農地征收存在的問題及政策建議

　　[摘要]隨著我國經濟的快速發展，農地征收已成為滿足我國各類建設用地的主要途徑。從我國八省市失地農民家庭的調查來看，目前我國被征收的農用地主要是耕地且多數家庭的農用地在2000年以后被頻繁征收；在農地征收過程中存在著基本權益難以保障、征地補償不盡如人意、征地政策認同度低等突出問題。解決好這些問題，發展理念以“新”換“舊”是根本，農地產權由“虛”變“實”是關鍵，征地政策從“偏”到“正”是核心。
　　[關鍵詞]農地征收，失地農民，基本權益，征地補償，農地產權
　　[中圖分類號]F014.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004-4175(2011)01-0084-04
　　
　　一、調查內容及基本情況
　　
　　為了全面而深入地了解失地農民農地被征及其補償、安置情況，并為改善失地農民生計狀況提供決策依據，課題組于2007年底至2008年初在浙江、福建、江蘇、江西、安徽、河南、重慶、陜西八個省(直轄市)抽取了100戶失地農民家庭進行了結構式的深度訪談。結構式的調查問卷主要設置了失地農民知曉征地相關信息、參與征地、被征意愿、政策認同情況；失地農民對補償標準的滿意度及對農地征收存在主要問題的看法；政府征地補償款的到位情況及其安置方式等等。另外，還設置了了解失地農民家庭基本情況的內容，其主要目的是了解失地農民家庭的失地程度、失地類型、失地數量、補償數額、家庭類型、人口數量、男女比例、年齡結構、文化程度、就業狀況等。訪問結束后，經課題組甄別，共獲取79份有效問卷。這79份有效問卷均是課題組訪問戶主而獲取的。在這79戶失地農民家庭中，共有314位家庭成員，其人均年齡為34歲，年齡最大的為82歲，其中男性152人，占48.4％，女性162人，占51.6％。完全失地的家庭占40.5％，部分失地的家庭占59.5％。另外，在這79戶失地農民家庭中，被征收的農用地主要是耕地且多數家庭的農用地在2000年之后被征并被頻繁征收。在各類農用地中，耕地的被征收面積最多、被征收率最高。另外，失地農民的林地或山地也被征收了不少。
　　
　　二、我國農地征收存在的突出問題
　　
　　調查表明，當前我國農地征收中存在很多突出問題，失地農民反映強烈，大多數人表現出不滿情緒和怨氣。根據現場觀察判斷和調查數據分析，課題組認為，我國農地征收存在的突出問題表現在以下三個方面：
　　
　　(一)基本權益難以保障。失地農民因對征地的相關信息知曉較少，知情權難以得到保障。調查表明，失地農民被征收的土地多為工商業、房地產等城市經營性用地，其次是道路、學校、企業等鄉鎮建設用地和國家投資的交通設施用地。但實際上只有58.2％的失地農民了解土地征收的目的。在土地征收過程中，失地農民對土地法律法規和其他相關的土地政策知之甚少。調查表明，沒有失地農民認為自己和家人對《土地管理法》及相關政策中關于征地條款很了解，認為“知道一些”的只占13.9％，而認為“不是很清楚”和“沒聽說過”的分別占45.6％和40.5％。另外，在征地前有67.1％的失地農民沒有看到過主管部門發布的征地公告，有60.8％的失地農民不能準確地知道征地單位給予的補償標準，有94.9％的失地農民認為征地補償方案沒有事先聽取自己的意見。在對征地公告的看法上，只有6.3％的失地農民認為其清楚說明了征地目的和實施方案，而大部分失地農民的看法則是“走形式”、“讓農民辦手續的通知書”、“比較含糊，作用不大”。在調查中了解到，有73.4％的失地農民確認村集體沒有公布土地補償費的收入狀況，有74.7％的失地農民確認村集體沒有公布土地補償費的支出狀況，有70.9％和50.5％的失地農民不知道“補償的具體依據”和“土地補償金中村集體所得部分的用途”。調查還表明，有58.2％的失地農民認為對自己所在的村是否有“村級留用征地補償安置費”“不太清楚”，而能確定“有”和“沒有”的分別占26.6％和15.2％。另外，雖然有部分失地農民能確定自己所在的村有“村級留用征地補償安置費”，但大多數人并不知道該項費用的具體用途，因此不少失地農民只有“猜測”這筆“糊涂賬”和村干部的“腐敗”有關。
