經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的探索

　　〔摘要〕隨著經(jīng)濟(jì)功能區(qū)城市功能的形成和城市化進(jìn)程的加劇，社會(huì)管理成為突破發(fā)展瓶頸的突出問題。與一般城區(qū)比較，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)管理具有城市化、工業(yè)化、信息化交錯(cuò)互雜，社會(huì)管理與功能區(qū)的“三次創(chuàng)業(yè)”互相融合，“工廠政體”和體制推動(dòng)型變革等鮮明特點(diǎn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理中存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌性不強(qiáng)，組織設(shè)置功能弱化，管理同質(zhì)化傾向嚴(yán)重，社會(huì)管理的開放性、流動(dòng)性和社會(huì)性較弱的問題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從輔助層面向支撐層面轉(zhuǎn)換，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)，加強(qiáng)基層社會(huì)管理職能，探索流動(dòng)人口服務(wù)和管理模式等，是實(shí)現(xiàn)功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
　　〔關(guān)鍵詞〕經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，社會(huì)管理，城市化，社會(huì)化
　　〔中圖分類號(hào)〕F120〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0084-04
　　
　　改革開放以來，各地由政府主導(dǎo)，在交通便利、資源豐富、信息暢通等具有吸納生產(chǎn)要素相對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)或城市的特定區(qū)域，進(jìn)行集中投入、連片開發(fā)，實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策及管理模式，建設(shè)起大批的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。這種功能區(qū)具有一定的國土面積和較為雄厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)增長和要素資源優(yōu)化配置的重任，以確保自己所占有的資源稟賦優(yōu)勢(shì)能夠充分發(fā)揮。當(dāng)前，許多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)都已進(jìn)入城市化加速發(fā)展時(shí)期，作為城市和社會(huì)管理薄弱區(qū)，面臨人口接踵而至、社會(huì)工作紛繁復(fù)雜、基層社會(huì)事務(wù)不斷涌出的問題。功能區(qū)集中了區(qū)域重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化資源，而基層社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的缺位和社會(huì)管理需求的背離，則阻礙其進(jìn)一步發(fā)展。因此，深入探求經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理的基本規(guī)律，不僅是完善功能區(qū)社會(huì)管理，推進(jìn)城市和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，更是適應(yīng)功能區(qū)在新世紀(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)突破傳統(tǒng)發(fā)展瓶頸的時(shí)代課題。
　　
　　一、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)城市化過程中社會(huì)管理問題的產(chǎn)生
　　
　　本世紀(jì)初期以來，我國經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展開始出現(xiàn)新的變化和發(fā)展趨勢(shì)，許多單一的經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)都在逐步向著綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)邁進(jìn)，以浦東新區(qū)和濱海新區(qū)為代表的區(qū)域綜合配套改革方案的漸次實(shí)施，拉開了這種發(fā)展變化的序幕。這種新的發(fā)展趨勢(shì)，使得區(qū)域和城市的整體功能進(jìn)一步擴(kuò)展，不僅表現(xiàn)為城市間綜合交通配置體系的升級(jí)，也表現(xiàn)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域功能的重新分工與調(diào)整，更體現(xiàn)為城市功能的進(jìn)一步完善和開發(fā)。