發達國家官員財產申報制度及其啟示

　　〔摘要〕在一些發達國家，官員財產申報制度比較完善，這表現在：申報主體比較廣泛，申報的財產類別全面，申報辦法細致、具體，申報的時間要求比較科學，對申報材料的監督比較有力，核查與追究嚴格，配套制度健全、完善。借鑒發達國家經驗，推進我國的官員財產申報制度改革，需要合理規范財產申報的主體和內容，切實解決操作難問題；科學設計申報種類和時間，解決申報公開透明不夠問題；增強受理申報機關的權威性和健全運行機制，解決監督質量不高問題；建立懲處機制，解決申報處罰難落實問題；上下齊動，共建良好的財產申報制度外圍環境。
　　〔關鍵詞〕發達國家，監督，官員財產申報制度
　　〔中圖分類號〕D630.3〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0108-04
　　
　　官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，是公認的從源頭上治理官員腐敗的基本制度。在一些發達國家，官員財產申報制度比較完善，值得我們借鑒學習。本文擬就美國、法國、新加坡、韓國財產申報制度的共性特征進行考察與審視，以期借鑒其有益經驗，進一步推進我國的官員財產申報制度改革。
　　
　　一、發達國家官員財產申報制度
　　
　　由于政治、經濟、文化、人口、歷史傳統等方面的差異，美國、法國、新加坡、韓國分別建立了不同的財產申報制度。這些不同類型的財產申報制度各有特色，也有一些共同的可資借鑒的經驗。
　　（一）申報主體比較廣泛。雖然各國的財產申報主體劃定的范圍寬窄不一，但都包括官員及其家庭成員。不過，各國對官員及其家庭成員范圍的規定不盡相同。新加坡是不分級別的，因為人口少，只要是公職人員，統統要求申報財產；韓國、法國、美國則有所區別，如美國規定，凡立法、行政、司法等聯邦機關中年薪在5萬美元以上的高級官員均須申報財產，根據美國《從政道德改革法》等法律法規，包括總統、副總統、國會議員、聯邦法官在內的立法、行政和司法機關中一定級別以上的官員，必須按時公開申報其財產收入，韓國4級以b97766256e593db8409901ec74c6438ab6068dc15c66eab52d78c7e358396aa9上的公務員都要申報財產，對于申報財產的官員家庭成員的范圍，一般規定了其配偶、子女與父母在內，基本上可以防止財產的轉移。
　　（二）申報的財產類別全面。各國申報財產類別一般包括薪金收入、勞務收入、存款、動產和不動產、有價證券、無形財產，甚至債務，只要屬于財產或與財產有關的，都不遺漏。當然，有些財產需要達到一定的數額才需申報。比如，在韓國，現金、存款、股票、國債、公債、公司債券等有價證券，債權、債務和無形財產的申報起點是1000萬元；黃金、白銀、寶石、古董和藝術品的申報起點是500萬元。美國對此的規定最為詳細。官員申報的財產包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個人儲蓄、互助基金、房地產、自產糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任何用于投資或產生收入的財產。申報人必須報告價值超過1000美元的經營性財產利益（動產或不動產）和經營活動，如參股私人企業、合股公司、合資企業等，本人及其配偶和所撫養子女擁有同一個公司的證券和來自同一來源的收入要累計計算。財產的價值按申報時市場上的收購價評估，財產申報只報告其來源和價值等級。其等級共分7個，即1000美元以下、1001美元~2500美元、2501美元~5000美元、5001美元~1.5萬美元、1.5萬美元~5萬美元、5萬美元~10萬美元以及10萬美元以上。美國法律對申報財產種類的規定最為細致，包括三種：一是過去一年中申報人可估價的財產，申報內容包括各種收入的來源、數量、形態和各種贈禮的來源、日期、數量，除工資外，從任何來源得到的總價值在100美元以上的酬金的來源、日期和數額，都得填報；收入的來源與形態，包括股利、利息、租金、資本收入等；在上一年度內，接受他人提供的總價值為250美元或以上的交通、住宿、飲食或娛樂的任何贈與。