　　在征地過程中，失地農民的參與權難以得到保障。調查表明，59.5％的失地農民認為自家的土地是政府強制征收的，32.9％的失地農民認為自家的土地是通過政府出面協商被征收的，只有1.3％的失地農民認為自家的土地是直接與征地單位協商之后被征收的，另有6.3％的失地農民認為自家的土地是通過“其他”方式被征收的。在問及“補償標準是怎樣確定的”這個問題時，回答補償標準“是上面征求意見后確定的”占3.8％，回答“是村民討論后確定的”占2.5％，回答“是村里直接定的”占16.5％，回答“是政府直接定的”占72.2％，回答“是其他方式”的占5.1％。以上數據表明，失地農民在征地過程中參與不足，比較被動。
　　綜上所述，在農地征收過程中，作為失地農民基本權益的知情權和參與權難以得到保障。由于失地農民的知情權和參與權得不到保障，因此其表達權和監督權也就無法實現。
　　
　　(二)征地補償不盡如人意。少數失地農民仍未領到征地補償款，多數失地農民對補償標準不滿意。在被訪問的失地農民中，土地補償款全部到位的占50.6％，大部分到位的占31.6％，少部分到位的占13.9％，根本沒有到位的占3.8％。在獲得土地補償款后，失地農民主要將其用于日常的“吃穿開銷”和“修建、購買或裝修房屋”。由于“吃穿開銷”和“修建、購買或裝修房屋”費用較高，大多數失地農民認為其得到的征地補償款很快就會用完，其長遠生計難以維持。調查表明，只有1.3％的失地農民認為獲得的征地補償款能滿足現在和今后的生計需要，另外，認為征地補償款能滿足今后的生計需要，但不能滿足現在的生計需要也只占1.3％，而認為征地補償款能滿足現在的生計需要，但不能滿足今后的生計需要的占43.0％，認為征地補償款既不能滿足現在的生計需要，也不能滿足今后的生計需要的占54.4％。失地農民在回答“每畝土地的補償金為多少才能滿足您家長遠(20年以上)的生計需要”時，認為1～5萬的僅占6.3％，5～10萬的占25.3％，10～15萬的占19.0％，15－20萬的占27.8％，20萬元以上的占21.5％。可見，絕大多數失地農民對每畝土地的補償標準的預期在5萬元以上，但實際上大多數失地農民的土地是按低于2萬元一畝來補償的。調查顯示，對于目前的征地補償標準，沒有失地農民認為“非常滿意”，認為“比較滿意”的只占2.5％，認為“滿意”的占7.6％，認為“不太滿意”的占38.0％，認為“很不滿意”的占51.9％。
　　因失地農民受償期望較高，但實際上得到的補償太低且擔心今后生活無保障等原因，大部分失地農民不情愿土地被征收。在補償方式上，75.9％的失地農民希望政府采取貨幣補償和非貨幣補償相結合的補償方式，而希望政府只采取貨幣補償這種單一方式的失地農民只占24.1％，沒有失地農民希望政府只采取“非貨幣補償”。同時調查還表明，82.3％的失地農民不愿意自家的土地被征收。在“不愿意”的原因調查中，回答因為“補償太低”而不愿意被征收的人次占66.2％，因為“今后生活無保障”而不愿意被征收的人次占61.5％，因為“土地還會增值”而不愿意被征收的人次占36.9％，因為“很難找到非農工作”而不愿意被征收的人次占21.5％，因為“耕地太少”而不愿意被征收的人次占18.5％，因為“其他原因”而不愿意被征收的人次占1.5％。
　　
　　(三)征地政策認同度低。由于安置方式單一、存在問題嚴重、負面影響較多，失地農民對農地征收的政策認同度較低。
　　調查表明，政府鐘情于貨幣安置，但失地農民最渴望社保安置。在對“土地被征后，當地政府采取了哪些安置政策”這個問題的回答上，有93.6％的失地農民回答政府采取了“貨幣安置”的方式，有9％的失地農民回答政府采取了“就業安置”的方式，有1.3％的失地農民回答政府采取了“入股安置”的方式，有23.1％的失地農民回答政府采取了“留地安置”的方式，有15.4％的失地農民回答政府采取了“社保安置”的方式。以上安置方式按失地農民的喜好程度依次為社保安置、貨幣安置、就業安置、留地安置和人股安置，但實際上，大部分失地農民得到的是單一的貨幣安置。
