沖突管理取向:應急性與常規性的結合

　　〔摘要〕從世界各國的實踐來看，沖突管理一般有兩種取向——應急性與常規性。在我國發展的轉型期，沖突的突發性、多發性和復雜性特征要求沖突管理要結合兩種取向。在當前的沖突管理中，一些地方政府多以應急性管理為主，常規性管理尚顯不足。為此，加強沖突管理必須融合這兩種取向：提高沖突的常規性管理能力，以不變應萬變；提高沖突的應急性管理能力，從變化中探尋規律性；以制度和程序為抓手，實現兩種管理取向的有效對接。
　　〔關鍵詞〕沖突管理，應急性，常規性
　　〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0100-04
　　
　　從一般意義上講，沖突是相關各方由于意識到利益、目標、信念或期望的對立而導致的對抗的意愿或行動。本文所述的沖突以集體行動的形式顯現，是社會公眾對其普遍關心、關注的利益和問題進行的一種集體表達或抗議行為，是對社會秩序和社會穩定產生一定沖擊和破壞、需要政府進行管理的那些沖突。從世界各國的實踐來看，沖突管理一般分為兩種取向——應急性與常規性。從根本上說，應急性管理與常規性管理兩種取向是相輔相成、協同互補的關系。處于社會轉型時期的中國，沖突呈現突發性、多發性和復雜性的特點，這在客觀上決定了對沖突的管理不是常規性或應急性中的某一種，而是構建兩種取向相結合的管理模式。
　　
　　一、沖突管理的兩種取向：應急性與常規性
　　
　　從世界各國的實踐來看，沖突管理可以分為兩個取向，即應急性管理和常規性管理。〔1 〕
　　沖突的應急性管理①是指政府在非常態時期，在沖突已經顯現或緊急情況下，通過各種非常規的管理措施和手段，及時有效地控制沖突的程度和范圍，抑制沖突的激化和升級，最大限度地降低損害，盡快恢復正常的社會秩序。從操作層面上講，應急性管理的內容更多地體現為沖突的現場處置，其特點是從沖突的變化中探尋確定性，找出沖突發展的規律，果斷采取有效的管理措施，提高應急響應和多方聯動的及時性，增強沖突處置的有效性和可控性，這同時也是應急性管理的核心要義。
　　沖突的常規性管理是指政府在常態社會生活中，通過建構有效的制度和程序，發揮社會力量的協同作用，在日常生活中實現對各種沖突問題的常態化、經常化、規范化管理。常規性管理的特點是以不變應萬變，在相對平穩和正常的社會環境下，通過常態的組織安排和人員配置，對各種社會問題和矛盾進行實時的預警和預防，在沖突顯露或未走向升級之前，綜合基層政府和各種社會力量，形成治理合力，將矛盾消解在基層，將問題解決在萌芽階段。在常態情境中，排查誘發沖突產生、擴散、升級的各種因素，形成制度化的管理習慣，這是常規性管理的核心要義。
　　也就是說，在沖突呈現出暴力升級傾向時，應急性管理是必不可少的；而當沖突本身處于一種溫和的、非對抗的狀態時，更多的是需要常規性的管理方式。從根本上說，應急性管理與常規性管理兩種取向是相輔相成、協同互補的關系。從沖突的發展階段看來，沖突歷經了潛在的沖突、感知到的沖突、感受到的沖突、顯現的沖突和沖突的后續五個階段，〔2 〕最后兩個階段之間，還可以細化為沖突的持續、升級和消減過程。與之相對應，沖突管理的階段分為預警、預防、應急、善后處理和救濟，其中內蘊著“常規性管理-應急性管理-常規性管理-……”之間的有效切換和聯結。在沖突顯現之前，如何對沖突的征兆和信號進行有效的常規性管理，防止沖突由無形的意識轉化為有形的行動甚至升級到暴力和對抗是沖突管理的重心。而在沖突顯現之初，即在常規性和應急性管理的鏈接點，應該根據沖突的具體情境實現兩種取向的有效對接，如果常規性措施得當有力，則沖突能夠得以有效化解；如果常規性手段無法遏制沖突的升級趨勢，沖突轉入升級階段，應即刻啟動應急性管理，此時必須清晰地判斷沖突的形勢，采取果斷措施。在沖突的后續階段，則又還原到常規性管理，總結應急管理中的經驗和不足，發現沖突的規律性，以便今后此類沖突的管理走向常規性。