在上一年度中，接受的除交通、住宿、飲食或娛樂以外的總價值在250美元或以上的各種禮物，必須申報，但任何單項禮物市價不足35美元的，不需要申報。所收受的各種賠償，累積總值逾250美元時，必須申報；在貿易、商業或投資在生產上的財產收益逾1000美元，必須申報；對各債權人（除至親外）的負債總額逾10000美元時，必須申報各項負債款額；采購、販賣和交換不動產，證券、債券、價值逾1000美元，必須申報；在私人公司、非營利性組織、勞動組織、教育機構或其他非美國的機構中擔任職員、經理、合伙人、代表、顧問等，必須申報。二是申報人不可估價的財產，申報內容包括購買日期、實物財產中利息的購買價格，實物財產的征稅價值。三是申報人的配偶、子女的財產申報。配偶得到的超過1000美元之服務費或者勞務所得必須申報，配偶和被撫養子女的某些財產，包括房地產、證券、債券、互助基金股票及其他證券以及所接受的食、宿、行、娛方面的饋贈、各種補償、好處及其他有價值的贈品必須申報。〔1 〕
　　（三）申報辦法細致、具體。申報財產的官員將填好的申報表呈送給有關受理機構后，由受理機構在個人財產報告上注明收到報告的日期，并負責處理與建檔。在這點上，各國情況大致相同。這四個國家都根據申報主體和財產類別編制了詳細的申報表，要求公職人員填報。財產的劃分非常仔細和齊全，甚至對現金數額及存放地點，存款的銀行及儲蓄所名稱、存折號，股票、公債的發行者、序號、數量和價值，房屋和建筑的種類、位置、獲得使用權的時間及費用，車輛的型號、商標、廠家、注冊號碼、獲得所有權的時間及購物費用，債務的數額、債權人的名稱和地址、欠債日期等都提出了明確的要求。
　　（四）申報的時間要求比較科學。各國具體的申報時限有所不同，一般都設有初任申報、日常申報和離職申報三種制度。初任申報，指公職人員在任職后的一定日期內申報財產。美國規定就職或成為候選人之日起30天內或者當年5月15日或此前申報，法國根據不同的身份分別規定60天、30天和15天之內申報，韓國規定任職后一個月內申報，新加坡規定就職當日申報。日常申報，指任職后在國家法定的日期申報財產。美國規定每年5月15日或此前申報，韓國規定在財產狀況發生變動的一定期限內進行申報。離職申報，指公職人員或者因特定職務任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡等原因而離退休時，對其全部財產進行申報。法國規定總統應在任職屆滿前的最早2個月內最晚1個月重新申報財產狀況；如果是辭職則在辭職時或辭職后1個月內重新申報財產。〔2 〕 （P331 ）
　　（五）對申報材料的監督比較有力。財產申報只有公開才可能被監督，但在具體操作中，如果在立法中對公開的程序方式規定不嚴密，處置不恰當，付諸實施后會對申報人的合法財產安全造成不利后果。由于這種兩難因素，各國對這一敏感問題的處理存在著一定差異。有的采取公開原則，所有申報材料可供人查閱，特別是少數高官顯要的申報材料要定期刊載于公開發行的公報上，民眾及媒體經由公報而無須申請查閱，就可掌握這些重要官員的財產及變動情況。如法國，政府一般把官員申報的財產公布在《政府公報》上，讓公眾監督。有的采取保密原則，申報資料只由接受申報的機構掌握，不公開公布，不允許查閱，如新加坡。美國采取的是有限制的公開原則，即將申報資料整列成冊，置于法定場所，查閱者只需以書面形式注明自己的姓名、職業、住址、要求內容和目的就可查閱有關人員的財產資料，而對擔任要職的各級各類官員的申報材料在相關公開報刊上公開。韓國采取的也是有限制的公開原則。
　　
　　（六）核查與追究嚴格。各國的法律都明確規定了對公職人員不履行財產申報義務的制裁措施。如在美同，依政府道德法及相關法律和判例，對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，法院可判處1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人，更可提起刑事訴訟，被處最高25萬美元的罰款或判5年監禁。在法國，若議員、政府成員未按規定報送財產報單或競選賬目的，在一年內取消其被選資格。各國對財產申報情況的核查，一般規定由公職人員所在部門的上級部門及其專門的人事、廉政監察、議會組織及司法部門承擔。如在中央一級，美國司法部專設廉政公署，新加坡專設反貪局。鑒于核查力量與時間都很有限，這些機構往往采用隨機抽樣核查法。同時，核查機構也根據公民舉報進行有重點的核查，甚至從報刊、雜志、電視廣播等多種大眾傳媒中發現案情，主動開展調查工作。在追究與懲治方面，都特別規定，凡實際生活水平高于官員收入水平，或其財產收支明顯超過合法收入，差額較大，當事人又不能解釋原因的，其超額部分均以貪污論處。
