公務員多元化選拔方式評析

　　[摘要]自公務員法頒布實施后，我國逐漸形成了多元化的公務員錄用、選拔體系，主要包括：以考試錄用和選調為主的“入門”性選拔方式，以調任和“借調”為主的交流性選拔方式，以競爭上崗、公開遴選、公開選拔為主的競爭性選拔方式。公務員多元化選拔方式體現了平等參與的價值取向，形成了競爭激勵的觀念，促進了公務員隊伍的優化。隨著社會對政府公共事務管理需求的增加，公務員多元化選拔方式必須不斷調整和規范，與公務員職業化管理相結合，提高選拔的公正性，健全公務員選拔法律制度，提高公共部門人力資源管理科學化水平。
　　[關鍵詞]公務員，多元化選拔方式，人力資源管理
　　[中圖分類號]D630　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004－4175(2011)01－0112－04
　　
　　公務員的素質決定著政府的管理水平和效率，2006年1月1日正式實施的《中華人民共和國公務員法》明確提出，要“建設高素質的公務員隊伍”。近年來，我國一直在公務員錄用、選拔方面進行積極的實踐探索，公務員錄用、選拔機制日益體現出系統層次性。在黨政機關推行實施了以公開考試、公平競爭為原則的錄用制度；積極探索實行委任、選任、聘任、調任和考任等多種模式選拔公務員；各地普遍推行公務員錄用考試，通過公開考試擇優錄用；嚴格考核、憑功績晉升的激勵機制已開始發揮作用，公開、平等、競爭、擇優的競爭機制已初步形成。我國公務員多元化選拔方式作為一個系統，究竟體現了怎樣的層次性，在提高公務員隊伍素質中實現機理和效果如何，今后應怎樣進行優化，都需要我們深刻剖析。
　　
　　一、公務員多元化選拔方式現狀分析
　　
　　我國公務員制度中的考錄、選拔在實際工作中包含了“入門”性選拔、交流性選拔和競爭性選拔三個大類。以“國考”為代表的公務員考試錄用和選調是公務員“入門”性選拔方式，調任以及作為非正式選拔的“借調”實際上是一種交流性選拔方式，競爭上崗、公開遴選、公開選拔(“公選”)、公推直選這幾種方式是公務員內部晉升的競爭性選拔方式。之所以要加以分層，是因為這幾種方式涉及了公務員制度中錄用、晉升、調任等多個環節，因此有必要明確“選拔”的指向和范圍。
　　一是“入門”性選拔方式。公務員考試錄片J和選調是公務員“入門”性選拔，是公務員隊伍的主要“進口”方式。選拔制度的基礎是考試錄用制度。公務員法第21條規定：“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法?！庇捎诠珓諉T法大大拓展了公務員的范圍，確立黨政機關、人大、政協機關、民主黨派機關、司法機關的工作人員均為公務員，各類機關補充工作人員均應受公務員法的規范。具體在考試錄用制度上，就是凡進必考制度在各類機關的確立。
　　選調是組織部門后備干部“入門”選拔的一種方式。組織部門有計劃地從高等院校選調品學兼優的應屆大學本科以上畢業生到基層工作，作為黨政領導干部后備人選和縣級以上黨政機關高素質的工作人員人選進行重點培養。
　　二是交流性選拔方式。在人事實踐中，調任以及作為非正式選拔的“借調”實際上是一種交流性選拔方式。調任是公務員交流制度中的一種，是指國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當層次的非領導職務。這是公務員隊伍的另一個入口，與考試錄用公務員不同，這種調任制度在實際中具有一定程度的選拔功能。借調一般是指編制在原單位，被借調到上級或主管單位短期工作的行為。借調是我國很獨特的一種人員流動方式，是游離于公務員法之外的一種非正式的干部使用方式。借調作為一種特殊形式的機關工作人員流動方式，日益成為向上級機關流動的一種重要方式，對于被借調人員來說，借調往往被視為普通公務員晉升的階梯。但借調公務員相對隨意、不確定，大部分在借調之后又不得不回到原單位。