　　
　　二、當前沖突管理存在的問題：重應急、輕常規
　　
　　在我國，面對多發的沖突事件，一些地方政府比較注重應急性管理，而常規性管理略有不足。當沖突發生后，一些地方政府總是強調如何應急，疲于奔命，到處充當救火隊員，這種“撞擊-反應式”的被動管理往往效果不理想甚至適得其反，容易引發激烈的對抗，暴露了當前沖突管理中存在的低效和無效問題。這主要表現為：
　　（一）著意于亡羊補牢和事后補救，忽視沖突的預警和預防。從近年來的沖突管理實踐看來，多數地方政府仍然停留于“火災出現-倉促救火”的應對邏輯。在很多情況下，出現在眼前的是人多勢眾、情緒激憤、要求馬上答復的群眾，地方政府不得不面對已經趨于對抗、蔓延的沖突。這主要是源于長期以來，一些地方政府和基層管理者忽視社會矛盾預警和預防系統的建設，預警成為擺設，預防成為做秀，使得矛盾不斷積累、問題漸漸發酵、小災拖成大禍。直到沖突臨近，在維穩的慣性思維指導下，才試圖盡一切可能撲滅火險。這種消極的處理行為，經常在沖突管理實踐中面臨兩難選擇。一方面是強制力的過度使用，容易激起逆反反應，引發對抗性升級，例如“孟連事件”中警方實施的強制性抓捕招致數百名憤怒村民的圍攻；另一方面是強制力的過度慎用，容易形成正強化效應，起不到應有的警示效用，例如“林鋼事件”中當地政府遲遲拿不出有效的解決方案，林鋼員工喊出了“向通鋼老大哥學習”的口號，事態不斷走向擴大化。
　　（二）囿于傳統穩定思維，習慣嚴防死守。處于壓力型體制下的地方政府 〔3 〕 （P28-35 ）受困于以上訪數量、群體鬧事等為考核指標，長期依賴行政命令解決問題、處理爭端，在實際管理中多采用堵塞式的維穩策略，認為沒有沖突就是穩定，沒有上訪、鬧事現象就是工作到位。在這種管理邏輯下，有些干部怕出事、怕上級政府知道，對上訪群眾進行打擊報復；有些干部對待沖突過于敏感，遇事容易“上綱上線”、“扣帽子”，急于找到“幕后黑手”；有些干部認為底層群眾越來越不好管，遇事“一刀切”，不顧及底層群眾的合理要求和情感；有些干部習慣以權代法、以言代法，偏袒強勢一方，而壓制處于弱勢的群眾，法律和制度的權威性和公正性面臨透支的危險；有些地方習慣于“捂蓋子”、封鎖消息，地方媒體集體失語，傳統穩定觀念下的沖突管理在實際中陷入“維穩的怪圈”。
　　（三）以政府管理為主導，缺少社會化的干預機制。首先，沖突管理以政府為主，缺少社會力量的積極參與。由于計劃經濟體制的長期影響，社會對“全能主義”政府形成了依賴慣性，有問題找政府解決成為沖突化解中的首選。但是，現實中公眾又對政府作為第三方管理沖突存在不信任和懷疑。這種“高依賴、低信任”的困境，容易對政府提出過高的期待，不僅僅加劇了政府的負擔，沒有了社會組織這層防護帶，還容易使政府引火燒身，使原本社會系統內公眾之間的沖突轉變為社會主體與政府之間的沖突，即二階沖突②。其次，沖突管理中往往強調沖突處置，而忽視沖突化解。沖突處置，是指以結果為導向、以強制力為主要手段，追求沖突管理效果和效率的解決方式，以政府為主體；沖突化解，是指以過程為導向，以對話、談判和調解為主要手段，追求沖突管理的公平性和可接受性的解決方式，以社會力量為主體，實現社會與政府的合作互補。當前的沖突管理多屬于沖突處置的范疇，追求及時止息爭端，迅速控制升級，實現表層的穩定，結果往往事與愿違，激發暴力性的對抗沖突。
