制度供給視角下的“志愿失靈”原因分析

　　〔摘要〕“志愿失靈”是志愿組織在提供志愿服務、滿足社會需求等方面所產生的功能缺陷和效率困境，其生成機理是復雜的。就我國而言，政府制度供給視角下志愿失靈的原因有：缺乏完善的專門的志愿服務制度，影響了志愿服務的規范化發展；準入制度的門檻過高，影響了志愿組織的穩定發展；現有志愿活動的保護、規范及監管制度不足，影響了志愿活動的健康發展。
　　〔關鍵詞〕志愿失靈，志愿服務，志愿組織，政府
　　〔中圖分類號〕D632〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0104-04
　　
　　“志愿失靈”是指志愿組織無法有效配置慈善資源，造成志愿組織在滿足社會需求、提供志愿服務等方面的功能缺陷和效率困境。美國學者薩拉蒙最早提出“志愿失靈”理論，他認為志愿失靈包括：慈善組織能力不充分，慈善特殊性，慈善父權性和慈善業余性?！? 〕 （P47 ）薩拉蒙對志愿失靈的概括總結源于其對西方福利國家社會實踐的考察?；谥袊囟ǖ闹贫缺尘昂蜕鐣l展模式，志愿失靈在實踐中呈現出了一定的“中國特色”。我國志愿失靈突出表現為志愿服務資金不足、人力資源不足、運作不規范及官方色彩濃重，它凸顯了現階段我國社會志愿服務發展的處境。志愿失靈的生成機理是復雜的，由社會、政府、志愿組織、志愿者等多方面影響因素綜合作用所致。筆者擬從政府制度供給視角來分析志愿失靈的原因，以期為從制度上推進我國志愿服務的發展提供幫助。
　　
　　一、缺乏完善、專門的志愿服務制度，影響了志愿服務的規范化發展
　　
　　盡管20世紀80年代末以來我國志愿服務取得了較快的發展，但與蓬勃發展的志愿服務形成鮮明對比的是志愿服務制度供給的不足，從而影響了志愿服務的規范化發展。
　　從全國范圍來講，目前尚缺乏完善的統一的專門的志愿服務制度。早在1995年的全國政協八屆三次會議上，八屆全國政協常委、時任共青團中央書記處書記的袁純清等就提交了“關于制定社會志愿服務法”的提案。1998年在全國政協九屆一次會議上，九屆全國政協常委、時任共青團中央書記處書記的巴音朝魯提案建議全國人大在適當時候開展志愿服務全國性立法的準備工作。此后幾乎每年的全國“兩會”都有全國人大代表或政協委員就此提出相關議案或提案?！? 〕但是十多年過去了，由于各種原因，全國性的志愿服務法律依然處于醞釀協商階段。
　　當前，我國與志愿組織、志愿者等相關的規定散見于一些地方法規和部門規章中，專門規范志愿服務的立法也僅限于地方層面。現有的全國層面的志愿服務制度，如《中國注冊志愿者管理辦法》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，僅針對志愿服務中的某個問題或某類組織。如僅規范注冊志愿者的管理或志愿服務中的捐贈問題，或者僅僅針對志愿組織中的基金會、社會團體或民辦非企業單位等不同類型社會組織的管理，并不能涵蓋所有的志愿活動和全部志愿組織。與之形成鮮明對照的是，一些地方政府針對志愿服務制定了專門的規定。從1999年廣東省頒布我國第一部規范青年志愿服務的地方性法規《廣東省青年志愿服務條例》開始，迄今全國已有18個省、自治區、直轄市（廣東、山東、福建、河南、黑龍江、吉林、寧夏、湖北、江蘇、北京、浙江、天津、上海、海南、新疆、河北、四川、江西）、10市（寧波、杭州、撫順、銀川、成都、深圳、南京、濟南、青島、淄博）出臺了志愿服務立法?！? 〕雖然這些地方性法規能對當地志愿服務的規范發展提供一定的制度環境，但以地方性立法為主的志愿服務，不僅面臨著立法不統一、法律效力等級低的問題，而且這些法規較多傾向于原則性的規定，可操作性并不強，對志愿服務實踐的真正作用是有限的。
