行政追償正當程序:缺失與構建

　　[摘要]構建行政追償正當程序是實現程序正義和保護被追償者合法權利的需要。由于種種原因，國家賠償立法沒有規定行政追償的具體程序，在追償時效、追償數額、被追償人的參與等方面都有缺失。為此，有必要通過行政追償的準備程序、實施程序和監督程序三個方面構建行政追償正當程序。
　　[關鍵詞]行政追償，正當程序，行政賠償義務機關
　　[中圖分類號]F249.5　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004－4175(2011)01－0132－03
　　
　　一、問題的提出
　　
　　行政追償程序是指行政賠償義務機關在向受害人履行賠償義務之后，代表國家向有故意或重大過失的公務人員(本文所稱“公務人員”指行政機關及其委托組織、法律法規授權組織中的工作人員)行使追償權時應遵循的步驟、方式、時限等規定的總稱。合理的行政追償程序對于保障和監督行政賠償義務機關正確有效地行使行政追償權，切實保護被追償者的合法權利具有十分重要的意義。但令人遺憾的是，迄今為止，國家賠償法并沒有對行政追償權行使的正當程序作出必要的、具體的規定。
　　構建行政追償正當程序既是程序正義的要求，也是保護被追償人權利的實際需要。按照現行國家賠償法的規定，行政賠償義務機關在行使行政追償權過程中，由于缺少程序上的規定，享有絕對的“優益權”，是否追償被追償人，何時追償，追償多少，完全南賠償義務機關自行決定，被迫償人幾乎不能參與，其命運任憑賠償義務機關擺布。這種漠視被迫償人權利的行為，有悖公平正義理念。行政訴訟正當程序可以營造一個排除各種偏見和不必要的社會影響，平等對話、自主判斷的空間或者過程，使程序參加者按其角色各司其職進行交涉，互相配合又彼此牽制，從而使恣意的余地被大大壓縮，因此，行政立法有必要對行政追償程序作出必需的、較一般公務程序更為嚴格的規定。
　　
　　二、行政追償正當程序的缺失
　　
　　正當的行政追償程序既可保障國家權力的正確行使，又可維護當事人的合法權利。然而，我國同家賠償法中除了作出“先賠償后追償”這一原則性規定外，對行政追償程序未作其他任何規定，明顯存在立法缺失，這具體表現在：
　　
　　(一)在追償時效方面。國家賠償法只原則規定，行政賠償義務機關在向行政侵權受害人支付了賠償費用后，才可行使追償權，至于在賠償后的多長時間內追償，沒有規定。很多國家和地區的行政立法都對行政追償的時效作出了規定，如德國、奧地利、我國臺灣地區的法律分別規定行政追償的時效為3年、6個月和2年。我國現行立法未對行政追償的時效作出明確規定，不利于賠償義務機關及時地對有故意或重大過失公務人員行使追償權。
　　
　　(二)在追償數額方面。關于行政追償的數額，國家賠償法規定，賠償義務機關有權依法責令有故意或重大過失的公務人員、受委托的組織或個人承擔部分或全部賠償費用。但部分或全部追償費用如何確定，追償費用是否包括賠償義務機關辦理案件的費用，如何確定追償金額的標準等，均未作出出明確規定，致使賠償義務機關在確定追償數額上肆意性較強。
　　
　　(三)在被追償人的參與方面。行政追償屬于內部行政行為的定位，使得行政追償從啟動到做出決定的整個過程都缺少被追償人的參與。被迫償人的知情權、陳述權、辯論權以及在特定情況下的聽證權等根本沒有得到保障。與國家賠償法形成明顯反差的是，行政處罰法比較全面地規定了被處罰人在受到處罰時所享有的參與權。行政追償作為一種類似于行政處罰的懲戒手段，剝奪了被迫償人的參與權，令人費解。
　　
