地方政府決策創新的實踐和啟示

　　[要]杭州市的開放式決策創新保障了決策程序和結果的正義性，豐富并拓展了政務公開的內涵、形式和外延，有助于提升政府決策的合法性和決策質量，有助于塑造良好的政府形象和提升政府公信力、杭州市的實踐表明，進一步推進開放式決策，需加強宣傳力度，拓寬公眾參與渠道；強化決策會議議題與公共需求之間的關聯度，提升公眾參與深度與廣度；完善決策程序，強化決策程序的正義性；強化責任追究機制，加強決策的制度化建設。杭州市的開放式決策啟示我們，要通過戰略意識的轉變與創新，奠定決策中公民導向的思想基礎；通過決策平臺與載體創新，加速推進決策過程的電子化程度；通過機制體制創新，實現決策程序的制度化、規范化和民主化等。
　　[關鍵詞]杭州市，開放式決策，政府，公眾
　　[中圖分類號]D630　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004－4175(2011)01－0104－05
　　
　　在經濟社會轉型期，通過公開、透明、廣泛參與和有效互動的公共協商與決策平臺，政府公共政策充分尊重、吸納決策相關群體的利益，并實現有效的社會整合，既是防止社會沖突、對抗和暴力的必然要求，也是政治體制改革和決策民主發展的必然趨勢。作為改革開放和地方政府治理創新排頭兵的浙江，近年來在決策科學化、民主化和地方政府治理創新方面邁出了扎實的步伐。其中杭州市的開放式決策可謂地方政府決策創新的典型個案。為進一步探討開放式決策對提升公共決策績效的作用，特別是對地方政府決策創新實踐的啟示意義，“杭州市開放式決策績效評估”課題組通過對列席代表和普通市民的訪談、問卷調查、市長常務會議的現場觀摩以及專家咨詢論證會等方式，對開放式決策作了比較全面的績效評估，希望能夠進一步推進開放式決策的實踐，使其成為地方政府決策創新的典范，并為“十二五”時期各級地方政府決策創新提供可資借鑒的具體經驗。
　　
　　一、開放式決策實施效果評估
　　
　　市場化改革是三十多年來中國社會轉型和變革的根本動力，它誘發并推動了整個社會經濟、政治和意識結構的深刻變遷，市場體系發育和市場秩序擴展的邏輯，引發了整個社會生活秩序包括政府公共治理不可逆轉的深刻變革。應該說，改革開放以來，浙江的經濟社會發生了天翻地覆的變化，由此導致了全省社會內在秩序的深刻變遷，地方政府治理創新也非常引人注目，形成了創新實踐普遍性、創新主體多元性、創新經驗原創性和創新影響廣泛性的鮮明特征。開放式決策是杭州市政府堅持“讓民意領跑政府”，擴大公民有序政治參與，增強決策民主化、科學化的有益探索，也是地方政府改革創新的一次有效實踐。
　　開放式決策的基本做法是：從“滿意不滿意”、“民主促民生”開始，杭州市以民生問題為公民參與的主要切入點，在民生問題上建立和拓寬公民決策參與的渠道，創制多種類型的公民參與載體和參與平臺，逐漸使民意在政府決策中發揮越來越重要的作用，為開放式決策的實施奠定了良好的技術基礎、民意基礎和社會基礎。在具體操作層面上，從2007年11月開始，杭州市政府建立了人大代表、政協委員列席市政府常務會議制度、市民與專家代表參加市政府常務會議制度，并開始實施市政府常務會議的網絡視頻直播和“中國杭州”網政務論壇的互動交流，逐漸形成了一系列完整的制度規則和操作程序，公民參與的廣度不斷拓展，深度不斷增加，對公共政策的影響力也不斷增強。
　　作為地方政府的一項重要創新實踐，杭州市政府的開放式決策形成了如下的規范程序：征集民意，確定問題一確定決策事項，擬訂決策方案一社會公示，再征集民意一人員列選一常務會議，協商決策，視頻直播一會后反饋、回應一視頻資料公布歸檔。