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)從沒有出現(xiàn)這么完善的城市功能，從沒有這么迫切地開發(fā)城市功能的愿望，從沒有像現(xiàn)在這樣和城市本身融合在一起。綜合配套改革的目標(biāo)不僅僅局限于探討新區(qū)域的經(jīng)濟(jì)功能，而且越來越注重社會(huì)功能、生態(tài)功能和文化功能，從而帶動(dòng)了功能區(qū)對(duì)城市功能的重新認(rèn)識(shí)和深入探索。功能區(qū)在產(chǎn)業(yè)開發(fā)、新區(qū)建設(shè)、社區(qū)構(gòu)筑等方面為城市功能的開發(fā)與創(chuàng)新進(jìn)行了積極嘗試，一些高規(guī)格、大規(guī)模的新區(qū)已經(jīng)成為地區(qū)和城市發(fā)展的示范區(qū)和輻射源。這些區(qū)域著手創(chuàng)建園林新區(qū)、綠化新城、衛(wèi)生新區(qū)和環(huán)境管理示范新區(qū)，積極構(gòu)筑起以研發(fā)和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主體的城市產(chǎn)業(yè)鏈，主動(dòng)服務(wù)于城市總體規(guī)劃定位，自覺服從于城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)與調(diào)整，從而為城市化奠定了良好基礎(chǔ)。在城市發(fā)展過程中，許多功能區(qū)還擔(dān)當(dāng)著城市再開發(fā)的重任，將功能區(qū)的資源、體制、功能和所在城市的資源、體制、功能相銜接，進(jìn)而完成對(duì)老體制的改造，實(shí)現(xiàn)城市整體功能的提升。
　　與城市化進(jìn)程同步，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)管理問題逐步顯現(xiàn)。外來人口管理、城市社區(qū)建設(shè)和管理、城中村改造、城郊結(jié)合部管理以及農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變等，對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)管理提出新的挑戰(zhàn)。第一，在人口結(jié)構(gòu)上，由于企業(yè)勞動(dòng)力需求量較大，功能區(qū)流動(dòng)人口越來越多。流動(dòng)人口在為功能區(qū)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了服務(wù)與管理的壓力，如流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤稀⒎缸镱A(yù)防、勞資糾紛等。第二，在社會(huì)結(jié)構(gòu)上，功能區(qū)由于多處于市郊區(qū)，原有居民多為農(nóng)民。農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)后，村民向市民轉(zhuǎn)化過程中出現(xiàn)的社會(huì)適應(yīng)性問題較為突出，同時(shí)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理理念缺乏傳統(tǒng)積淀，社區(qū)成員的構(gòu)成導(dǎo)致社區(qū)參與度不高。〔1 〕第三，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，功能區(qū)的面積不斷擴(kuò)張，土地征用規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業(yè)和社會(huì)保障等諸多問題。第四，由于功能區(qū)社會(huì)管理基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，在大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化水電氣、道路運(yùn)輸?shù)任锪飨到y(tǒng)設(shè)施的同時(shí)，對(duì)于學(xué)校、娛樂、商業(yè)等社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)的重視普遍不足。許多開發(fā)區(qū)、新區(qū)缺乏基本的社會(huì)服務(wù)功能和設(shè)施，生活設(shè)施的不便捷導(dǎo)致多數(shù)新區(qū)活力不夠，城市氣息不足。
　　
　　二、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理的特殊性
　　
