依據的信訪條例則屬于行政法規范疇，即在法律地位上，行政復議顯然高于信訪。這樣，按常理來推斷，當事人應當更多地選擇行政復議作為解決爭議的途徑，因為其更加專業和規范。然而，事實卻有悖于常理。在現實生活中，信訪的地位遠遠超過行政復議，大多數當事人都將信訪作為解決爭議的首選。根據數據統計，近年來我國每年僅有8萬多件行政復議案件，行政訴訟案件只有9萬多件，而信訪案件卻是人民法院受理的行政訴訟案件和行政復議機關受理的行政復議案件總和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1.5倍。這說明人們對于信訪的依賴非常嚴重。法律地位上的反差雖然不影響對于兩種制度的改良及技術上的銜接，但會從更深的心理和文化層面作用于兩種制度的真正銜接。因此，進一步鞏固行政復議的法律地位，使其更加權威、便民、高效，是行政復議改革的首要任務。
　　（四）適用范圍和程序要求不同。就適用的事項范圍而言，信訪比行政復議寬泛得多。行政復議受理的事項范圍包括：行政機關的具體行政行為以及國務院部門以下行政機關作出具體行政行為所依據的規定。同時，排除了國務院部、委及地方規章和內部行政行為，以及行政機關的調解行為。而信訪不僅對行政機關所有侵犯公民權益的爭訴事項適用，還對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的事項適用，對民事、刑事判決不服的申訴和對國家機關批評建議等非爭訴事項也適用。而且，在實際信訪工作中，其受理事項遠比規定的范圍更廣，因為信訪還擔負著維穩的政治重任。
　　
　　就程序來看，行政復議顯然比信訪的程序規范性要求高。一是對提起形式的要求不同。行政復議申請可以書面申請也可以口頭申請，口頭申請的，行政復議機關應當場記錄申請人的基本情況、主要事實、理由和時間。而信訪的提起可以采取書信、電話、走訪等多種方式。二是規定的處理方式不同。行政復議規定了以書面復議為原則，必要時可以調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，還可采取聽證的方式。2005年頒布的新信訪條例加入了有關聽證的條文，但具體適用卻欠缺細化。另外，行政復議法確立了證據制度，信訪條例則無相關規定。
　　
　　三、行政復議與信訪的制度性差異導致的銜接難點
　　
　　正是由于行政復議與信訪在制度上的差異，導致兩者在銜接中的價值、功能及其程序規制方面難以調和，而這些難點問題必然會在一定程度上影響到銜接的實際效果，這也是長久以來兩者未能進行有效合作的真正障礙。
　　（一）兩者存在人治與法治的不相協調。在過去的50年里信訪伴隨著我國法治化進程而做出了一系列的調整，其工作程序、處理事項范圍、責任追究方面都進行了規范，2005年新信訪條例的出臺就是這一變遷的集中體現。然而，信訪的性質并未因此發生根本改變，尤其是在工作機制和處理程序上仍然遵循“人治”的軌跡。在大量已解決的信訪案件中，其處理、督辦過程中人的因素起重要作用。從這個意義上來說，行政復議的規范性是不言而喻的。盡管近20年的實踐暴露出行政復議的一些瑕疵，但其運行的法治基礎從未動搖。因而，兩者在行政爭議解決的大框架下進行制度上的銜接和協調，實質上體現為人治與法治的協調
　　。在這樣一個博弈的過程中，必然有一方要發生妥協或退讓，否則形式上的銜接對于整個行政糾紛解決體系的建立不會有太多建樹，只能是權宜之計。社會發展的趨勢表明，人治將最終讓位于法治。因而，信訪與行政復議銜接的前提就是信訪的適時改變，即逐步回歸其本來功能，而非“擴權”。