　　杭州市政府開放式決策的實施對推進決策民主化和地方政府的治理創新具有重大意義，也對地方政府治理產生了直接的影響，具體表現為：
　　
　　(一)保障了決策程序和結果的正義性。杭州市已通過《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》等共9個地方性法規，對開放式決策的程序作了明確規定，從民意的征集、決策問題的確定、決策方案的設計，到列席代表的產生，再到市長常務會議上各種意見的表達順序都有明確的規定，保證了開放式決策具體操作程序的規范化和程序化。
　　在開放式決策中，“開放”理念貫穿于決策全過程，并實現了全過程的透明化。從直接參與到間接參與，從會議現場到視頻連線，從網絡論壇到手機短信，開放式決策為公民開辟了形式多樣、立體多元的參與途徑，達到了在“參與中開放，在開放中參與”的良性互動效果。而且，開放式決策賦予市民對政府決策提出補充或修改意見，甚至否決政府決策的權利。如2008年12月10日召開的第39次市政府常務會議上，由于市民的普遍質疑，原本準備出臺的《杭州市個人信用信息征集和使用管理辦法》經討論決定“暫不通過”。這就使政府決策能夠充分吸取各方意見，實現有效的社會整合，從而使決策成為群策群力、集思廣益的過程。
　　開放式決策始終堅持把民意作為決策的基本依據，充分反映民意并服務于民意。由于社會階層分化，不同的階層勢必會有截然不同的民意訴求，這就使得某一階層的民意代表不一定能真正成為“公意”。所謂“公眾或公共意見，……它是經過詳盡的辯論和討論并被我們所有人承認為共同同意的那種東西”，而“公意永遠是公正的，公意只著眼于公共利益且永遠以公共利益為依歸。公意若要真正成為公意，就應該在它的目的以及本質上都同樣是公意的”。開放式決策正是通過公共論壇、市長常務會議等公開、透明、互動的論辯與整合，在尊重各方權益和自由、民主、協商的基礎上，最終形成各方都能接受的公共政策。在整個過程中，不僅反映民意而且對民意進行有效整合，既保證了決策程序對不同階層的公平性，也保證了決策內容的公平性。正是這種程序的公平性保證了決策目標和結果的公平性，從而達到了決策之程序正義與內容、結果之實體正義的高度統一。
　　
　　(二)豐富并拓展了政務公開的內涵、形式和外延。傳統的政務公開更多地表現為政策、法規、文件等信息的公布，而開放式決策則增加了對決策過程的公開，使政府決策從事后公開轉向全程公開，保證了政府決策行為的公開化、透明化，使政府的決策行為體現了“魚缸效應”。不僅如此，杭州市政府還拓展了政務公開的途徑與方式，邀請中央、省級媒體參加，利用“中國杭州”政府門戶網站直播市政府常務會議，同時開通網絡論壇專題討論區，通過市民代表、專家、網民與政府多元、立體的溝通互動，促進政務公開向縱深化發展。在國內首次建立起政府決策與社會、公民及網民立體多元的即時互動渠道和平臺。這是杭州市政府革故鼎新、打破常規，在全方位政務公開道路上邁出的堅定一步，也是政務公開與時俱進、開拓創新的最佳例證。
　　
　　(三)有助于提升政府決策的合法性和決策質量。開放式決策的核心表現就是公民對政府決策積極、廣泛的參與和公開的協商與整合，公共意志在其中扮演著重要角色。在整個參與協商過程中，市民對政府形成了較高的政治認同，也即對政府合法性的認可。這一點得到了我們調研數據的支持，71％的民眾完全贊同開放式決策能推進政府依法行政，28％的民眾表示基本贊同；高達98％的被調查者認為開放式決策能夠或基本能夠提高政府決策的民主化。