　　（七）配套制度健全。為了促使官員如實申報財產，使核查工作能正常進行，各國均制定了較為完善的配套制度。法國對公職人員金融活動、經濟狀況和社會信用情況實行有效監控，這樣財產申報制度的實施就有了可靠的制度保障。而且實行財產申報內容與核查意見公開化制度，財產申報制度成了真正的陽光法案。韓國推行“金融實名制”，即所有社會成員辦理銀行業務均應以真名進行，并規定，過期不換真名的銀行存款及賬戶上的其他財產均由國家沒收，從法律上有力地遏制了在財產申報過程中隱匿存款不報的問題。此外，這些國家還鼓勵公民舉報，使公職人員的收支狀況全面置于專門機構和全社會的監控之下。
　　
　　二、發達國家官員財產申報制度的啟示
　　
　　根據上述分析，筆者認為，發達國家在財產申報制度比較成熟，對我國有以下啟示：
　　（一）合理規范財產申報的主體和內容，切實解決操作難的問題。各國法律規定的申報主體和申報財產的范圍都比較廣。申報范圍不限于一般收入，還包括動產、不動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費以及可能與公職發生沖突的利益等，而且具體，有量化標準，易于操作。目前我國官員收入申報的主體和內容都比較狹窄。從主體上看，僅包括黨政機關、事業單位、社會團體縣處級以上領導干部及國有大中型企業負責人，而現實中能撈到“灰色”收入的公務員不只是縣處級干部。所以，財產申報的主體不僅要包括所有國家公務員，而且要包括所有國家公務員以及參照公務員標準掌握一定公共權力和利益資源的工作人員。從內容上看，我國要求財產申報內容僅限于官員本人的工資、獎金、津貼以及稿酬等勞動所得，這些僅是官員公開的合法經濟收入情況，官員的灰色收入和黑色收入根本無法從中反映出來。因此，申報的范圍不僅包括個人所擁有的財產，還應包括家庭共有的財產。另外，財產申報人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產，包括動產、不動產、債權、債務等應一并納入申報范圍，申報時應寫明財產名稱、價值及存放位置，注明來源、估價方法、變更情況等。
　　（二）科學設計申報種類和時間，解決申報公開透明不夠問題。各國一般都建立了初任申報、日常申報和退職申報三類財產申報制度，并且在申報時間上有明確的比較合理和規范的規定。對于申報材料是否公開，各國立法也采取了不同的態度，像法國采取公開原則，而美國、韓國等國家則采取了有限制的公開原則。我國官員財產申報的種類和時間應當設計得科學、嚴密。首先，財產申報公開應當分層次、有重點、有區別地對待。對于擔任領導職務的公務員和直選官員，其財產申報應完全公開，即由受理機關置于法定場所，公眾辦理相關登記手續后即可查詢、復印，也可以在當地的政府網上發布或者通過官方報紙刊載。一般公務員的財產申報，無需向公眾公開，所填表格只存受理機關備查。其次，官員財產申報可分為任職申報、在職申報和離職申報三種:任職申報需在任職后30天之內進行；在職官員應在每年12月31日之前申報財產；離任官員不僅要接受離任審計，而且必須接受家庭財產核查，須在離職30天內遞交離職財產報告表。
　　（三）增強受理申報機關的權威性和健全運行機制，解決監督質量不高問題。財產申報法在實踐中能否發揮實效，取決于財產申報的受理、審核機構是否具有權威性、是否能夠獨立客觀的開展工作。國外財產申報的受理審核機構有不同的模式，有的由一個機構統一負責申報材料的受理、審核，如美國等；有的采取申報受理、審核機構相分離的模式，如韓國。這些國家申報與監督機關的權威性都比較高，運行機制比較健全，所以起到了比較好的監督懲戒作用。而我國的財產申報管理機構，一方面申報受理部門缺乏權威性；另一方面因為沒有相對獨立的執行監督機關，各個機構自行其事，缺乏統一性，監督難免流于形式。目前可考慮建立一個權威的、獨立的受理和監督機構，專門負責財產申報的受理和監督。