　　（一）社會(huì)管理中城市化和工業(yè)化、信息化等交錯(cuò)互雜，引發(fā)各種社會(huì)問題。工業(yè)化過程中的征地拆遷、環(huán)境和資源保護(hù)、安全生產(chǎn)與勞動(dòng)保護(hù)等，市場(chǎng)化過程中的就業(yè)與失業(yè)、企業(yè)改革、勞資關(guān)系、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)、收入分配、市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)以及社會(huì)保障與社會(huì)福利等，信息化過程中的互聯(lián)網(wǎng)交流、新興媒體管理、食品藥品安全管理、輿情控制與管理等，國際交流中的信仰多元化、文化傳播與文化安全等諸多事項(xiàng)，〔2 〕與社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、社會(huì)需求結(jié)構(gòu)變化和升級(jí)交錯(cuò)進(jìn)行，從而引發(fā)教育、計(jì)劃生育、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、心理健康、城市融入、政治參與、精神文化甚至生理需求等問題。這些社會(huì)事務(wù)使得社會(huì)管理工作量大大增加，社會(huì)管理難度加大。
　　（二）社會(huì)管理與功能區(qū)的“三次創(chuàng)業(yè)”互相融合。如果說改革開放初期經(jīng)濟(jì)功能區(qū)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是第一次創(chuàng)業(yè)的話，那么，進(jìn)入上世紀(jì)90年代以來，各類開發(fā)區(qū)、新區(qū)從加工制造業(yè)中心逐步向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心轉(zhuǎn)移是第二次創(chuàng)業(yè)。“一次創(chuàng)業(yè)”到“二次創(chuàng)業(yè)”的轉(zhuǎn)變，是從要素聚集向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展量與質(zhì)的重大轉(zhuǎn)變。在“二次創(chuàng)業(yè)”方興未艾之際，以功能區(qū)城市化、社會(huì)化發(fā)展為綜合導(dǎo)向的“三次創(chuàng)業(yè)”正在興起。在“三次創(chuàng)業(yè)”的新階段，新興區(qū)域的發(fā)展已經(jīng)不是追求單一的經(jīng)濟(jì)增長功能，而是更加側(cè)重于探索綜合性功能的創(chuàng)新與突破，這一過程已不僅是強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新要素的聚集，而更重要的是要形成一種促進(jìn)要素的“聚合”和“聚變”，并由此不斷衍生和觸發(fā)新的創(chuàng)新活動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境。〔3 〕“二次創(chuàng)業(yè)”向“三次創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了發(fā)展內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。目前，許多先導(dǎo)區(qū)域正積極投入新型發(fā)展的轉(zhuǎn)變中，通過打造高端創(chuàng)新社區(qū)、修訂完善政策制度和改進(jìn)管理組織架構(gòu)等努力推動(dòng)著功能區(qū)域向創(chuàng)新型社會(huì)轉(zhuǎn)變。
　　（三）“工廠政體”特征明顯。由于各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和新區(qū)都以企業(yè)大規(guī)模集聚發(fā)展開來，因此，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的人口組成和傳統(tǒng)城市具有較大差別，勞動(dòng)人口、外來人口和流動(dòng)人口管理突出。在一些區(qū)域，少數(shù)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)承擔(dān)了部分外來人口的社會(huì)管理工作，實(shí)施所謂的“工廠政體”。“工廠政體”是新形勢(shì)下功能區(qū)應(yīng)對(duì)社會(huì)管理問題的一種方式，它在一定程度上沿襲了傳統(tǒng)的“企業(yè)辦社會(huì)”的做法，雖然有效地解決了部分人口的社會(huì)管理主體和管理的覆蓋面問題，但也存在明顯的弊端，主要是這種管理體制和管理模式是為企業(yè)利益最大化服務(wù)的，而不是為社會(huì)利益最大化服務(wù)。由“工廠政體”實(shí)施的社會(huì)管理很難有效保障工人的各種合法社會(huì)權(quán)益。因此，如何發(fā)揮企業(yè)在社會(huì)管理中的積極作用，推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織成為社會(huì)管理的主體，是功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