　　開放式決策通過市民廣泛、積極的參與，實現了決策專家咨詢和普通民眾二者之間的整合，增強了政府決策的合法性基礎；而且參與的廣泛性使決策實施的阻力降至較小的程度，同時還降低了決策宣傳和實施成本，決策質量是比較高的。由于開放式決策使決策的民主化和科學化、決策的程序正義與結果正義實現了有機的統一，最終使權威性的政府管理行為轉變成為便民、利民、為民的民主、科學行政，無疑能產生良好的社會效果。
　　
　　(四)有助于塑造良好政府形象，提升政府公信力。杭州市始終以“人民滿意不滿意”、“讓人民評判”作為政府工作的出發點與歸宿，堅持政府工作的民本性，“讓民意領跑政府”為創建民本政府奠定了良好的思想基礎。市民有權對政府決策提出補充或修改意見，政府則必須予以及時回應，形成了良好的制度化、規范化效應，實現了政府與人民之間的無縫隙對接。而且，凡與群眾利益息息相關的事，都堅持依法定程序進行，公開、公正、透明，做到了對人民群眾的現實利益需求進行及時回應，保證了政府同人民群眾的密切關系，是塑造親民、開放政府形象的重要基礎。
　　從課題組的問卷調查結果來看，開放式決策在改善政府形象方面的作用獲得了調查對象高度一致的認同。針對與會人員的問卷調查結果顯示，高達87％的調查參與者贊成開放式決策能改善政府形象，占人數的絕大多數；基本贊成的占10％，兩項合計共達97％。而針對普通市民的問卷調查結果也印證了類似的結果：完全贊同與基本贊同的比例高達99％。由調查數據我們可知，絕大多數被調查人員對開放式決策能改善政府形象這一說法持肯定態度。
　　
　　二、進一步推進開放式決策實踐的對策建議
　　
　　杭州市開放式決策實施以來，在政府治理創新和決策民主化、科學化、規范化方面取得了顯著成效，這是毋庸置疑的。然而從現場觀摩、訪談和問卷調查的結果來看，開放式決策在功能上仍有一定的拓展空間。我們認為可以從以下幾方面拓展：
　　
　　(一)加強開放式決策的宣傳力度，拓寬公眾參與渠道。課題組的問卷調查顯示，被調查者對開放式決策不了解、沒聽說過的高達37％，非常了解的卻僅占被調查總數的5％，開放式決策在宣傳與信息公開以及參與渠道方面仍然有進一步提升的空間。因此，課題組建議應加強開放式決策宣傳力度，拓寬參與渠道，提升參與廣度與深度。一是增加參與視頻直播網站的數量，也可考慮把公交車上的移動傳媒利用起來；還可把廣播、電臺納入直播范疇，通過電視直播、手機短信、熱線電話等形式，拓寬開放式決策的宣傳、動員與參與渠道，增加公眾獲取相關信息的幾率，方便更多市民表達訴求和參與互動。二是可以借鑒長沙市市民論壇的做法，市政府領導可以社區座談會、協商會等傳統溝通交流方式與市民進行網格化的宣傳與互動，建構起無縫隙的宣傳與互動途徑，擴大開放式決策的影響力和滲透力。
　　
　　(二)強化開放式決策會議議題與公共需求之間的關聯度，提升公眾參與的深度與廣度。從2006年－2008年杭州市“7+x”的環比統計來看，杭州市民對“行路難停車難”、“住房難”的意見一直位居前列。而從課題組的統計來看，近些年來，杭州市開放式決策議題與“七難”問題的關聯度事實上并不是特別強。也就是說，杭州市民關心的最直接、最現實的民生重點、難點問題，在市長常務會議上開放決策的并不是很多，而這也勢必影響公眾的參與熱情與參與質量。為此，應強化開放式決策與公共需求之間的關聯度，激發公眾參與的深度與廣度：一是強化開放式決策與公共需求、公共利益之間的關聯度，激發公眾參與的熱情；二是擴大網民代表與市民代表名額，提升公眾參與的廣度，特別是網絡視頻連線參與的主體可以繼續擴展；三是擴大相關領域專家代表名額，提升公眾參與層次。應在選擇參與決策專家的組成上體現知識結構的多元化，促使他們從不同的角度對同一問題進行思考和論證，這既有助于實現決策的科學性與合理性，也有助于克服專家決策咨詢偏好的片面性。