　　同時，各地區現有的志愿服務制度在一些關鍵性內容上呈現出的差異也制約了志愿服務的規范化運作。在各地現有的志愿服務條例中，內容上存在著一定的差異性，在規范對象、管理指導機構、志愿者權利和義務、法律責任界定等方面都沒有一個統一的規定。在規范對象上，有些地區明確規定只涉及經過注冊或登記的志愿者，如杭州市；有些地區則對其作出更為寬泛的界定，并不以注冊登記為前提，如北京市。另外，在志愿者年齡和身份等方面各地也有一些不同的限定，對所認可規范的志愿組織的范疇也有注冊登記等方面的不同規定。在志愿服務管理指導機構的界定上，各地也存在一定的差異。如北京規定志愿者協會是志愿服務指導機構，黑龍江則規定共青團為組織、協調和指導機構，深圳則規定義工聯合會為組織、協調機構。在志愿者的權利義務方面，如是否簽訂書面協議，各地規定不一。在法律責任界定方面，各地也有較大差異。國內各地志愿服務條例缺乏統一性，尤其是在涵蓋對象、負責機構、法律責任等關鍵立法領域的差異加劇了跨地區志愿服務項目開展的難度，成為制約志愿服務規范化運作的重要障礙。
　　
　　二、準入制度門檻過高，影響了志愿組織的穩定發展
　　
　　穩定、合法的身份是志愿組織有序開展志愿服務的基本保證，但目前困擾很多志愿組織的問題之一就是身份的“合法性”。多年來，我國志愿組織的注冊登記呈現一定程度的混亂狀況，真正符合現有社會組織注冊登記要求、履行正式社會組織注冊登記手續的只有部分志愿組織。這并非志愿組織不愿意取得應有的合法身份，而是因為“不能”達到現有法律要求從而“無法”取得正式社會組織的身份。志愿組織的這種尷尬處境源于我國現有準入制度的“門檻”過高。
　　志愿組織準入制度的“門檻”過高，首先體現在主管單位的限制。我國目前涉及志愿組織注冊登記的規定主要有《社會團體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年）。這些規定都明確注冊登記的前提之一是必須有業務主管單位的同意。這就意味著志愿組織要獲得“名正言順”的合法身份，必須先找到一個業務主管單位掛靠。而正是這個主管單位成為制約很多志愿組織，尤其是草根志愿組織①獲得合法身份的主要障礙。從政府政策意圖來看，為所有社會組織設置相應的業務主管單位，構建一對一的負責機制是出于便于管制的目的。但對于政府部門而言，其下掛靠草根社會組織意味著要承擔更多的責任和風險，有責任、無利益，便會使得其無太大動力充當主管單位。于是，實踐中志愿組織難找“婆婆”的情況非常普遍，尤其是沒有官方背景的草根組織。2006年“愛眼協會”發起人狀告衛生部行政不作為案，充分體現了草根組織尋求合法身份的艱辛。2000年初，鑒于中國日趨嚴峻的眼病防控形勢，董堅和眼科權威專家等164人發起籌備“中國愛眼協會”。他們意識到眼病防治光靠政府、醫生是不行的，試圖通過建立民間公益慈善組織，廣泛動員全社會各方面力量參與。按照《社會團體登記管理條例》，成立“愛眼協會”首先要征得業務主管單位即衛生部的同意。但是后來事實證明，協會在第一步申請上就被迫擱淺了。董堅多次向衛生部醫政司綜合處、人事司等部門遞交成立“中國愛眼協會”的申請，并應衛生部“補充有辦公場所、啟動資金的證明”等要求，對申請材料進行九次修改和補充。但對于是否批準成立這個協會，衛生部整整五年未給予明確書面答復。迫于無奈，董堅一紙訴狀告上法院，而法院最后的判決以起訴的理由不成立為由駁回了董堅的起訴?！? 〕
　　志愿組織準入制度的“門檻”過高，還體現在對競爭的限制方面?！渡鐣F體登記管理條例》第13條規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備?！睹褶k非企業單位登記管理暫行條例》第11條規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的民辦非企業單位，沒有必要成立的，登記管理機關不予登記，并向申請人說明理由?，F有法規在限制競爭方面的這些規定有利于維護官方背景濃厚的志愿組織“一方獨大”的壟斷地位，而極大地壓縮了草根志愿組織的生存空間。如在上述愛眼協會案例中，衛生部工作人員在電話答復董堅的詢問時，告之沒有必要成立“中國愛眼協會”的原因是中華醫學會已設立了眼科分會，另有全國防盲技術指導組等組織從事有關眼部疾病防治的社會工作?！? 〕而中華醫學會眼科分會和全國防盲技術指導組就是直接隸屬于衛生部的組織。該案例在一定程度上說明，社會組織準入制度的設計體現了政府對官方背景組織的偏愛，對于那些有很強官方背景的志愿組織而言，這些準入門檻并不構成實際障礙。因為這些組織容易控制，且能為主管單位帶來一定好處，比如分流安置人員、分擔工作任務等，因而成為政府部門樂意扶植的對象。