　　(四)在對行政追償的監督方面。對行政追償的監督應包括兩方面的內容：一是通過公開行政追償的過程，達到對行政追償的過程監督。行政追償的過程公開作為行政公開原則的自然要求，為行政追償所必需。況且，行政追償存在較大的自由裁量空間，特別是對故意、重大過失、全部與部分追償等的界定，存在很大的不確定性，如果不公開追償的過程，極有可能成為挾私和打擊報復的工具。二是通過事后救濟，實現對行政追償的事后監督。國家賠償法關于行政追償內部行政行為的定位，將行政追償排除在行政訴訟和行政復議的受案范圍之外。被追償人如果不服追償決定，只能通過申訴渠道救濟。然而，被迫償人如果不服行政追償案件的決定，如何申訴，何時申訴，法律并朱明確規定。由此導致對行政追償引起的爭議的救濟處于真空狀態。
　　
　　三、行政追償正當程序的構建
　　
　　鑒于我國行政補償在程序上存在的種種缺失，有必要通過立法從如下方面加以完善和構建。
　　
　　(一)行政追償的準備程序。包括立案、調查與告知申辯三個環節。
　　1.立案。行政賠償義務機關在對行政侵權的受害人進行賠償后，在規定時間內(一般為15日)，依據導致行政賠償的客觀事實、有效證據作出是否啟動行政追償程序的決定。經過行政賠償義務委員會的專門會議討論決定并經主管領導批準，對由于故意或重大過失導致行政賠償的公務人員進行行政追償的，應立即確定辦案人員，辦理立案手續，制作法律文書(立案表、卷宗等)，如果行政賠償義務機關不在規定的期限內行使追償權，則該權力歸于消滅。
　　2.調查。立案后，行政賠償義務機關應確定專門人員負責此案的調查工作。調查主要針對行政追償意見中提出的事實進行，重點核實有關公務人員在違法具體行政行為中的個人過錯責任的性質、過錯范圍、過錯起因以及公務人員個人家庭經濟狀況等。如果本案的證據材料不足，調查人員還須補充收集必要的證據材料。
　　3.告知申辯。在調查行政追償案件的過程中，調查人員應告知擬被追償的公務人員在合理期限內可以發表自己的意見并提出申辯的理由，包括提供新的證據；同時還應賦予被追償人知曉行政賠償義務機關擬對自己進行追償的事實、理由及法律依據等情況的權利(知情權)。行政賠償義務機關沒有履行告知義務，或者沒有依法聽取被追償對象的陳述和申辯，其所作出的行政追償決定應認定為無效。被追償人主動放棄陳述和申辯的除外。
　　
　　(二)行政追償的實施程序。包括決定與執行兩個環節。
　　1.決定。行政賠償義務機關的辦案人員完成對案件的調查后，將調查結果告知本機關負責此案的主管人員，主管人員在組織專門會議對調查結果進行認真分析的基礎上，作出是否追償決定。決定對有關公務人員進行追償的，行政賠償義務機關可就追償金額、金額的繳納方式、繳納期限及其他有關事項與被追償人協商，協商不成，賠償義務機關應單方作出決定。追償決定應以書面形式(“行政追償決定書”)通知被追償人，責令被追償人按期履行。
　　2.執行。行政追償是行政賠償義務機關對被追償人設定的給付義務，但現實中不履行或不完全履行追償義務的現象經常發生。因此，采取一定的強制手段，迫使被追償人履行義務，是必要的。在對被追償人進行強制執行時應注意兩點：一是行政追償執行權主要由作出追償決定的行政賠償義務機關行使，同時輔之以人民法院的強制執行。直接執行公務人員的工資報酬時，可以由賠償義務機關負責執行；對公務人員工資報酬以外的其他個人財產的執行，應由賠償義務機關訴請人民法院執行。但執行對象只限于被追償人的個人收入。二是行政追償的強度應視被迫償人的經濟承受能力，不管是對被迫償人的工資報酬還是對其其他財產進行執行都應根據具體情況決定追償數額，不得因行政追償而影響被追償人及其家人的基本生活。