　　
　　(三)完善開放式決策程序，強化決策程序的正義性。就公共政策而言，實體正義是公共政策追求的目標，程序正義是公共政策目標實現的手段，也是公共政策實體正義實現的保障。因而，二者在公共政策的制定與執行過程都不可偏廢。反之，“只要存在程序的非正義性，產生的結果也必然不正義”。
　　雖然從杭州市實施開放式決策以來，列席對象一直在不斷擴大，但開放式決策有時卻將政策目標受眾排斥在互動之外，這很可能會因忽略政策目標受眾的正當訴求而導致決策程序本身的不當，也很可能影響政策質量及其后續執行。恰如課題組曾經列席的第48次市長常務會議所體驗到的那樣，由于缺乏決策目標受眾的有效參與，開放式決策的政策結果仍可能導致自由裁量權的膨脹。比如該次會議通過的《杭州市實施(中華人民共和國動物防疫法)辦法(修訂)》中對不暫停輸入動物或動物產品的行為作了“由動物衛生監督機構責令限期改正，并可處2000元以上20000元以下罰款”和違反動物輸入和動物產品報驗規定的作了“責令改正，給予警告，并處2000元以上50000元以下罰款”的規定。2000元到20000元之間的差距是整整10倍；2000元到50000元之間的差距則是整整25倍，如此規定創設了極大的行政自由裁量權。這很可能增加政策執行的難度，甚至可能引起相關政策目標受眾一定程度的抵制。
　　因此，為保證決策結果的公平正義，提升決策質量，開放式決策應在草案起草、會議現場或視頻連線中增加一些與該次議題直接相關的政策目標受眾，使決策相關群體的權益保障貫穿于政府決策的始終。這既是公共政策程序正義的必然要求，也是政府傾聽各方意見，尊重不同利益階層的利益訴求并進行充分整合的必然要求，更是提升決策質量、減少執行阻力的必然要求。
　　
　　(四)強化責任追究機制，加強開放式決策的制度化建設。杭州市自從實行開放式決策以來，共形成了9個制度性規定，在制度建設方面進行了卓有成效的探索。但在具體實施過程中，無論是信息公開、會務管理，還是政務論壇的互動，都還存在一定的問題。這些問題，既有制度建設本身不健全的問題，也有制度執行不力的問題。因此，政府應該首先在相應的條例規定中，增加責任追究條款，以強化開放式決策的制度化建設。如盡管制定了《開放式決策程序規定》，但整個《規定》中卻沒有任何責任追究條款。這就必然要求對相關制度規定進行梳理、修訂，明確規定各職能部門的相應權責，并對失職、瀆職行為進行責任追究，建立責任追究機制，將決策前公示、決策中互動、會后答復等都納入開放式決策的責任體系，并將其納入政府績效評估的范圍，從而做到“有權有責，權責相稱”，強化開放式決策的制度化建設。
　　與此同時，必須強化對開放式決策各職能部門的監督與制約。開放式決策作為一項新的探索，相關的配套制度并不完善，這就可能導致開放式決策的政策效果無法得到有效保障。因此，建立開放式決策的監督機制和責任落實機制不僅十分必要，而且十分迫切，應著力建構多元化的監督與約束機制，如媒體、公眾、網民或其他社會團體等都能夠以某種合適的方式監督開放式決策的實際運行，并建立“決策滿意”的監督與評估機制，從而使開放式決策體現公民導向，加強服務型政府、效能型政府和責任型政府建設。
　　