　　
　　當然，除了以上兩方面的限制外，還有來自于資產、場所、規模等方面的限制。而這些限制的根源還在于主管單位的限制和競爭的限制。
　　基于以上兩方面的限制，很多志愿組織尤其是民間志愿組織在尋求合法性上相當困難，于是考慮采用工商注冊形式進行變通。但是，完成了工商企業名義的注冊并不意味著萬事大吉，這種名不正言不順的身份依然困擾著志愿組織。以企業身份存在從事志愿組織的運作，實際上是行走在法律的模糊地帶，其運作的成本和風險更高，而公信力則更低。因為是以企業名義注冊，這些志愿組織無法享受非營利組織稅收等方面的優惠政策，運營成本就會增加；而限于企業身份，資金來源又受很大限制，制約了志愿組織尋求更大范圍社會資源支持的能力。如申請基金會撥款時，很多基金會在章程中對撥款對象的身份有所限制，以企業名義申請基金會撥款一般不會成功。
　　不僅如此，以企業名義注冊的志愿組織還要冒被依法取締的風險。民政部《取締非法民間組織暫行辦法》（2000年頒布）第2條中規定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經批準，擅自開展社會團體籌備活動的；（二）未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的；（三）被撤銷登記后繼續以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的”；第3條規定，社會團體和民辦非企業單位登記管理機關負責對非法民間組織進行調查，收集有關證據，依法作出取締決定，沒收其非法財產。雖然在目前的實踐中，很少用此法規來約束這些沒有取得合法社會組織身份的志愿組織，但這意味著這些組織不僅無法享受法律保障，而且時刻都如履薄冰，因為它們隨時有可能被依法取締。尷尬的身份問題已成為制約志愿組織穩定發展的重要障礙。而現實中大量游離于“灰色地帶”的志愿組織的存在也大大增加了政府的監管難度，反而增加了社會的不穩定。
　　之所以會產生上述問題，主要是源于政府滯后的觀念不適合志愿組織蓬勃發展的態勢。在政府傳統的社會管制觀念中，社會組織往往被認為處于政府的可控范圍之外，政府對其的態度更多的是傾向于擔憂。在這種政策意圖的指引下，政府為各種社會組織設定了嚴格的準入制度，以期對其進行嚴格管制。基于此，在我國現有的志愿組織準入制度框架中，“高標準、嚴要求”是非常突出的特點。因而實踐中完全符合國家現有準入標準，順利進行社會組織合法身份注冊登記的志愿組織為數并不多。但實際情況是，嚴格的準入要求并沒有實現政府預期的對社會組織實際數量的有效控制目標，大量被排除在制度框架之外的社會組織的存在是不爭的事實。由于很多志愿組織無法達到法律規定的社會組織登記注冊要求，于是出現了如上所述的志愿組織不得已以企業名義進行工商注冊登記，有的志愿組織僅僅在有關單位履行備案手續，有的志愿組織甚至什么手續都沒有。而且，筆者在調查中發現，即便是那些已經履行了一定注冊登記手續（企業注冊或者社會組織注冊）的組織，其從成立到正式履行一定的注冊登記手續，中間隔有數年的情況是非常普遍的，這也在一定程度上反映出了志愿組織成立后尋求合法身份的困難，嚴重影響了其穩定發展。
　　
　　三、對志愿活動的保護、規范及監管不足，影響了志愿活動的健康發展
　　
　　與過于嚴格的準入制度形成鮮明對比的是，目前我國在對志愿活動保護、規范及監管方面存在明顯不足。雖然部分地區已有志愿服務的地方條例，但這些條例多側重于對志愿服務的鼓勵性規定，更多體現了政府對志愿服務的推動意圖，而真正涉及志愿組織或志愿活動的條文非常少，且缺乏具體的操作性，無法真正發揮對志愿活動的指導作用。
