完善領導干部財產申報配套制度的思路

　　[摘要]財產申報制度是推進政治文明的重要制度，是國家發展政治民主的必然要求，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。建立有效的領導干部財產申報制度，必須完善各項配套制度：推行財產申報資料公開制度，以便社會公眾對領導干部進行監督；建立健全領導干部財產舉報制度，及時發現國家工作人員貪污受賄等腐敗線索；建立“抓一把手”與“一把手抓”相結合的制度，促使“一把手”以身作則，并管好分管地區、部門和單位的財產申報工作；積極推行并嚴格實施領導干部財產申報問責制度，以確保財產申報制度的貫徹執行。
　　[關鍵詞]領導干部，財產申報制度，配套制度
　　[中圖分類號]D630
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1004－4175(2011)01－0120－04
　　官員財產申報制度是推進政治文明的重要制度，是國家發展政治民主的必然要求。由于財產具有極強的指標特性，能夠充分說明官員的廉潔與否，因此，這一制度在一些國家和地區得到推行，并被實踐證明是醫治腐敗毒瘤的一劑良藥，素有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。2009年1月1日，新疆阿勒泰地區在全國率先實行領導干部財產申報制度的實驗，開始了領導干部財產申報的“破冰之旅”。繼阿勒泰之后，我國又有浙江慈溪市、四川高縣、重慶江北區、湖南瀏陽市等一些市縣相繼“試水”。毋庸置疑，官員財產申報制度是一項懲治和預防腐敗極為重要的制度。我國領導干部財產申報從1987年首次提出至今已有23年的歷史了，其間曾伴隨著各種討論和爭議。2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(以下簡稱規定)，再次激起了國內輿論對我國建立領導干部財產申報制度的廣泛關注，民眾對這項制度寄予了很高的期待。從目前的情況來看，建立我國領導干部財產申報制度還存在這樣或者那樣的問題。筆者認為，要建立有效的領導干部財產申報制度，除了對申報主體、申報內容范圍、申報時間和種類、申報程序、申報受理機關和審查機關以及違反財產申報制的法律責任等作出詳細規定，使財產申報0137e82688913744724b45a5cbe9e9c30b883dbb7dc69e0fd35deb9a387b6c60有法可依，有章可循，具有可執行性，還要完善各項配套制度，為財產申報制度發揮作用創造有利的外圍環境，使其真正成為切實有效的反腐利器。
　　
　　一、推行財產申報資料公開制度
　　
　　在健全領導干部財產申報制度過程中，需要通過引人信息公開的機制，從而發揮新聞媒體和公眾為主體的社會監督力量在領導干部財產申報制度中的作用，使領導干部財產申報制度在預防腐敗方面發揮切實的作用。[3’毋庸置疑，推行財產申報資料公開制度，必然涉及個人隱私，這其中包括家庭問題、財產問題等，都將受到影響。尊重個人隱私，是中國的歷史傳統。但財產申報制度需要相關利益主體如實公布個人財產和相關資料，尤其是申報家庭成員的有關情況，不可避免地會觸及個人隱私問題。為此，在我國一些地方試行領導干部財產申報制度的過程中，針對申報資料尤其是財產狀況是否公開的問題，理論界和實務界都有不同的看法。其中較典型的是“維護隱私論”。這種觀點認為，官員同樣是公民，享有個人隱私不受侵犯的權利，個人收入、家庭財產情況都屬于個人隱私范圍；強制公布官員財產，是對官員個人隱私權的侵犯，實不可取。正是基于上述觀點，有些地方政府打著維護隱私權的旗號，在公開領導干部財產申報資料尤其是財產狀況時存在公開范圍較小、公開對象較少、公示時間過短以及申報的財產尚未做到全部公開等問題。出現這些問題，從主觀原因來看，主要是受不敢公開、不愿公開以及不習慣公開等因素的制約。在推行領導干部財產申報制度的過程中，如果不公開或不完全公開財產申報資料，那么，就從根本上違背了實行領導干部財產申報制度的目的，也必將使申報流于形式。這是我國實行領導干部財產申報制度應當注意防止和堅決避免的。完全可以說，許多領導干部對隱私權的顧慮，是財產申報制度難以推行的一個重要原因。