　　三是競爭性選拔方式。競爭上崗、公開遴選、公開選拔這幾種方式是公務員內部晉升的競爭性選拔方式。2002年，中央頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》，明確規定競爭上崗是黨政領導干部選拔任用方式之一。2004年4月，中央辦公廳下發了《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》，這標志著競爭上崗工作邁向制度化、科學化、規范化軌道。2006年1月，《中華人民共和國公務員法》生效施行，為競爭上崗工作的開展提供了法律依據。各地各部門也都結合各自實際，制定了實施辦法。競爭上崗是對薦舉委任制晉升方式的辯證否定，作為一項重要的選人用人制度逐步走向成熟。公開選拔是黨政領導干部選拔任用方式之一，《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》所稱的公開選拔是指黨委(黨組)及其組織(人事)部門面向社會公開報名，采取考試與考察相結合的辦法，選拔黨政領導干部。公開選拔適用于地方黨委、人大常委會、政府、政協、紀委工作部門或者工作機構的領導成員或者其人選，以及其他適用于公開選拔的領導成員或者其人選。公開遴選是一種競爭性選拔方式，在不提職級的前提下，從下級機關選拔優秀公務員充實到國家機關，探索建立來自下級機關的公務員培養選拔鏈。
　　上述幾種選拔方式的性質、目的與意義都有很大不同，在具體實施過程中各自的管理機構、選拔程序、對象范圍、職務層次差異也比較明顯。具體表現為：
　　考試錄用與調任一樣都可以將非公務員身份的人選拔進公務員隊伍中?？荚囦浻檬敲嫦蛏鐣x拔“擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員”，調任是調入國家行政機關擔任副處級以上領導職務或副調研員以上非領導職務。從各自適用的對象范圍看，二者是能夠銜接的。
　　考試錄用與公開遴選制度都是采取考試的方式選拔公務員，但有著本質上的區別。首先，考試錄用是公務員的“入門”選拔方式，是從非公務員身份到公務員身份的轉變；而公開遴選是從下級機關公務員群體中進行選拔，面向的對象已經具有了公務員身份。其次，公開遴選制度就是針對考錄中出現的“三門”(從“家門”到“學校門”再到“機關門”)公務員缺乏處理社會矛盾和與百姓溝通的能力、缺乏基層工作經驗和相應工作能力的情況，從下級機關選拔對基層情況有深入了解、對社情民意有準確把握的優秀公務員充實到中央機關中。
　　競爭上崗、公開選拔和公開遴選都是競爭性選拔方式，都起到了擴大選人視野、拓寬機關進人渠道、打破單一選才模式的作用，但性質、范圍、程序和目的都有所不同。競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一，是一種競爭性的晉升方式。公開選拔是地方黨委、人大常委會、政府、政協、紀委工作部門或者工作機構選拔領導成員以及其他適宜于公開選拔的廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務的一種方式，是一種晉升性選拔。這樣選拔一是為了改善領導班子結構，集中選拔領導干部；二是領導職位空缺較多，集中選拔領導干部；三是領導職位出現空缺，本單位無合適人選；四是選拔專業性較強職位和緊缺專業職位的領導干部。
　　總的來說，公開選拔是干部人事制度走改革創新之路的信號，旨在廣納具有遠見卓識、參與國際競爭的人才，拓寬用人視野，提高干部任用的科學性和公信度；公開遴選是上級機關面向下級機關選拔優秀公務員，不是晉升性的。公開選拔面向社會，符合《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的基本條件和任職資格的國有企業、事業單位的工作人員都可以報名；公開遴選主要面向機關公務員，選拔具有基層經驗與實際工作能力的公務員，將其充實到上級機關。
　　
　　二、公務員多元化選拔方式取得的重要成效
　　
　　我國公務員考試錄用和晉升選拔等多元化選拔機制通過自身的層次性、互補性，不僅對選拔觀念的轉變產生了積極的促進作用，更對提高公務員素質產生了重要影響。其中，公務員考試錄用制度更是取得了巨大成功。這表現為在率先引入能力考試、申論考試，取消以考查記憶力為主的公共知識考試，逐漸打破地區界限、身份界限，向具有基層工作經驗的報考者傾斜。總體而言，我國公務員多元化選拔方式取得了如下重要成效：