　　（一）志愿活動保護制度不足?，F有志愿服務制度也存在對志愿者、志愿組織正當權益保障方面的缺失。志愿活動雖然是基于道德感召下的行為，但并不意味著就不會發生志愿者或志愿組織侵害他人利益或被侵害利益的情況。而因為志愿活動是無償勞動，志愿者、志愿組織與受助對象之間的糾紛往往無法適用勞動法，一旦出現問題，解決起來就非常麻煩。2002年北京志愿者馮勇在可可西里參與志愿服務時遇難，但因為無法可依，志愿者家屬和志愿組織在善后事宜的協商中都束手無策。同樣，志愿組織在志愿活動中也存在正當權益保障問題，尤其是與受助對象之間發生糾紛時。受助對象往往是弱勢群體，在獲取大眾和輿論同情上有著天然的優勢，但這并不意味著他們所有的要求和想法都是正當合理的。當無論是因為專業原因還是無意中導致了志愿組織和受助人之間發生糾紛時，志愿組織尋求自身合法利益的制度保護都是正當的，因而亟需完善志愿活動保護制度。
　?。ǘ┲驹富顒右幏吨贫炔蛔恪９P者在調查中發現，志愿組織開展活動時面臨的無法可依是困擾很多志愿組織的問題?，F有全國層面的規范志愿活動的制度只涉及公益捐贈、注冊志愿者管理和志愿組織登記管理等志愿服務某一方面的規范，而各地區的志愿服務條例雖然對志愿活動中招募志愿者、簽訂書面志愿服務協議等方面有一定涉及，但操作性欠佳，且并未全面涵蓋志愿活動，這使得很多志愿組織在開展活動時存在較大顧慮，這在一定程度上限制了志愿活動的空間。北京天通苑志愿者協會一位管理人員談到：“我們協會開通有溫馨天通苑網站，這個網站是天通苑地區訪問量最大的網站，有不少企業曾主動和我們聯系，想要在網上做一些企業宣傳，并支付給我們一些廣告費用，也算是企業對志愿服務的捐助支持。如果這項工作能夠開展，將大大地緩解我們組織面臨的資金窘境。依托這個網站，我們將具備造血功能，從而從根本上改變目前只能依賴政府財政撥款的局面。但是，目前北京缺乏規范志愿組織從事類似活動的相應制度。而非營利組織從事商業性活動是非常敏感的，哪怕是基于公益目的，所以我們不太敢做，也不知道應該怎么做，會不會一不留神就觸犯了法律?！?
　?。ㄈ┲驹富顒颖O管制度不足。志愿者和志愿組織監管方面的制度缺失也構成了阻礙志愿服務健康發展的障礙之一。實踐中，大量志愿組織在入口環節被嚴格的準入法規限制在外，而那些幸運的志愿組織在獲得合法社會組織身份之后基本上就可以“安枕無憂”了。因為在實踐中，除了年度檢查之外，對其平時的活動幾乎沒有相應的志愿服務組織或者公益活動的規范監管機制來約束，而這一年一次的年檢程序事實上更像例行公事，形式意義大于實質意義。《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》中均有關于年檢的規定，但對年檢的具體內容、操作程序、違反年檢制度的處罰和違法組織的法律責任等卻未有明確規定。事實上，在實踐中確實有一些志愿組織和志愿者存在違規操作的情況。有的借公益之名行謀私利之實，但由于缺乏對這些行為進行有效監管和約束，所以最后大家對這些都只能表示無奈。但這些鉆制度漏洞的投機行為和不良的志愿組織給志愿服務帶來了很壞的社會影響，嚴重損害了志愿組織的公信力。
　　監管制度的滯后和不足，一方面導致了志愿活動在一些領域無法可依，限制了志愿組織的活動空間，同時使志愿服務呈現出一定程度的不規范運作；另一方面也導致志愿組織存在良莠不齊的現象，部分組織和人員可以利用制度缺陷打著公益的旗號謀取私利，這既浪費了有限的志愿資源，又嚴重損害了志愿組織的社會公信力，影響了志愿服務的可持續發展。
　　以上分析表明，蓬勃發展的志愿事業亟需良好的制度環境提供堅實保障，但目前政府在志愿服務制度建設方面的滯后，與志愿服務迫切發展的社會需求形成了巨大反差。這種制度性缺陷直接導致了實踐中志愿服務呈現出一定的盲目性和混亂性，并且在很大程度上限制了志愿組織的發育成熟，而志愿組織是志愿活動的載體，其發育程度不佳必然也會影響到志愿服務的效率和功能的發揮。政府如何加大和完善志愿服務制度供給，將在很大程度上影響著國內志愿服務事業發展的未來走向。
　　
　　注釋：
　?、俨莞驹附M織是志愿者活動的組織化載體之一，是在一定的地域范圍內，由志愿者組成，基于共同議題，推動社會公益的一種集體行動和這種行動的形式。
　　參考文獻：
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　　責任編輯周榮