　　（二）對信訪的路徑依賴難以克服。行政復議和信訪相比使用頻率及效果差別巨大，這主要來自“信訪不信法” 〔3 〕的社會心理。而這種社會心理的形成是長時間累積產生的路徑依賴，不僅使民眾，甚至是某些行政機關都對信訪產生了強烈的依賴感。因為，從解決效率上看，通過信訪解決行政爭議常常依靠領導“一步到位”，或者多回合協商不成之后還有商談的余地；從成本上看，信訪更加簡便易行，還較低廉。行政復議則花費更多，還要受到范圍、條件的限制，結果還往往不能達到合意。信訪在這些方面無疑顯示出巨大的“優越性”，成為很多民眾的首選也就理所當然。
　　問題的關鍵還在于這種選擇持續時間太長，早已固化為大多數人的思維定勢，行政雙方都已經習慣于這一解決爭議的方式。特別是對于行政復議機關來說，一旦形成這樣的思維模式，其解決行政爭議的動力和積極性自然會受到很大影響。所以，兩者在實務中的銜接固然可以通過簡單的技術處理來完成，而頭腦中固化的思維方式和強大的路徑依賴卻不可能在短時間內改變。這需要一個漫長的過程，并且必須依靠對制度的改進才能逐步消除心理上的依賴。在不對現有制度作任何修正的情況下，兩種不對等的制度是無法真正做到銜接的。如果僅僅是從技術層面進行一些變動，而不去檢討制度本身及功能定位的不合理，其結果勢必還會回到由信訪最終定奪的怪圈。
　　（三）兩者的功能重疊影響銜接。行政爭議解決機制的構建是一個系統工程，其基本原理為多元的爭議解決途徑相互協調、功能互補，既能單獨運作，又能有機銜接。信訪制度設計的初衷并沒有將其定位于解決糾紛，它是在多年的實踐以及我國特有的社會環境當中逐步形成目前的功能。因此，信訪實際上并不具備爭議解決的職能，這也是信訪在解決糾紛上必須依靠人的力量促成“結案”的主要原因。而在法治國家的理念之下，行政爭議的解決應當主要依靠法律手段，這要求我們在權衡行政復議和信訪的職權與功能時，應該將行政復議放在解決行政爭議的主要位置，信訪則應處于次要地位。因為，以目前信訪與行政復議在功能上大幅度交叉af8a14e4464c13db4bc74957898781cf的情形，在銜接問題上，不僅無法做到互補、合作，而且會浪費大量的行政資源。當然，這里闡明的只是制度建構在應然層面上必須遵循的基本邏輯。而在實然層面上，通過對我國社會實際情況的綜合考察可以得出，就目前來看，信訪還很難被行政復議全面取代，其糾紛解決功能很可能長期存在。因而，針對信訪權利救濟功能的定位、程度、范圍以及相應的權力、財政上的配置等都是亟待解決的焦點問題。
　　（四）信訪的程序缺陷影響銜接效果。信訪在解決行政爭議、實施權利救濟方面的最大“便利”在于沒有終點。很多行政復議已經終結的案件，最后還可以經過信訪這一環節，通過這種方式解決問題的幾率還不小。而根據現代法治理念，審判者的決斷應該具有既定力，一經作出不得隨意變更；這種決斷也應該具有終局性，一旦確立不得再向其他機關尋求救濟。通過既定力和終局性，可以避免一事多議的精力浪費和纏訟現象，節約解決問題的社會成本，維護法律關系的穩定性和權威性，加強恪守權利和義務的觀念。〔4 〕因而，若不改進信訪“循環往復”的程序缺陷，而只是在工作方法上規定其與行政復議相互銜接，則無法從根本上杜絕這種現象，當然也就無法彰顯法治的力量。
　　2009年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》（以下簡稱《意見》）。盡管《意見》是針對涉法涉訴信訪工作，但是首次從中央層面提出了“信訪終結”這一概念。這應當是信訪與其他行政爭議解決途徑銜接的基本前提，以避免訪民不斷的“重復訪”。當前，各級實務部門也在根據《意見》精神進行一些試點和探索。實踐中最大的問題或擔心來自一些地方隨意使用信訪終結，造成制度的異化。信訪終結的建立非常有必要，這是信訪在與行政復議進行銜接過程中做到各司其職、維護權威性的有力保證。當然，只有從制度上保障和規范其正當性，才能避免信訪終結被濫用。