　　（四）體制推動(dòng)型變革特征明顯。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的興起與經(jīng)濟(jì)體制改革密不可分，經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革刺激和帶動(dòng)了功能區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，使這些新興經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)形態(tài)發(fā)生了深刻變化。一方面，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)形態(tài)大多沒有經(jīng)歷傳統(tǒng)組織、結(jié)構(gòu)和形式的演化，而是直接過渡到當(dāng)今社會(huì)形態(tài)，這種社會(huì)形態(tài)的跨越式發(fā)展對(duì)人們的傳統(tǒng)思維和習(xí)俗造成強(qiáng)烈沖擊。社會(huì)組織形式由單一走向多元，社會(huì)公共事務(wù)日趨繁雜，社會(huì)公共領(lǐng)域迅速擴(kuò)展，公共精神和公民社會(huì)輪廓初現(xiàn)，組織形式、結(jié)構(gòu)和社會(huì)需求的跨越與人們社會(huì)管理的思想、理念和習(xí)俗構(gòu)成嚴(yán)重沖突；另一方面，功能區(qū)作為體制改革的先導(dǎo)區(qū)，在體制機(jī)制上的創(chuàng)新特性和前沿探索對(duì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程也產(chǎn)生了一系列與傳統(tǒng)城區(qū)不同的衍生性社會(huì)問題，諸如區(qū)域差異、流動(dòng)群體歧視、生產(chǎn)安全、收入與勞動(dòng)保障等，它們與傳統(tǒng)社會(huì)問題如社會(huì)治安、民計(jì)民生等交織在一起，增加了社會(huì)管理的難度。〔4 〕體制推動(dòng)型的變革特征決定了功能區(qū)的社會(huì)管理不會(huì)也不應(yīng)該走常規(guī)城市發(fā)展的道路，必須探索在特定路徑下的跨越式發(fā)展，使新興區(qū)域不僅成為經(jīng)濟(jì)體制改革的先導(dǎo)示范區(qū)，也能成為社會(huì)管理創(chuàng)新的先導(dǎo)示范區(qū)。
　　
　　
　　三、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理存在的突出問題
　　
　　（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌性不強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展是相互依賴、互相促進(jìn)的。改革開放三十多年來，由于堅(jiān)持了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，我國實(shí)現(xiàn)了黃金發(fā)展的三十年。但是，必須清醒地看到，在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)財(cái)富迅速積累和增加的過程中，社會(huì)建設(shè)的重要性需要逐步提高，對(duì)社會(huì)事業(yè)的重視程度、對(duì)社會(huì)建設(shè)的重要意義在新的時(shí)期應(yīng)該有充分體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是我國改革開放的前沿陣地，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)上是實(shí)踐的探索者和領(lǐng)路者，在社會(huì)建設(shè)中同樣需要成為改革和實(shí)踐的探索者和領(lǐng)路者。當(dāng)前不少經(jīng)濟(jì)功能區(qū)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想十分突出。許多區(qū)域的“十二五”規(guī)劃，大篇幅地謀劃了區(qū)域的功能布局、產(chǎn)業(yè)定位、增長目標(biāo)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)社會(huì)管理的地位、目標(biāo)、創(chuàng)新手段、創(chuàng)新途徑、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、醫(yī)療教育文化體育等事業(yè)發(fā)展采取了一筆帶過，敷衍了事。領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于招商引資、上項(xiàng)目、建樓堂，追求GDP的雙位數(shù)增長，追求地方財(cái)政的幾年翻番，對(duì)社會(huì)民生建設(shè)缺乏應(yīng)有的興趣和熱情，對(duì)社會(huì)管理的地位重視不夠、對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理手段研究不多，這必將帶來嚴(yán)重的社會(huì)發(fā)展后果。