　　
　　(一)公務員多元化選拔方式體現了平等參與的價值取向。我國公務員多元化選拔方式在實施過程中，體現了“平等參與”的價值取向。與以往的人事管理機制相比，公務員多元化選拔方式在許多方面都有了比較大的突破，在最大范圍內給應試者提供了平等參與競爭的機會。
　　公務員考試錄用制度目的是規范公務員的錄用工作，把好公務員隊伍“進口關”。全國31個省區市基本實現了省、地、縣、鄉四級聯考，形成了從中央到地方定時定期招考的機制。“凡進必考”制度也為選拔領導干部提供了制度基礎和人才基礎。胡錦濤同志指出：“考錄工作體現人事制度改革成果，弘揚人事工作正氣”。從形式來看，堅持“凡升必考”是競爭上崗與薦舉委任制的區別。從價值層面來看，競爭上崗并沒有完全沿著薦舉委任制的方向進行，而是在促進“公開公正”與維護“良性競爭”兩個層面對傳統任用方式予以揚棄。“公正”是競爭L崗的價值，維護“良性競爭”環境是其目標，選拔優秀人才是其最終目的。公開選拔擴大了選人視野，拓寬了機關進人渠道，強化了公平競爭和民主監督，落實了群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，體現了機關進人的公開、公平、公正的原則，摒棄了以往機關進人封閉式、神秘化的做法。
　　
　　(二)公務員多元化選拔實踐形成了競爭激勵的觀念。公務員錄用是公務員管理的重要內容，目前我國逐步形成了按照法定條件和程序，采取考試的方式，通過競爭擇優方式選拔崗位所需的工作人員。競爭上崗體現了對傳統干部選拔任用制度的改革與完善，是對“一把手”或“少數人”壟斷用人權的否定。競爭上崗打破了傳統委任制職務晉升方式，構建起以“競爭激勵”為核心的選拔機制。競爭上崗適用的職位層次由科級、處級職位擴展到司局級，南選拔機關中層領導職位人選發展到選拔機關工作部門領導成員職位和非領導職位或熱門職位。黑龍江、廣東、內蒙、湖北、陜西等省對部分廳級領導職位實行了競爭上崗。公開選拔在地方黨委、人大常委會、政府、政協、紀委工作部門或者工作機構選拔領導成員以及其他適于公開選拔的領導成員中也形成了競爭激勵的觀念。
　　
　　(三)多元化選拔方式促進了公務員隊伍的優化。我國公務員多元選拔機制解決了公務員的“進口”(公務員考錄)和“樓梯口”(公務員進升通道)問題。錄用、選拔機制的科學性和有效性不斷增強，公務員隊伍的素質、結構必然會得到優化，必然更加符合政府人事管理工作的需要。
　　從實踐層面來看，我國公務員考錄、選拔制度在優化公務員隊伍方面取得了巨大成效。公務員錄用考試，在中央機關已具相當大規模，在地方31個省區市也已全部實行，為各級黨政機關選拔了一大批年紀輕、學歷高、素質好的優秀人才。公開選拔實現了集中選拔領導干部、選拔專業性較強職位和緊缺專業職位的領導干部，競爭上崗在機關和系統內部以競爭、擇優為原則選拔任用干部，促進了機關干部能上能下、能進能出和優秀人才脫穎而出，公開遴選選拔了具有基層經驗與實際工作能力的公務員充實到上級機關。近5年來，全國各級機關公開選拔干部近3萬名，其中縣處級以上7000多名；通過競爭上崗走上領導崗位的28萬多名，其中縣處級以上4.5萬多名，占縣處級人員總數的8.5％左右。總之，多元化的選拔方式提高了選人用人的針對性，促進了公務員隊伍的優化。
　　
　　三、公務員多元化選拔方式的發展方向
　　
　　公務員多元化選拔方式推動了我國公務員管理制度的優化和公務員隊伍素質的提高。隨著社會對7qDn6KmDOaF1Zbn+ig/LNA==政府公共事務管理需求的增加，多元化選拔方式必須不斷調整和規范，才能更好地服務于公務員隊伍整體素質和能力的提升。
　　