　　
　　四、行政復議與信訪銜接的實現路徑
　　
　　由于行政復議與信訪的制度性差異及其銜接難點，兩者在實務層面的銜接必須建立在制度的調整和完善基礎之上。首先要著眼于兩種機制的改革，讓信訪回歸其本位，行政復議則更大地發揮其應有效用；另一方面，要加強兩種機制在現實層面的聯系，將行政爭議逐漸從信訪部門引導至行政復議機關。從這個意義上來說，兩種機制本身的調整是實現銜接的基礎和前提；機制運行方面的具體舉措則是實現兩者真正銜接的現實保障。
　　（一）重塑信訪功能與規范信訪程序。社會發展趨勢表明，法治最終將取代人治。因此，在人治與法治的價值選擇中，需要重塑信訪功能、規范信訪程序，制度上的法治化和程序上的規范化是信訪改革的必由之路。
　　首先，要明確信訪在行政爭議解決中的補充地位。行政爭議的有效解決主要依賴規范化、法治化途徑，這意味著信訪在其中是處于補充而非主導的地位。在法律所不及或法律不能發揮理想效果的地方，信訪可以起到一種補充的權利救濟功能。對公共權力而言，信訪是一項溫和的、反思的、高效的制度更新機制。我國目前還沒有協調公權力之間沖突的專門機構，從制度的整體角度來看，這種協調性制度的缺位不利于民主與法治建設。〔5 〕而以信訪部門的公權力背景，正好具有協調行政機關之間矛盾的資格，因此可以承擔一定的協調責任。
　　其次，應重新認識信訪功能，嚴格限制信訪范圍。通過對信訪功能的重新定位使信訪將主要精力投入下情上達、了解信息等工作中，逐步釋放其解決爭議的壓力，實現信訪制度建立的初衷。在行政爭議解決方面，信訪主要是起疏通、引導的作用，盡可能將屬于行政復議范圍的爭議引入正規的復議環節。信訪機構的設置決定了其無法從實體上解決爭議，因而對于糾紛的解決總是顯得力不從心，人為因素的參與也就成為必然。所以說，擺脫路徑依賴的根本是引導爭議走向規范途徑。
　　
　　再次，保證信訪程序上的規范化。在既存的法律允許范圍內的信訪事項受理上，各級信訪部門都應嚴格遵循工作程序，遵照轉送、交辦、督辦的辦理步驟，不逾越相關規定，盡量減少通過領導批示等體制外途徑解決糾紛的幾率。
　　（二）完善行政復議機構的設置及運行程序。目前，行政復議在基本原則、受案范圍、辦理程序等方面為人們所詬病，其公信力頗受質疑，這也是行政復議受到冷落的一個重要原因，因此對行政復議法進行修改和完善是當務之急。
　　首先，要推行相對集中行政復議審理工作。集中復議可以整合各方面的有效條件，優化資源配置。一是集中受理。即原先由政府各組成部門和直屬單位受理的復議案件，統一由行政復議委員會以法定行政復議機關的名義統一集中受理，各部門、各單位不再單獨受理。二是集中審理。行政復議委員會辦公室具體調查行政復議事項，并提出初步意見，最后提交行政復議委員會集體討論決定。三是分別裁決復議案件。行政復議委員會提出復議意見后，由法定行政復議機關以自己名義對外作出行政復議決定。
　　其次，擴大申請范圍，充分發揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用。要降低復議門檻，進一步擴大申請范圍，考慮將外部行政爭議納入復議范圍，對抽象行政行為的審查作更明確的規定。受理程序、申請程序要更加方便申請人，在這一階段應確保程序的簡化，使復議審查的啟動簡便易行。