　　（二）社會(huì)管理組織設(shè)置功能弱化。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)普遍面臨的難題是社會(huì)管理組織設(shè)置薄弱。由于絕大多數(shù)功能區(qū)在管理體制上采取的是管委會(huì)模式，基層機(jī)構(gòu)的設(shè)置與傳統(tǒng)城市組織大相徑庭。許多地區(qū)街道辦事處的組織規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度機(jī)制以及人員配備，仍然依據(jù)多年前制定的《城市街道辦事處組織條例》設(shè)置。在管理層級(jí)上，管委會(huì)作為一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)管，其職能部門呈條條狀態(tài)分布，下轄社區(qū)居民委員會(huì)，滿足基層社會(huì)需求的管理職能任務(wù)由基層街道派發(fā)，但同時(shí)職能部門又受到省、市級(jí)政府相關(guān)職能部門的管制，整個(gè)基層社會(huì)管理體制以條塊分割的破碎化狀態(tài)存在。〔5 〕由于功能區(qū)近年來城區(qū)面積和人口數(shù)量迅速膨脹，管理需求加速增長，社會(huì)矛盾頻發(fā)，體現(xiàn)出現(xiàn)有社會(huì)管理組織制度的不適應(yīng)。基層政府社會(huì)事務(wù)的異質(zhì)性及其發(fā)展演變的無規(guī)律性，使得現(xiàn)有的組織系統(tǒng)設(shè)置無法及時(shí)有效地滿足基層工作需要，基層社會(huì)組織不僅面臨數(shù)量的不足，其結(jié)構(gòu)和質(zhì)量也無法滿足現(xiàn)代新區(qū)社會(huì)管理的要求，這些因素制約了社會(huì)管理工作的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　（三）社會(huì)管理的同質(zhì)化傾向嚴(yán)重。與一般城區(qū)相比較，功能區(qū)的社會(huì)管理呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。如何圍繞功能區(qū)的整體創(chuàng)新氛圍開展社會(huì)管理創(chuàng)新，如何推動(dòng)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新協(xié)調(diào)同步，如何推動(dòng)功能區(qū)流動(dòng)人口管理和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，這些都需要根據(jù)區(qū)域的獨(dú)特因素，采取針對(duì)性的策略進(jìn)行。從國內(nèi)各功能區(qū)的社會(huì)管理情況看，普遍存在和一般城區(qū)社會(huì)管理同質(zhì)化的傾向。這種同質(zhì)化傾向突出表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置同質(zhì)化和工作特點(diǎn)同質(zhì)化。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，本來功能區(qū)完全可以按照自身工作特點(diǎn)創(chuàng)造性地開展工作，但是，實(shí)際上許多開發(fā)區(qū)基本都按照省或者市的機(jī)構(gòu)作為標(biāo)準(zhǔn)，上下對(duì)稱，導(dǎo)致有的機(jī)構(gòu)長年無所事事，有的機(jī)構(gòu)應(yīng)付不了各種復(fù)雜任務(wù)。在工作特點(diǎn)上，由于機(jī)構(gòu)的同質(zhì)化直接造成了社會(huì)管理缺乏特點(diǎn)和針對(duì)性。與日益增多的社會(huì)摩擦和利益需求形成鮮明對(duì)比的是，功能區(qū)基層社會(huì)組織的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等普遍缺乏活力或者功能不足，功能區(qū)基層工作的針對(duì)性和靈活性問題亟待及時(shí)有效地解決。
　　（四）社會(huì)管理的開放性、流動(dòng)性和社會(huì)性較弱。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)看，開放性和流動(dòng)性是功能區(qū)的基本特征，但從社會(huì)管理看，我國經(jīng)濟(jì)功能區(qū)由于區(qū)域管理體制的特殊性限制，表現(xiàn)出開放性、流動(dòng)性弱的特性。體現(xiàn)在：第一，管委會(huì)體制下的組織模式相對(duì)封閉，部門“條”“塊”分割，使其很難及時(shí)掌握基層的基本情況和發(fā)展動(dòng)態(tài)。企業(yè)隨著社會(huì)發(fā)展波動(dòng)和變化，也會(huì)給社會(huì)管理帶來很多不確定性。第二，和功能區(qū)流動(dòng)人口的流動(dòng)性形成鮮明對(duì)比的是，單位之外的團(tuán)體、人員很難納入到體制之內(nèi)，享受不到政策之光的普遍照耀。社會(huì)力量也很難突破管委會(huì)體制的藩籬獨(dú)立自主地開展活動(dòng)。管委會(huì)作為社會(huì)管理的單一主體，“自閉”于社會(huì)力量的發(fā)育，必然難以吸納社會(huì)協(xié)同力量。第三，在制定政策和進(jìn)行體制改革過程中對(duì)社會(huì)效應(yīng)的重視和評(píng)估較弱。如城市建設(shè)和城市改造，需要充分考慮公眾需求以及平衡各方利益，但實(shí)踐中許多功能區(qū)只考慮發(fā)展速度、財(cái)政收入、土地費(fèi)用和投資收益等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將社會(huì)工程縮小為經(jīng)濟(jì)工程，將民生問題替換成商業(yè)問題，用經(jīng)濟(jì)目標(biāo)掩蓋社會(huì)目標(biāo)，用經(jīng)濟(jì)利益擠壓社會(huì)利益，用行政意志替代民眾意志，用領(lǐng)導(dǎo)決策替代公民決策，導(dǎo)致主觀上缺乏開放性和公民參與意識(shí)，漠視公眾的想法、意見和建議。〔6 〕