　　(一)多元化選拔方式與公務員職業化管理相結合。公務員人才資源配置很大程度上與公務員考試內容和形式的設置有關。我國公務員考試采取統一考試的形式，對于不同的職位沒有區分，因而導致標準的簡單化和單一化?？荚嚳颇績热莸脑O置很大程度上只能體現被試者的部分能力素質，而缺乏專業化測評。另外，公務員考試沒有層級和職位的區分，報考一般辦事員與報考主任科員使用同一試卷進行考試顯然有失公平，同時也缺乏科學性，競爭上崗的目的是選拔具有管理能力的領導干部，選拔與該管理者職位相匹配的管理人才。但實際結果卻是“以成績取人”，難以考出實際工作成績。英國等國的公務員實行執業資格制度。其主要做法是：統一職業能力標準，實行公務員執業資格考試制度，強調公務員的職業性。同時，普遍采取分類考試，將學歷與職類相結合。這也是我國今后公務員多元化選拔方式的發展方向。公務員選拔中應探索使用新的人才測評技術，積極探索公務員資格制度。建立國家級公務員考試筆試面試題庫和科學的考試試題評價制度，同時形成一支規模適當、結構合理、素質優良、專兼職結合的命題專家隊伍，打造公務員職業化的平臺和基礎。在此基礎之上，以分類分等考試和多元化選拔制度為基礎，實現公務員交流、晉升等職業發展。
　　
　　(二)排除各種因素的干擾，提高公務員選拔的公正化水平。在政治系統模型中，不同的政策偏好、利益要求構成對政治系統的壓力性輸入，經過政治系統的處理轉換為政策輸出，反映特定的利益取向。而經濟學中假設人都是經濟人，人的行為都是要追求自己利益的最大化。這樣一來，利益的分配與公共政策的制定就是一個動態的過程，也是各種利益群體以自己的利益訴求影響政策制定的過程，由政策的制定者依據自身的利益需求，對復雜的利益關系進行調整、綜合和博弈的過程。在這個過程中，不同的利益主體為了各自利益的最大化或者利益損失最小化而在政策的制定過程中相互博弈。反映到公務員選拔中，其突出的弊端是很多地方和部門將競爭上崗等晉升作為一種工作努力的獎賞或激勵條件而簡單地等同視之。公務員選拔人才的價值定位要堅持“公開、平等、競爭、擇優”，避免其他因素的干擾。要努力促進公務員選拔工作的機會公平、程序公平和結果公平；加大公開力度，實現“陽光選拔”，維護公務員多元化選拔工作的公信力；把好資格條件審核關，不得設置與履行職位職責無關的資格條件；在人員選擇上，堅持能力取向，不能把錄用公務員作為一種獎勵或照顧措施。
　　
　　(三)健全公務員選拔法律制度，為公務員選拔錄用機制的協調運轉提供更有力的法律保障。我國公務員選拔機制中涵蓋筆試、面試、體檢、考察(考核)、監督等諸環節的法規體系已經成型，制度體系日益健全完善。錄用、選拔公務員一定要依法行事，不能隨意更改法律規定。應通過各項法規的實施，確保多層次的選拔機制協調運轉，建立有效的公務員培養選拔鏈，提高公務員系統組成人員的整體素質水平，調整公務員隊伍的人才結構。今后5年應抓緊出臺一批考試錄用的相關規定，主要包括：公務員錄用違紀違規的處理與認定辦法，新錄用公務員試用期管理意見，特殊職位錄用辦法，特殊職位體檢項目及標準，公務員考試考務管理辦法等。各地各部門也要結合實際，出臺相應的實施細則和操作辦法。同時，要加快清理已頒布的有關規定和政策性文件，凡是與公務員法精神不相一致的，都要及時予以調整或廢止。
　　
　　(四)提高公共部門人力資源管理科學化水平。公共管理的復雜性決定了公共部門人員相對私營部門人員應具有更高的素質能力，因而在選拔、績效評估及薪酬福利等環節難度更大，因此，必須不斷通過制度以及技術創新提高公共部門人力資源管理的科學化水平。具體來說，應把握考錄、晉升等選拔制度發展的一般規律，從選拔觀念、技術、重點領域等方面入手，主動對公共部門的人力資源進行“預見性管理”，創新選拔制度，提高選人、用人的效率和效益，為政府工作職業化創造條件；在堅持和完善《行政職業能力測試》、《申論》考試的基礎上，研究論證新的考試科目框架，不斷研究、開發新題型，提高試題的有效性，積極探索、提高考試測評技術，豐富和深化能力測評要素。同時，還要把握國外公務員選拔發展新趨勢和人才測評技術新動向，借鑒其有益經驗，不斷促進選拔制度的機會公平、程序公平和結果公平。
　　
　　參考文獻：
　　(1]侯建良公務員發展制度紀實[M]北京：中國人事出版社，2007.
　　[2]張柏林《中華人民共和國公務員法》釋義[M]，北京：中國人事出版社，2007.
　　[3]李源潮，毫不動搖地推進干部人事制度改革[EB／OL]，人民網，2009-12-13.
　　
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