　　調查表明，在征地過程中存在諸多損害失地農民切身利益的問題。在征地補償過程中，失地農民認為損害其自身利益的主要問題為：征地補償標準偏低、征地補償標準混亂、征地補償不能及時落實、政府“低征高賣”、干部貪污腐敗、未經村民同意將補償款拿去經營投資、征地補償中村集體提留太多等。這些問題按嚴重程度排在前三位的依次為：征地補償標準偏低、政府“低征高賣”和干部貪污腐敗。
　　調查表明，失去土地對失地農民的生活造成多方面的負面影響。在問及“失地在哪些方面對您的生活造成了影響”這一問題時，按答題次數占受訪人數的比例從高到低依次為：就業失去了門路(占46.2％)、生活水平下降(占44.9％)、鄰里交往變少(占21.8％)、無影響(占12.8％)、社會關系受到影響(占5.1％)、生活狀況變得越來越好(占3.8％)。
　　鑒于以上原因，失地農民對國家農地征收政策認同度較低。調查表明，失地農民在對農地征收政策的看法上，認為政策“很好”的占1.3％，認為“比較好”的占5.1％，認為“一般”的占29.1％，認為“不太好”的占31.6％，認為“很不好”的占32.9％。
　　
　　三、解決我國農地征收突出問題的政策建議
　　
　　要從根本上解決我國農地征收中存在的突出問題，需要從公共政策的縱向空間層次進行科學合理的政策設計。首先要設計正確的元政策，即要樹立一個全新的正確的發展理念；其次要設計完善的基本政策，如修改現行的土地管理法，真正使農地產權由“虛”變“實”；再次，要設計理性的具體政策，即“擺正”征地的具體政策的位置。具體而言，要從發展理念、農地產權、征地政策這三個方面人手。
　　
　　(一)發展理念以“新”換“舊”是根本。在城市化進程中，由于缺少新的發展理念如科學發展觀的指導，不少地方政府及其官員受地方利益、部門利益甚至是個人利益的驅使，唯GDP是從，以“土地財政”為尊，違規甚至違法征收農民的土地，結果導致了大量“種田無地、就業無崗、社保無份”的失地農民，產生了一系列政治、經濟和社會問題。傳統的發展理念是事本主義的，似乎發展不是為了人，反而是人為了發展；片面強調人在發展過程中的工具作用，很少關注發展成果對人的意義；片面強調人的義務、責任和奉獻，而不以實現人的權利、利益和價值為中心。在這種傳統發展理念的“指導”下，其結果是失地農民的基本權利遭到踐踏、根本利益受到損害、可持續生計成為泡影。由此可見，傳統的發展理念即非科學發展觀誤導了不少地方政府的政策行為，因此必須對傳統的發展理念進行大膽的創新，即在科學發展觀的指導下，徹底摒棄畸形的政績觀，創立正確的政績觀，徹底摒棄隨意的管制觀，創立規范的服務觀。具體而言，作為規范和指導政府政策行為的發展理念要實現以“新”換“舊”：從物本位轉變為人本位，從政府本位轉變為社會本位，從官本位轉變為民本位，從權力本位轉變為責任本位，從傳統的管制本位轉變為現代的服務本位，從而真正實現“善治”。發展理念實際上屬于“元政策”，即政策的政策，其實際上是指導和規范政府政策行為的一種戰略性的思路，而思路往往決定出路。用什么樣的發展理念即元政策來指導和規范政府的政策行為，決定了解決農地征收后失地農民可持續生計問題的根本出路。
　　
　　(二)農地產權由“虛”變“實”是關鍵。要維護失地農民的基本權益，提高征地補償并使其認同征地政策，關鍵的辦法就是使農地產權由“虛”變“實”。農地產權之“虛”，主要是產權主體即“農村集體”的所有權被虛置。農村土地集體所有制的創建是對土地國家所有和農民個人私有的一種折衷，但這種設計的一個重要假設便是“農村集體”能夠成為一個完備而堅定的主體，但實踐證明這種假設不能夠成立。…“集體”是由特定成員依據某種原則組成的相對穩定的團體，集體所有權是由這種團體整體對財產享有的全面支配權。我國現行農村土地集體所有權中，由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位，這是我國農村中出現侵犯農地現實使用人利益現象的根本原因。