　　其實，所謂個人隱私權，只是對社會的普通公眾而言的，因為普通公眾的生產生活與行使公共權力無關，沒有機會利用公共權力謀取私利。㈩公職人員的隱私權不同于普通公民的隱私權，完整的個人隱私權只適用于一個國家的普通公民，公職人員不能以隱私權作為抵制公民知情權的理由。申報財產是對官員履行廉政義務的必然要求，要想不申報就必須放棄國家公職人員身份。況且官員財產申報只是證明其財產的合法性，并沒有侵犯其隱私財產。恩格斯曾說：“個人的隱私應受到法律的保護，但個人的隱私與重要公共利益一政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。從國外的實踐來看，官員的財產既不應是個人隱私，更不應是秘密，應當公之于眾，接受監督。因此，筆者認為，我國的領導干部不僅應當進行財產申報，而且還應當定期向全社會公布，以便社會公眾對領導干部進行監督，促進他們廉潔自律。為切實加強對領導干部的監督，可將申報內容刊登于法定刊物上，或放到紀檢監察部門的網站上，長期對公眾公開，以接受公眾監督。
　　
　　二、建立健全領導干部財產舉報制度
　　
　　舉報是反腐倡廉的一大利器。如果舉報者的權利得不到法律的保護，哪個群眾還敢舉報?因此，要實行領導干部財產申報制度，必須建立、健全領導干部財產舉報制度。
　　在我國推行領導干部財產申報制度過程中。部分領導干部存在謊報、瞞報、不報等情形。只要有該種情形之一者，公眾都有權予以舉報。所謂舉報，是指國家專門機關對非涉案單位或者個人對違法犯罪行為的檢舉、報告依法予以受理、查處的活動。舉報是公眾參與反貪污、反腐敗斗爭最便捷、最有效的途徑和形式。依法舉報是每一個公民的權利和義務，他們的行為應當依法受到保護。然而，在我國的舉報制度中，公眾缺少安全感與信任感。很多舉報人都有過“舉報信回到被舉報的領導手里”的可怕經歷。舉報人一旦被暴露后，遭遇打擊報復的“噩夢”就可能變成現實。此外，舉報人和被舉報人身份不同、地位懸殊，舉報人往往處于弱勢地位，被舉報人大多位高權重，即使在被發現之后，四處活動一下，便可免于處罰或者象征性地給個很輕的處罰，也不礙大事。但對于舉報人來說，打擊確實是毀滅性的。究其原因，是因為我國當前的舉報人保護制度存在保護范圍狹窄、保護手段匱乏、保護程序缺失、保護機構職責不清等問題。舉報人被打擊報復，雖然是極個別的情況，但如果舉報制度不健全，沒有強有力的保護措施，將極大地挫傷廣大群眾參與控制腐敗斗爭的積極性。這種惡性循環，還將助長腐敗分子的囂張氣焰，不利于反腐敗工作的深入開展。
　　領導干部財產舉報制度的核心內容是吸收社會各界人士來參加對領導干部財產申報制的監督，使社會各界可以對可能是領導干部財產的情形進行舉報，加強領導干部財產申報的嚴肅性。因此，該制度應規定領導干部財產舉報范圍、舉報條件、舉報程序、舉報對象、對舉報者的保護等。同時，要積極試行信訪舉報獎勵制度和專項舉報制度，完善署實名舉報制度，積極探索網上舉報、聯合約訪等新的方法、途徑。此外，要建立起完善的舉報機構。實踐證明，建立舉報中心，有助于及時發現國家工作人員貪污受賄等腐敗線索。為此，應制定嚴厲的法律措施，懲治對舉報人打擊報復的行為，保障舉報人的合法權益，保護舉報人的積極性。
　　
　　三、建立“抓一把手”與“一把手抓”相結合的制度
　　
　　所謂“一把手”，是指領導班子中居于首位的負責人，是在一個地區、部門、單位的領導班子和全局工作中，處于關鍵地位的人。對“一把手”的監督，一直是權力監督的薄弱環節。一是“一把手”位高權重，接觸范圍廣，遇到各種誘惑和考驗的機會也多，腐敗出問題的可能性較大；二是“一把手”高高在上，群眾發現其貪污、受賄的可能性概率極少，一些領導干部中的“一把手”，往往由犯小錯發展為鑄大錯，最終走向犯罪；三是“一把手”優越感強，平時屬下都以尊敬的姿態、順從的表現恭維上司，聽到的都是贊美聲，極易盲目自負，聽不進不同意見，結果在錯誤的道路上越走越遠。‘一把手”作為一個群體，既是監督的重點，也是監督的難點。作為“一把手”，在他的管轄范圍內，他有相對集中的權力，但是，在一個更大的范圍內，他又必須聽命于另一個“一把手”。以此類推，“一把手”之間，就形成了若干個向下授權、向上服從的權力鏈條。任何一個“一把手”，都是這條權力鏈條上的一個紐結。由此可見，在推行領導干部財產申報制度過程中，如果缺乏對“一把手”的監督和制約，那么，領導干部財產申報制度的目的就難以實現。
　　在領導干部財產申報制度中，正是由于“一把手”在領導班子和全局工作中處于核心地位，起關鍵作用，負有全面責任，對“一把手”的民主監督工作尤為必要。因此，要建立領導干部財產申報制度，必須首先抓好“一把手”。只有“一把手”帶頭將其住房、投資、配偶子女從業等情況主動申報，并面向社會公開財產信息，這樣對各級領導干部財產申報才能產生良好的示范效應。
　　在建立“抓一把手”制度的同時，必須建立“抓一把手”與“一把手抓”相結合的制度。實踐中，“一把手”在落實財產申報制度上思想有顧慮，怕監督過嚴，影響團結，影響自己的選票，因而不抓或不敢抓，以至于手下在財產申報中不申報或者不如實申報。因此，“一把手”應有強烈的責任意識，堅決落實領導干部財產申報制度，克服怕得罪人、不敢抓、不敢管的傾向，既嚴格以身作則，管好自己，管好配偶、子女和身邊工作人員，又積極管好分管地區、部門和單位的財產申報工作。建立“抓一把手”與“一把手抓”相結合制度，還必須將黨風廉政建設責任制納入“一把手”目標管理體系，作為考核“一把手”落實財產申報制度的重要組成部分。