筆者認為，由黨的各級紀律檢查機關與各級國家行政監察機關聯合設立一個常設機關，較為適宜。為確保受理機構的獨立性和權威性，防止滋生新的腐敗，受理機構應限于對級別較低的申報主體進行登記，同級申報主體(如縣處級干部)和財產申報受理機關的工作人員應由上級申報機構(如司廳級受理機構)負責登記。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊在軍隊內部按上述原則執行，黨中央總書記、國家正副主席、全國人大常委會正副委員長、國務院正副總理、全國政協正副主席、中央軍事委員會正副主席的財產申報，可以考慮專設一個特別受理機構負責受理登記。
　　（四）建立懲處機制，解決申報處罰難落實問題。為了使財產申報制度落到實處，各國政府都建立了嚴厲的懲處機制。在所出臺的懲處規定中，一般除了規定比較重的剝奪人身自由權利的刑罰外，同時還要規定在經濟上給予處罰。如美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，司法部可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，更可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。而我國官員不申報或不如實申報財產情況，所面臨的只是批評教育或一般的黨紀政紀處分，處罰力度之輕使財產申報制度的權威性蕩然無存。建立健全官員財產申報制度，就是要增加官員不申報和不如實申報的成本。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，檢察院可對當事人提出民事公訴，法院可判處1萬元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，可提出刑事訴訟，對此《刑法》中應增設不如實申報財產罪。
　　（五）上下齊動，共建良好的財產申報制度外圍環境。要構建良好的財產申報制度外圍環境，必須上下齊動，這方面發達國家做得比較好。如美國官員財產申報制度形成的歷史就鮮明地反映了這一特點。1965年5月，美國總統簽發了《行政官員道德綱要》，要求高級政府官員定期地非公開地報告本人家庭財產和各項收入及來源情況，但是有制度卻無人執行。政府開始意識到官員財產申報必須有社會廉政文化建設相配套才能推行，于是“公共財產理論”、“玻璃缸理論”①等各種廉政理論和廉政文化觀風行一時。美國官方在這場廉政文化運動中不斷深化認識，上下齊動，通過達成共識從而推進官員財產申報制度建設。全民參與的這場長達16年的社會廉政文化建設，最終導致了1975年到1978年美國的《情報自由法》、《監察長法》、《陽光下的聯邦政府法》、《九條文官制度改革法》、《財產申報法》等一系列重要“陽光法案”的出臺，最后是最重要的《政府道德法》順理成章頒布。美國官員財產申報制度的歷史生動地說明了沒有國家與社會公眾廉政文化上的共識和社會心理準備，沒有上下齊動，不但官員財產申報制度法規建立不起來，就是建立起來也無人執行與實施。我國財產申報制度改革要順利推進，就要吸收這些有益經驗，結合中國的具體國情，形成自己的制度特色。首先，政府要和公民良性互動，建立全民信用體系，為有效攔截政府官員隱匿個人財產和腐敗官員轉移非法所得提供外圍制度保障。其次，要重視對公職人員進行多種形式的廉政教育和職業道德教育，充分利用各種輿論宣傳工具，從反腐倡廉的高度，大力宣傳財產申報的重要意義和作用，澄清各種錯誤認識，掃除思想障礙，使廉政文化價值共識深入人心。最后，要對公民進行開放式廉政教育和正確價值觀的培養，進行反腐的道德倫理教育，營造財產申報制度所必需的社會倫理氛圍，解決思想認識問題，克服各種阻力，使全社會形成共同的認識和一致的行動，從而形成財產申報制度有效運行的良好社會生態環境。
　　
　　注釋：
　　①官員財產與公共財產有著千絲萬縷的關系，因其公共性和隱秘性就必須嚴格監督，而且需要玻璃缸式公開、透明的監督。
　　參考文獻：
　　〔1〕孔祥仁.美國財產申報制度簡介〔J〕.黨風建設，2002，（8）.
　　〔2〕周衛東.廉政理論研究〔M〕.北京:中央編譯出版社，2005.
　　
　　責任編輯周榮