有學者認為，我國農村集體土地所有權虛置現象之所以存在，主要有三個方面的原因：一是法定權利主體的多級性和不確定性；二是所有權與使用權權能的相互替換；三是國家對農民集體行使土地所有權超法律限制。由于農地產權被虛置，“農村集體”實際上是一個相當抽象、沒有具體組織形態和法律人格的集合群體，每個農民盡管是集體成員之一，但卻沒有確定個人份額的所有權。這種制度安排實際上是國家對農村集體土地所有權的一種限制，這種限制雖有必要，但卻導致這樣一種結果：農民只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。這樣，在征地過程中，農民實際上就失去了與代表國家行使權力的政府的平等話語權，這種平等話語權的喪失，才是造成失地農民權益貧困的關鍵因素。因此，要真正解決我國農地征收中存在的突出問題，通過修改土地管理法等相關法律及制定相應的具體政策使農地產權由“虛”變“實”才是關鍵。具體而言，可以考慮從以下幾個方面對農地產權加以“實化”：第一，依法明確鄉鎮和村集體組織等作為農村集體土地所有權代理人的身份，搞清“委托—代理”關系，避免將其作為所有權主體而行使相關權利；第二，明確和保護農民作為集體成員的相應權利，并以此為基礎建立起保護農民權利的意思形成和表示機制；第三，依法規范政府的征地行為，防止在征地過程中出現有關政府官員依靠手中的權力設租尋租、以權謀私、貪污腐敗和侵害農民權益的行為。
　　
　　(三)征地政策從“偏”到“正”是核心。由于受到不正確、不科學的政績觀的影響，不少地方政府制定的農地征收政策實際上是偏向地方政府和用地單位的，失地農民在征地過程中利益嚴重受損，受到了極其不公正的待遇，因此，當前失地農民對農地征收政策認同度低也是在情理之中的。課題組認為，要解決當前我國農地征收中的突出問題，征地政策的設計從“偏”到“正”是核心，即“擺正”征地政策的位置，使其做到不偏不倚，既對政府和用地單位發展經濟有利，又能使失地農民的生計可持續。具體而言，就是要從以下三個方面人手：
　　一是要推動政府創新。政府在推動城市化的進程中，必然要征用農村集體土地，而農村集體土地的征用，又必然會產生大量的失地農民，這些失地農民未來生計如何解決，是政府無法回避的問題，但現有的土地產權制度、土地征用補償政策和傳統的城鄉二元經濟社會結構又在一定程度上制約了失地農民可持續生計問題的解決。這就要求作為公共產品和公共服務的主要供給者——政府要在現有的體制內推動制度創新并在現有的體制內創造制度創新的最大空間：既能使失地農民順利轉化成真正的市民，又能為城市經濟發展注入新的活力；既能化解失地農民和政府及用地單位的矛盾，又能破解城鄉二元經濟社會結構，實現城鄉一體化。
　　二是征地政策要立足長遠。解決失地農民可持續生計問題要有長遠眼光。在征地前，地方政府和用地單位就要對預征地區失地農民的未來生計做好長遠規劃，確保其失地后生活水平不下降，長遠生計有保障。征地后，也不能“一補了之”，而要在解決失地農民生存問題的基礎上考慮其長遠發展的問題。作為政府，應該按服務型政府的理念為失地農民的長遠發展提供優質服務，如為失地農民提供發展資本、發展機會、發展平臺、發展空間和發展思路等，使失地農民生活有改善、政治有進步、文化有提高、能力有增強。
　　三是要確保失地農民得到妥善安置。妥善安置失地農民是解決失地農民可持續生計問題的基本要求，也是征地政策從“偏”到“正”的具體體現。當前，我國失地農民尤其是中西部地區的失地農民的征地補償普遍偏低，因此，提高征地補償是廣大失地農民的共同呼聲。課題組認為，我國的征地補償應該與市場經濟接軌，按土地市場價或接近土地市場價補償失地農民是比較合理的做法，但單一的貨幣補償難以使失地農民的生計可持續，因此，應該在提高征地補償標準的基礎上多管齊下，采取多種安置方式，確保失地農民得到妥善安置。課題組認為，就業安置是解決失地農民可持續生計問題的根本出路，社保安置是解決失地農民可持續生計問題的最低要求，留地安置是解決失地農民可持續生計問題的可靠保障，入股安置是解決失地農民可持續生計問題的新型模式。
　　
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