　　
　　
　　三、實現沖突管理應急性與常規性的結合
　　
　　應急性管理過度和常規性管理不足暴露了當下中國地方政府在沖突管理的低效和失效問題。沖突管理的理想化進路是常態與非常態并重，應急性與常規性兩種取向相結合，寓應急性管理于常規性管理之中，以應急實績衡量常規性管理能力，以常規性管理機制帶動應急管理能力的提升，形成一種“你中有我、我中有你”的沖突管理。在沖突管理中，既要強化應急性管理能力，也要提升常規性管理能力。
　　（一）提高沖突的常規性管理能力，以不變應萬變。首先，健全多種常態化的意見表達渠道，釋放沖突能量。一定范圍和程度的沖突有利于平衡社會中的各種關系，防止社會出現整體性斷裂，造就穩定和諧的社會秩序。反之，如果“沖突能量的聚集與日俱增，形成日益緊張的對峙。猶如一個火藥桶，只需要一點兒火星——一點兒希望的星星之火，……或者一點兒動蕩不安的星星之火，……隨即就會轟然爆炸”。〔4 〕 （P8 ）因此，必須在沖突管理中提供多樣化的表達渠道，允許公眾在法律范圍內，自由、平等地抒發觀點和要求。例如，進一步完善基層選舉制度，治理選舉腐敗，使公眾可以通過公開的選舉自愿選擇自己的代言人，并完善監督，提高利益表達的效力；充分利用現有的民主參與制度，如聽證會、懇談會、座談會、發布會等，提高公民的參與積極性和決策的民主化程度；公眾通過加入各類社會性組織，開展和參與各種公益性、志愿性的活動，展現呼聲和需求；通過各種大眾媒體和公共論壇，進行直接的交流和對話，闡發觀點和立場，促使社會熱點和焦點問題進入政策議程。通過這些安全閥制度，可以有效避免沖突能量累積導致的極端爆發。
　　其次，提高社會力量的參與度，政府搭臺、社會唱戲，實現沖突的協同治理。隨著公民社會的發展，社會力量逐漸成為社會治理的一個重要主體。各種社會組織的存在和發展，可以實現沖突的自我管理，而組織化的沖突更有利于政府的管理。因為，沖突中的群體越是組織化的，遵守的規則就越多，沖突中的暴力相應就會受到限制，對抗和損失就會越少。具體說來，社會組織可以發揮“預警器” 〔5 〕 （P58-59 ）作用，在政府與社會之間構建一層防護帶，有效避免政府與社會的直接對抗；社會性管理和干預機制的前置提高了政府作為沖突管理的最終裁決人的合法性和權威地位；能夠整合群體成員分散的意見和需求，提高訴求表達的效力和效果；能夠有效約束社會成員的過激情緒和激進行為，確保沖突行為不越線、不過界，實現沖突表達的有序化和規范化；代表全體沖突參與者與政府或發生沖突的對方開展談判，既能夠提升沖突方維護自身合法權益的能力，增加談判的實力，又能夠有效開展溝通和協商，達成問題的解決，不至于政府面對一群“烏合之眾”生出“重拳打蒼蠅無處下手”的感慨。
　　（二）提高沖突的應急性管理能力，從變化中探尋規律性。首先，轉變應急觀念，未雨綢繆而非亡羊補牢。走出當前沖突應急性管理后知后覺的窘迫，必須轉變既有的思維，打破應急中的慣性行為，變被動反應為主動出擊，工作思路和重心由被動救火轉向積極防火，完善應急管理資源的常態設置與整合，實現應急管理的專門化和常態化。建立和完善沖突應急性管理相關的組織框架、資源配備、運轉機制和規章制度，形成有效的沖突預警、預防、應急、善后救濟、經驗總結等全過程的應急管理體系；通過常設機構的建立和管理資源的分配，探索應急性管理中的確定性和規律性，并轉換為常規性的管理，諸如沖突信號和征兆的收集、匯總、分析、傳遞。在常態情況下，需要加強應急性管理方案的演練和完善補充，實現沖突應急性管理的常態化準備，一旦沖突進入和即將進入升級階段，立即啟動應急預案，做到第一時間發現、第一時間采取果斷措施有效控制事態，堅決把沖突遏制在可接受的水平，防止擴散和蔓延。此外，必須充分整合應急資源，統一思想認識，協調部門聯動，防止“九龍治水”的難題。