　　
　　(三)行政追償的監督程序。包括救濟與督促兩個環節。
　　1.救濟。行政追償救濟是一種事后程序，該程序除了給被迫償對象以必要的法律救助外，還具有依法監督行政賠償義務機關正確行使國家追償權的作用。
　　現行立法排除了被追償人就行政追償申請復議和提起訴訟的權利，這是對行政追償的“內部行政行為”定位所引起的必然結果。為了保護被迫償者的切身利益，實現法律公平，筆者以為，應重新確立行政追償的性質，具體可借鑒國內部分學者的觀點將其定位為“源于行政契約的債權”。源于行政契約的債權所確立的賠償義務機關和被迫償人之間的行政契約債權關系，可使被追償人在自己的權益遭受賠償義務機關的侵害時，通過向行政復議機關申請行政復議或向法院提起行政訴訟的方式來維護自己的合法權益。在具體程序上，被追償人在收到追償決定書之日起15日內，如果認為自己的合法權益受到侵害，就可以向賠償義務機關的上級行政機關或賠償義務機關所在地人民法院提起訴訟。
　　2.督促。對國家追償權的監督可以分為兩個方面：一方面是監督和制約國家追償權的正確行使，防止國家追償權的濫用。這方面的監督可通過上述所列程序進行。另一方面是對國家賠償義務機關是否對應受追償的國家公務人員依法進行追償的監督。立法中規定旨在保證國家追償權得以有效行使或必須行使的督促機制是十分必要的，若無必要程序保障和督促，國家賠償義務機關廢棄追償權的情況將在所難免。這是因為，第一，國家賠償費用統一由國家財政核撥，通常并不是由國家賠償義務機關自己“掏腰包”。當在財政上已支付完國家賠償費用后，國家賠償義務機關往往會因事不關己而將追償問題不了了之，使國家追償立法形同虛設。第二，國家賠償義務機關與作為追償對象的國家機關工作人員具有直接的上下級隸屬關系，國家賠償義務機關在作出追償決定過程中難免受到機關內外復雜的人際關系的影響。如果不建立必要的督促程序，就極易出現對該追償的不追償，該多追償的少追償等不公正現象。正如英國著名法學家威廉·韋K2Zh8SJtJW7+HPrXAQJeFQ==德在《行政法》一書中寫道：“如果一個政府司機不慎撞倒行人，受傷者向王室起訴并獲得賠償費，那么王室作為雇主，具有要求司機賠償的法律權利。從法律上來說公認的薪金無論如何都是由王室來擺布的，因此，王室要實施這項權利處于十分強有力的地位。當然像許多雇主一樣，他不一定愿意這樣做。”所以，筆者以為在修改國家賠償法時，應對國家賠償義務機關對被迫償者的追償責任作出如下規定：
　　第一，由擁有賠償決定權或裁決權的國家機關向賠償義務機關所在的本級人民政府的財政部門抄送已經發生法律效力的國家賠償決定書、判決書。
　　第二，國家賠償義務機關在遞交核撥國家賠償費用申請的同時，須向財政部門一并遞交在該賠償案件中是否準備對有關責任人員進行追償的書面意見，供財政部門進行審核。
　　第三，財政部門在對賠償義務機關提交的關于追償或不予追償的書面意見或決定依法進行認真審查后，如果發現賠償義務機關應向法定責任者進行追償而不予追償，或者追償金額明顯過少，應出具書面意見報請本級人民政府決定。
　　總之，構建行政追償的正當程序不僅是法律程序正義的需要，也是保障被追償人合法權益的必然要求。只有構建起完善的行政追償程序，才能有效制約行政權力的濫用，使行政追償真正體現出公正性和合理性，并推動我國行政賠償立法的進一步完善。
　　
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