　　四、積極推行并嚴格實施領導干部財產申報問責制
　　我國反腐倡廉舉措頻頻出臺，但腐敗現象的蔓延沒有得到有效的遏制，重要原因之一就是問責制的缺位。問責制是官員未履行自己的職責或者在履行自己職責的過程中濫用權力、違反規定職責和義務時，由特定主體追究其責任，令其承擔某種后果的一種制度。實施問責制是一項復雜的系統工程。在很長一段時間內，我國的官員問責制沒有建立和完善。建立健全問責制，就要解決由誰問、向誰問、問什么、怎么問等一系列問題。當前，我國問責制主要存在的問題有：一是問責主體缺位，二是問責客體不清，三是問責的標準不明確，四是問責的程序不規范。要實行領導干部財產申報制度，必須建立較為完善的問責制，這樣，才能發揮財產申報制度“反腐利器”的威力。
　　根據《規定》，領導干部如有無正當理由不按時報告、不如實報告、隱瞞不報或者不按照組織答復意見辦理等情形之一的，應根據情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等處理；構成違紀的，依照有關規定給予紀律處分。不按照規定報告個人有關事項，同時該事項構成另一違紀行為的，依照有關規定進行合并處理。這些規定可以視為對領導干部違反財產申報制度規定后的問責制，但該《規定》只規定了領導干部無正當理由不按時報告、不如實報告、隱瞞不報或者不按照組織答復意見辦理的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，并視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分，其處罰力度過輕，而且承擔責任的形式過于簡單，一般只停留在黨紀政紀處罰上，不需承擔相應的行政、民事、刑事責任。申報人員不申報或不如實申報財產而不受懲罰的現狀，已經成為我國腐敗現象屢禁不止的重要原因。
　　鑒于此，筆者認為，對拒不申報或者不如實申報財產的領導干部的責任追究，除采用黨紀、政紀等處分方法外，要建立健全問責制。建立健全問責制度，首先，要明確問責的主體，厘清由誰來問責的問題。在問責制下，須強化上級監督下級的責任，強化上級黨委和政府的問責責任，建立問責的長效機制。其次，統一問責標準。要嚴格劃分權責界限，要做到權責統一。有什么樣的權力，就應該負什么樣的責任；沒有相應的權力自然不必負相應的責任。最后，規范問責程序。這就需要建立相應的法律體系，使責任追究程序化，具體包含責任的認定程序、問責的啟動程序以及問責的回應程序。通過實行問責制，對領導干部實行財產申報中的失職失誤行為進行硬性的制度約束，讓“問題官”和無所作為的“庸官”下臺，使其為所作所為付出代價。只有積極推行并嚴格實施問責制度，才能在我國真正建立領導干部財產申報制度。此外，筆者認為，問責制中還應該引入刑罰機制，用刑罰這一強制手段懲治拒不申報或者不如實申報財產的申報人，以確保財產申報制度的貫徹執行。為此，可在刑法中增設“國家工作人員拒不申報或不如實申報財產罪”的條款，作為懲治官員貪贓枉法行為的補充。
　　除以上各項制度外，領導干部財產申報制度的建立和實施，還需要采取其他一些配套措施，比如完善金融賬戶實名制、現金交易制度、健全信用制度、建立科學的財產評估制度、實行金融電子化、實行遺產稅與贈與稅制度、完善預防資金外逃制度、建立財產轉移的有效攔截機制等等。只有在這些制度的有效聯動和配合支持之下，才能夠形成對領導干部財產和經濟活動的正確評價。否則，財產申報對腐敗行為的監督作用就會大打折扣。
　　
　　參考文獻：
　　[1]竹立家，國外官員財產申報制度的政治和法律基礎探析[J]領導科學，2010，(6).
　　[2]汪玉凱，深化改革要敢于觸動既得利益一建立官員財產申報制度的幾點思考[J]，中共中央黨校學報，2009，(2).
　　[3]袁峰，公職人員財產申報信息公示機制探析[J]，江蘇行政學院學報，2010，(3).
　　[4]張世軍，官員財產申報制度：中國反腐的選擇與策略[_J]，湛江師范學院學報，2010，(2).
　　[5]陸彩鳴，建立我國官員財產申報制度的研究——健全懲治預防腐敗體系的重要舉措[J]，中共銀川市委黨校學報，2010，(2).
　　[6]王傳利，給腐敗號脈——新中國腐敗頻度與控制強度相關性研究[M]，北京：群眾出版社，2004.
　　[7]張亮，權力監督與腐敗預防[M]，上海：上海社會科學院出版社，2008.
　　
　　責任編輯