　　其次，重視沖突應急管理中的信息披露和輿論引導。當前的沖突應急管理中，地方政府的失語和妄語客觀上為謠言的產生提供了便利。在沖突過程中，對不確定性的恐懼和對政府的過高期望相生相伴，這種情境下，公眾的求知欲和好奇心膨脹，渴望知曉沖突的具體情況和政府的應對措施，從民主的意義上講，這也是參與的一部分。如果信息公布不及時或不全面，公眾容易產生焦慮和恐慌，成為謠言滋生的溫床，謠言的傳播尤其是針對政府的謠言反過來會刺激沖突的升級。因此，必須建立新聞發言人制度，跑在謠言之前，以一個權威的聲音，以我為主地、及時全面地披露相關信息，加強輿論引導，滿足公眾的知情權，才有利于沖突的管理。
　　最后，完善應急處理機制，提高現場應急管理的效率和效力。沖突的現場處理是應急性管理的關鍵環節。在沖突產生之后，現場的應急處理效果直接關系到沖突的發展趨勢。沖突的現場應急管理，要注意以下兩點：其一，掌握對話和談判的技巧和要點，主要領導和專業人士要在第一時間趕赴現場，及時開展對話，尤其注意對話的態度、方式、語氣等，既要避免刺激圍觀群眾，又不能一味退讓，談判中做到有理有據有節。其二，警力等強制手段和力量的使用既要慎重，又不能過分妥協，視沖突的具體情況合理安排和使用警力以及武力的對等升級原則，即對沖突中的參與者進行分類處理，對好奇圍觀者進行勸說式的驅散，對一般性利益相關者進行觀察，對直接沖突的雙方進行居間調解并帶離現場，而對待蓄意煽動、破壞者則要堅決予以逮捕處理。
　　（三）以制度和程序為抓手，實現兩種管理取向的有效對接。制度和程序既是兩種管理取向的內在依據，同時也是聯結應急性管理和常規性管理的紐帶。一方面，合理的制度和程序不僅規范了沖突方的行為，也規范了作為管理者的政府的行為，保障各方的合法權益。制度是一套客觀的規則構架，它通過向社會提供一種日常生活的結構來減少不確定性，進而為社會行動者塑造合理而穩定的預期，而合理的程序是公平和秩序的保障。有效的沖突管理，是將制度化的沖突表達納入常態民主生活中，而無組織的、暴力性、對抗性的沖突則應該被邊緣化。另一方面，完善的制度和程序又是應急性和常規性兩種取向實現無縫對接的潤滑劑，實現兩種取向的平穩切換。常態時間，應急資源除加強自身的準備外，還要服務于常規性管理，避免行政資源的閑置和浪費，而在沖突升級時能夠迅速而暢通地切入應急狀態，與此同時常規性管理資源相應予以配合。從時間存續上看，應急性管理是非常態的、緊急情況下的管理取向，是一段區間內的干預行動，制度和程序嚴格規定了在何種情況下、以何種方式、如何進入應急狀態，如何善后和回歸常規性管理；低烈度、低強度、低水平的沖突更為頻繁，因此常規性管理是更為普遍化的常態行為，這時制度和程序規定了在正常社會秩序中的沖突管理，例如應急預案的準備和演練、應急體系的完善、沖突的預警和預防，以及社會保障、社會服務等更為宏觀的方面。
　　
　　注釋：
　　①本文的應急性管理是從狹義上界定的，也可以說是突出現實中的應急運作。在理論研究上，學界已然突破了傳統的應急思維，但是沖突管理實踐中的應急還多停留于傳統的應急模式，缺乏“大應急”的意識。
　　②在筆者的其他相關研究中提出，一階沖突，是指起因于某些具體爭議或糾紛的當事人之間初始的沖突狀態；二階沖突，是指直接對抗的雙方或一方與居間干預的第三方產生的新的沖突。
　　參考文獻：
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　　責任編輯周榮