　　
　　四、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的政策建議
　　
　　（一）實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從輔助層面向支撐層面轉(zhuǎn)換。功能區(qū)是改革開放的示范區(qū)，也應(yīng)該成為確保公民分享改革開放成果的示范區(qū)。因此，功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要目標(biāo)就是通過實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的逐步轉(zhuǎn)型，將社會(huì)工作重點(diǎn)逐步由支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的輔助功能，逐步轉(zhuǎn)變成推動(dòng)開放的主導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)其從輔助層面向支撐層面的轉(zhuǎn)換。新階段，功能區(qū)應(yīng)重點(diǎn)圍繞社會(huì)保障體系的完善，收入分配的優(yōu)化調(diào)節(jié)，勞動(dòng)者收入保障機(jī)制的建立，區(qū)域人口醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，區(qū)域最低生活保障建設(shè)等關(guān)乎民生的重點(diǎn)問題，夯實(shí)執(zhí)政之基和力量之源，以保證群眾共享改革開放成果。
　　（二）以區(qū)域穩(wěn)定和諧為重點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)。一是深化構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。二是建立健全預(yù)防與處置并重、管理與服務(wù)相融、公正與效率統(tǒng)一的服務(wù)管理體系，加快完善全方位、多層次、動(dòng)態(tài)式社會(huì)治安防控體系。三是強(qiáng)化構(gòu)建覆蓋全面、反應(yīng)靈敏、多方聯(lián)動(dòng)、調(diào)處有力的矛盾糾紛預(yù)防和化解機(jī)制；形成常態(tài)化、科學(xué)化、精細(xì)化的重點(diǎn)地區(qū)排查整治長效機(jī)制；完善充滿主動(dòng)性、富有針對(duì)性、確保及時(shí)性的能動(dòng)司法保障機(jī)制。四是針對(duì)功能區(qū)生產(chǎn)安全和公共安全隱患多、事故數(shù)量大的特點(diǎn)，完善管委會(huì)、社區(qū)、工廠等多級(jí)聯(lián)動(dòng)的公共安全工作體系，確保安全生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。
　　（三）以重心下移、權(quán)利下放為契機(jī)，加強(qiáng)基層社會(huì)管理職能。針對(duì)一些街鎮(zhèn)規(guī)劃布局不合理，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，社會(huì)管理基礎(chǔ)薄弱，公共事業(yè)建設(shè)滯后，特別是事權(quán)配置不夠科學(xué)等問題，要堅(jiān)持責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移原則，逐步展開街鎮(zhèn)管理體制改革，嘗試下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)，在街鎮(zhèn)構(gòu)建“一級(jí)政府、分類服務(wù)”的行政審批和公共服務(wù)體系。要進(jìn)一步擴(kuò)大街道和社區(qū)在社會(huì)管理中的財(cái)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)街道和社區(qū)管理信息化、網(wǎng)格化、數(shù)字化，并依托社區(qū)服務(wù)中心，解決居民生活中的難題。還要進(jìn)一步完善社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)民主自治制度，加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)建設(shè)，有序地?cái)U(kuò)大基層民主，支持和鼓勵(lì)人民群眾參與和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設(shè)。