　　再次，保證程序的公平公正，保障申請人的參與權。辦理復議案件要深入調查，充分聽取各方意見，查明事實、分清是非。對審查程序和復議決定作更加嚴格的規定，可考慮在申請人的申請下或案件審查需要的情況下，使用庭審的方式，并在對基本事實存在較大爭議時使用聽證制度。整個過程在不涉及隱私的情況下應做到信息公開，最后復議機關所作出的決定書應詳細寫明所作決定的理由。
　　（三）建立行政復議與信訪的聯系工作機制。如果說制度構建體現了觀念和價值的選擇，那么在機制運行層面，則主要是通過一系列工作機制的建立使行政復議與信訪的銜接在實務中成為可能。這種技術意義上的銜接主要包括行政復議與信訪的次序及銜接手段等，重點包含兩個方面。
　　一是建立行政復議與信訪互動機制。應加強日常聯系，信訪工作機構與行政復議機構可以分別指定專人負責日常的工作聯系，加強情況交流和問題研究；鼓勵行政復議機關在信訪機構設立接待室，使大批涉及行政爭議的信訪案件直接進入復議程序；信訪工作人員也應積極引導行政爭議案件進入行政復議程序。另外，信訪工作機構要與行政復議機構定期進行溝通，將本單位受理的案件辦理情況通過專報的形式互相通報，便于隨時根據訪民或申請人的訴求而作出相應調整。通過案件通報機制的運行，進一步分清職責，厘清渠道，切實做到各司其職，不越位不缺位。
　　二是確立信訪終結機制。信訪事項的處理過程是一個單向的過程，最后均應指向終結。這也是杜絕行政爭議從信訪-行政復議-信訪循環往復的最佳途徑。同時，應該明確信訪事項經過辦理、復查或復核程序后才可申請終結。力爭通過嚴格的程序規范，確保實體處理意見不出現瑕疵。另外，為預防該機制出現異化的問題，必須對信訪終結機制的適用和界限做出詳盡規定，并規定對濫用該機制的個人和部門要依法追究其責任。
　　五、結語
　　多元與整合是現代行政爭議解決機制發展的兩大基本趨勢，探討行政復議和信訪的銜接是遵循這一思路的產物。對于這一問題的討論，可以沿著兩種不同的軌跡展開。其一，將銜接看做是一個純粹的技術性問題，單純探究兩種機制在現實層面的次序、聯系；其二，將銜接置于整個爭議解決體系下，研究其背后深刻的制度背景及現實進路。顯然，本文傾向于后者。因為，盡管對具體問題的探討是必要的，但基于制度的考量才是最根本的，這更有利于對整個行政爭議解決體系構建的把握。
　　因此，暢通銜接的根本還是要解決制度本身的問題。信訪需要厘清其功能，將精力轉移至“陳情”的本意，發揮好解決行政爭議的拾遺補缺的作用。行政復議則應逐步確立其解決行政爭議的主導地位，進一步強化其規范和程序。此外，還要建立一系列幫助行政復議與信訪銜接的工作機制，在制度本身健全的基礎之上將兩者的糾紛解決功能加以協調。
　　制度的完善是一個不斷變遷的過程，很難做到立竿見影。然而，在我國社會利益格局單一化向多元化的轉型過程中，制度的重構又是極其必要的。尤其是在當前各方利益面臨調整、爭議多發時期，多元化行政爭議解決機制的確立無疑具有重要現實意義。可以肯定的是，行政復議與信訪的銜接不但會給兩者的實際運行提供便利，均衡資源的使用效率，其所帶來的制度的調整、體系的建構具有更加積極和深遠的意義。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕楊寅.信訪與行政復議銜接疑難問題解析〔J〕.法學，2007，（6）.
　　〔2〕應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟〔J〕.法學研究，2004，（3）.
　　〔3〕馬懷德.是“信訪”還是“信法”〔J〕.學習月刊，2010，（2）.
　　〔4〕季衛東.信訪終結制與審判終局性〔J〕.財經，2009，（21）.
　　〔5〕田文利，馬立民.民主與法治之間：信訪的多維解讀與多重建構〔J〕.南都學刊，2008，（7）.
　　
　　責任編輯楊在平