　　三、開放式決策對地方政府決策創新的啟示：全力打造公民導向的決策模式
　　
　　杭州市開放式決策實施至今，產生了廣泛的社會影響，《人民日報》、《大公報》、中央人民政府網、新華網等上百家國內有影響力的主流媒體及門戶網站進行了相關報道或轉載。《人民日報》評論道：“以往政府辦公室會議議題研究之前，通過廣泛調研了解民意，但存在一定局限性。如今利用網絡平臺向社會同步公開政府辦公會議內容，改變了公眾的政治參與方式，也較好地傳播了政府的改革舉措。”很多專家認為，杭州市開放式決策不僅體現了以民為本的執政理念，更體現了轉型期政府治理創新的必然要求，為政務公開和提高政府決策的科學化、民主化水平提供了重要的實踐經驗，具有較強的推廣和借鑒意義。而問題的關鍵則在于如何使開放式決策成為地方政府治理創新的新動力和新途徑，全力打造公民導向的決策模式。我們認為可從以下幾方面著手：
　　
　　(一)戰略意識的轉變與創新：奠定決策中公民導向的思想基礎。“民為邦本，本固邦寧”，開放式決策對政府治理轉型和創新的啟示，首先是應在堅持立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務的基礎上實現理念創新。政策制定者應明確公共政策并非少數人的拍腦袋決策，不是行政官員的專利。要保障公共政策的公共性、合法性與民意基礎，在當前社會分化、各種社會矛盾不斷凸顯的背景下，要突出強化公民導向的政府決策模式，廣泛吸納民意，尊重民意，體現公意，以人為本，努力創建民本政府。唯有實現這種作為公共政策價值先導的戰略意識與理念的轉變與創新，真正建構起公民導向和“人民滿意”的政府決策模式，才能在社會變遷的過程中，始終實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益并實現有效的社會整合，為實現“人人共享，普遍受益”的和諧社會奠定扎實的思想基礎。
　　
　　(二)決策平臺與載體創新：加速推進決策過程的電子化程度。政府治理創新有其內在的演進邏輯，決策創新歸根結底是公共決策系統與社會諸系統要素整合作用或自生自發的擴展行動。開放式決策率先利用網絡與視頻直播市長常務會議決策，取得了良好的社會效果。這表明，“十二五”時期地方政府在公共事務的決策與治理過程中，應進一步充分發揮網絡平臺和載體的作用，加速推進決策過程的電子化程度。特別是在網絡技術日新月異和網絡普及率迅速提升的社會背景下，政府更應該與時俱進，充分利用網絡加速推進決策平臺和載體的創新，利用網絡征詢民意，有效地吸取、整合民意以形成公共意志，在提升決策公開、透明的廣度和深度之際夯實公共政策的公平性和合法性基礎。
　　
　　(三)機制體制創新：實現決策程序的制度化、規范化和民主化。實體正義與程序正義共同構成了公共政策的價值基礎，而程序正義則是實體正義的根本保證。開放式決策從決策議題到決策草案再到市長常務會議的拍板過程，全程吸取廣大市民、市民代表、專家和網民的意見，順應了我國當前政府管理模式變革和決策民主化的時代要求，改變了“自上而下”單一的精英決策模式，使決策權力向公眾回歸，實現了政府與社會、民眾之間即時、動態的溝通互動、協商與治理優化，同時實現了政府決策機制體制的創新。這無疑是一項重大的實踐創新，體現了政治民主化的發展趨勢。然而，一個值得我們關注的現象是：很多地方治理創新往往隨著領導人的變更或決策者意志的變更而偃旗息鼓，如溫州瑞安“三位一體”的綜合農協試驗，2007年11月入圍第四屆中國地方政府創新獎，2008年8月入選“浙江省改革開放三十年典型事例”和“全國改革開放三十周年創新案例”。但是，隨著部門之間深層次矛盾的出現，很快就陷入“低水平運轉”，目前基本上名存實亡。這更加凸顯了開放式決策的可貴之處，皆因開放式決策出臺了地方性法規，實現了決策程序的法制化、制度化和規范化，使民主成果得到了有效的鞏固。這恰恰是當前我國地方政府治理創新最該提煉的經驗，也是促使地方政府治理創新可持續發展和確保民主發展成果的核心保障。