　　（四）以流動(dòng)人口和外來人口管理為重點(diǎn)，探索人口服務(wù)和管理模式。一是深化探索流動(dòng)人口和外來人口的管理方式、方法。借助現(xiàn)有的電子通信技術(shù)，建設(shè)流動(dòng)人口基本信息管理網(wǎng)絡(luò)化工程，及時(shí)掌握流動(dòng)人口情況。二是深入探索流動(dòng)人口的社會(huì)保障、文化建設(shè)和精神文明建設(shè)。將外來人口和流動(dòng)人口與本土文化的發(fā)展結(jié)合起來，建立流動(dòng)人口常規(guī)化培訓(xùn)、輪訓(xùn)機(jī)制，將流動(dòng)人口和外來人口關(guān)心的社會(huì)事業(yè)如子女入學(xué)、入托，家庭成員的基本醫(yī)療等社會(huì)保障建設(shè)與公民服務(wù)基本均等化的社會(huì)服務(wù)體系結(jié)合起來，為社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展探索新的道路。三是將流動(dòng)人口和外來人口納入到體制內(nèi)的基層社會(huì)組織的管理中，健全該類人口的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織建設(shè)，保護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。四是將勞動(dòng)人口的社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合起來，通過統(tǒng)計(jì)工資收入水平、產(chǎn)業(yè)分布狀況、勞動(dòng)者素質(zhì)等，既為社會(huì)管理系統(tǒng)提供信息，又為經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)的決策提供依據(jù)。
　　（五）以加強(qiáng)社會(huì)中間組織建設(shè)和培育公民社會(huì)為重點(diǎn)，探索建立新型的多元化參與社會(huì)管理機(jī)制。應(yīng)以創(chuàng)新社會(huì)管理中間組織作為重要內(nèi)容，在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過補(bǔ)貼扶持、購買服務(wù)、業(yè)務(wù)外包等多種措施培育專業(yè)化、社會(huì)化的各類組織，推動(dòng)中間組織協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理工作，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能，處理社會(huì)事務(wù)，提供公共服務(wù)，整合分散的社會(huì)資源，反映和表達(dá)社會(huì)成員的利益要求，在政府、企業(yè)、社會(huì)之間發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)作用，為緩解社會(huì)矛盾、建構(gòu)和維護(hù)社會(huì)秩序提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
　　（六）以健全分級(jí)分類的管理體制和管理方式為重點(diǎn)，探索建立新型管理體制。功能區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新不宜頻繁采用短期性的運(yùn)動(dòng)式管理方式和推行封閉性的條塊式管理方式，應(yīng)圍繞分級(jí)分類管理的途徑，探索新體制。在政府職能上，要明確管委會(huì)的社會(huì)管理職責(zé)和功能，理清各自的職能分工和職責(zé)所在；街道社區(qū)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要充實(shí)職能，管理重心下移，切實(shí)擔(dān)負(fù)起管的責(zé)任，逐漸成長為社會(huì)管理最重要的執(zhí)行者和參與者。在管理職責(zé)上，要對(duì)功能區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)按照性質(zhì)、條件進(jìn)行分類：對(duì)于適合購買、外包的，采用市場(chǎng)化、社會(huì)化方式；對(duì)于社會(huì)安全、社團(tuán)管理、社會(huì)保障等，采用行政管理途徑；對(duì)于混合類社會(huì)事務(wù)，采取綜合手段。通過明確職責(zé)、分類管理，解決好部門之間的越位和缺位。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　〔1〕楊書勝，等.論青島開發(fā)區(qū)推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化的優(yōu)勢(shì)、不足與建議〔J〕.工會(huì)論壇，2009，（5）.
　　〔2〕龔維斌.領(lǐng)導(dǎo)者要正視我國社會(huì)管理體制面臨的新挑戰(zhàn)〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，（5）.
　　〔3〕梁桂.聚集、聚合、聚變〔N〕.中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)，2006-10-23.
　　〔4〕魏毅敏.中國社會(huì)管理模式初探〔J〕.理論觀察，2009，（4）.
　　〔5〕康志亮.城市基層社會(huì)管理問題及策略探討〔J〕.法制與社會(huì)，2010，（7）.
　　〔6〕劉中起，馬西恒.新形勢(shì)下地方政府社會(huì)管理新方式的路徑研究〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2010，（1）.
　　
　　責(zé)任編輯于曉媛