　　
　　(四)回應方式創新：實現立體多元的網絡化治理。杭州市開放式決策在利用網絡進行視頻直播之際，還開通了“中國杭州”網上的政務論壇，用以建立常態化的網絡互動機制，這也是政府決策與社會、公民溝通互動和回應方式的創新。僅以網絡回應與反饋機制為例，自開放式決策網絡平臺向廣大市民開放以來，越來越多的市民通過論壇交流的方式向政府決策提出意見或建議。盡管在實際操作過程中，也許“中國杭州”政務論壇的表現并非完美無缺，但其啟發意義在于，各級地方政府完全可以從電子政府發展的歷史趨勢和戰略高度上完善網絡論壇的管理、溝通與公共事務治理優化的功能，創新回應方式，逐漸建構起立體多元的網絡化治理結構。再如成都新都區“最有個性的政府網站”，以高達99.98％的回復率獲得了廣大網友的追捧，甚至網友罵娘的帖子都不刪除，產生了良好的社會效果，獲得了極高的贊譽，無疑對“十二五”期間地方政府決策創新具有很大啟發。
　　
　　(五)政府角色轉變：向組織者、服務者和合作伙伴轉變。開放式決策給我們的啟示還在于：政府角色和職能的變革是一個持續的過程。在開放式決策中，政府除了扮演規則制定者、“法官”和公共服務供給者角色之外，還必須承擔起政策協商的組織者和公共事務治理的合作伙伴職能。在具體的決策協商、協調、整合過程中，必須有一個超脫于利益訴求之外的為所有參與者都能夠信服的組織者或最終決斷者。否則，即便有規則也極可能由于參與者的自利心而導致集體行動的困境，不同社會階層和利益群體之間的分歧難以彌合，公共協商也勢必難以為繼。因此，在政策創新過程中，實現政府角色的適時轉變和創新，逐漸成為公共協商的組織者、服務者也是一種必然的要求。而且，從治理理論出發，公共事務的復雜化、動態化，治理主體和決策中心的多元化，治理責任的分散化和治理網絡的自主化，都使得公共治理必須在良好溝通、互動的基礎上，把解決問題的能力擴展到不同的自治卻獨立的行為者身上，從而使得不同治理主體，如政府、社會、公民之間的互動、協商與合作成為一種必然。換言之，政府應與時俱進地成為公共事務治理的合作伙伴，這顯然是傳統的管制型政府所不可能扮演的角色，但卻是實現善治的必然要求。
　　
　　參考文獻：
　　(1]何顯明，順勢而為：浙江地方政府創新實踐的演進邏輯[M]，杭州：浙江大學出版社，2008
　　[2]鄧正來，等，國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑[M]，北京：中央編譯出版社，2005
　　[3][法]盧梭，社會契約論[M]北京：商務印書館，2003
　　[4]顏廷銳，實質正義與程序正義：公共政策的價值基礎[J]，中共杭州市委黨校學報，2003，(5).
　　[5]顧春，開放式決策讓最大多數群眾參與杭州市政府常務會議視頻直播[N]人民日報，2008-12－30
　　[6]陳誠“最有個性的官方網站”：成都新都區網上信訪平臺不設防[EB／OL]，新華網，2010-09-25.
　　[7]李繼剛，顧金喜溝通、互動與政府治理優化[J]，理論探索，2005，(5).
　　
　　責任編輯